專家談《節約集約利用土地規定》亮點

降耗增效：立足創新促節約

林 堅

「從長遠來看，節地評價制度、節地模式和技術創新是推動節約集約用地不可或缺的環節。」

推進城鎮化的過程是資源和要素在空間上優化的過程，這其中最重要的是土地資源的集約利用、高效配置。而節約集約利用土地的關鍵，就是如何在土地資源利用和配置上降耗增效。圍繞節約集約利用土地，國土資源部首次以部門規章的形式出台了《規定》，從規模引導到監管考評等多方面形成了系統性配套措施，勢必對國土空間資源利用和管理產生深遠影響。從長遠來看，節地評價制度、節地模式和技術創新是推動節約集約用地不可或缺的環節。

節約集約用地需要倒逼機制和激勵機制，而建立健全節地評價制度是橫跨兩類機制的重要保障。從節約集約用地各項制度發展的脈絡看，節地評價制度的建立有以下幾個特點：一是有基礎，從區域考核、城市和開發區評價、項目預審以及行業供地標準實施，乃至國土資源節約集約模範縣市創建考評，都已為社會知曉，下一步需要集成在統一平台上開展；二是有要求，早在2011年第164次國務院常務會議就提出，要開展規劃和項目的節地評價；三是有參照，有關環境影響評價制度已提供了有益借鑒。

具體來說，建立健全節地評價制度，可以按照「部門職能、管理環節、評價需求、對象設計、成果應用」的設計思路，重點形成規劃節地評價、項目節地評價和節地考核評價3個核心部分。成果應用中，規劃節地評價不僅為土地規劃、城鄉規劃以及相關規劃提供製定和審查的依據，而且為項目用地管理提供依據，服務於前端預審把關和後端監管總結。另外，節地考核評價反映了城市和區域社會經濟發展與土地利用的協調狀況，將與土地利用計劃、項目審批、節約集約用地監測及激勵等掛鉤。

從本質來看，節地是「以資本換資源」，因此節地模式選擇至關重要。只有加快節地模式和技術創新，才能實現節地考評目標。為此，應大力推行立體開發、複合利用、循環利用和劣地優用等多種模式。所謂立體開發，就是試行「人車豎向分流」等節地設計，開展「工廠立體化」建設；所謂複合利用，就是推進綜合性交通換乘中心和多功能經濟活動中心建設，多設施共用土地；所謂循環利用，就是加大城鄉低效用地二次開發、廢棄地再利用等；而劣地優用，是在保護生態、技術可行、工藝允許的前提下，推行荒山荒坡及丘陵地等開發利用。

在大力推進生態文明建設的背景下，節地技術創新應推進土地污染治理、土地修復的新技術研發，推動我國礦山廢棄地、受污染工業用地等再利用。土地污染治理有「化學、生物、物理」三種方法，必須根據實際情況，採用多種方法綜合治理、全面規劃，使污染的土壤得到合理的修復和利用。推進交通、水利等工程節地技術創新，可以採取填低墊高，壤土蓋面，築堤護岸，擴大泄洪斷面，建造防護林帶等方法實現「水中撈地」；加快節能省地型住宅、地下空間開發、多設施共用通道等新技術研發。

（作者單位：北京大學城市與環境學院）

市場配置：經濟手段多元化

鄒曉雲

「對於市場和政府，《規定》傾向於利用經濟手段調整，並提供更多選擇。」

我國30多年來的粗放式發展已經不可為繼，《規定》的適時出台不僅是發展所需，也是現實所迫。土地是否節約集約關鍵在於「用」，而「用」又依託於市場。《規定》將「市場配置」以單章論述，符合黨的十八屆三中全會關於市場配置發揮決定性作用的精神。市場配置土地並不是簡單的有償使用，而是要建立一種讓土地發揮最佳經濟及社會效益的機制。這既要求我們對市場認識的改變，也要求我們管理方式的改變，《規定》正是從規範政府和調整市場兩方面提出了要求。

對於政府，《規定》內容體現的更多是規範和禁止。因為政府在土地資源配置方面行使的是公權力，如果不受制約很容易出現非理性行為，比如為了招商引資低價出讓土地，或者在基礎設施建設中貪大求全，浪費土地。這次《規定》中明確指出，禁止以土地換項目、先征後返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。這樣的規定主要是約束地方政府在招商引資中的土地出讓行為，其初衷應該主要是增加土地的市場交易成本，從而達到節約集約利用土地的目的。

也就是說，在政府出讓土地的過程中，要求必須通過有償方式來配置，同時要求按照實際的土地出讓金數額付款，禁止抵扣或變相減免，這種現金交易方式增加了交易難度。實實在在的現金面前，企業和政府都會理性思考土地未來收益的最大化，開發商會考慮盡量少拿土地，政府搞項目也不會那麼容易，實際上能提高利用效率。另外，這項規定也有利於把所有的土地都納入統一、正規的交易渠道，凈化土地出讓市場環境，有利於土地節約集約利用。

對於市場，《規定》傾向於利用經濟手段調整，並提供更多選擇。土地使用者在法律規定的範圍內使用土地，主要是以成本和效率去考慮，因此只要存在獲利機會，就有閑置浪費或粗放用地的可能。而行政管理只能使用經濟手段進行調整，並提供更多的選擇，《規定》在這方面也有較好的體現。比如：其中明確規定，市、縣國土資源主管部門可以採取先出租後出讓、法定最高年期內實行縮短出讓年期等方式出讓土地。

「先租後讓」實質上是讓企業先租賃土地，等進入穩定期後，再決定是否購買土地，這種方式讓企業能做到有多少能力就用多少土地，減少因盲目購地所導致的浪費。在實踐中，以出讓方式供地，成本較高，企業運行中可能覺得租用更划算。而且拿地後若企業效益不好，出讓的土地很難馬上退出，因此「先租後讓」給企業提供了另一個選擇，可以提前終止租期減少損失。某種程度上，採取「先租後讓」也降低了政府的風險，政府能夠掌握主動權，將閑置土地及時收回。

不可否認，政策的實施肯定會帶來各方面的影響，有正面的，也會有負面的。「先租後讓」方式對開發企業來說的不利之處在於：企業購買土地的同時還獲得了一種預期價值，這種預期價值可以用來融資、貸款或者成為合作的籌碼。如果租用土地，就沒有抵押物用以融資，通過其他方式籌措就增加了融資成本，這對企業來說肯定不利。如果放大到整個市場，不動產的經濟效益會有所降低，市場的運行成本也會增加。

值得注意的是，《規定》實施中要注意防止將節約集約利用土地「政績化」，這樣會出現唯節約集約是從，不顧實際情況，違反客觀發展需求。例如：一些城市已經很密集，集約程度也已經很高，在執行規定時就要客觀評價；又如：對於住宅用地和產業用地，節約集約目標設置上應該有所區別；對於公共設施用地，如市內休閑活動、菜市場等用地，要防止以節約集約利用的名義擠占。節約集約應在保障公眾基本權利、滿足基本合理需求的前提之下，切不可簡單以指標論之，不然會適得其反。

節約集約利用土地，本是土地使用的最基本要求。在土地實行統一管理的最初就提出要合理利用每一寸土地，其中「合理」兩字意義深遠，其內涵不僅包含了節約集約，而且遠遠大於節約集約。因此，從某一方面說，《規定》出台僅僅是合理利用土地的一個基本要求，也只是一個新的起點。

（作者單位：中國土地勘測規劃院）

盤活利用：向存量要發展增量

鄖文聚

「耕地節約集約利用要注意結構比例和空間布局，而《規定》中提出的建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用激勵機制是創新性制度安排。」

《規定》突出了存量土地的盤活利用，在總結近年來土地整治領域多項改革經驗的基礎上，對通過農用地整治和建設用地整治節約集約用地提出了新的要求。目前，各地盤活存量用地的主要措施是農用地綜合治理、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發，目標是提高土地利用效率和效益。通俗地說，就是不僅農用地要提高單產，工業用地、城鄉公益和基礎設施用地同樣要提高單產，各種原因造成的廢棄地要恢複利用。

從農用地的角度來看，目前有良好農業基礎設施保障的高產穩產農用地比重不高，可以通過適地適度發展設施種植業、中低產田改造、優化耕地空間布局，挖掘其生產潛力和綜合效益。為此，《規定》要求，在統籌農用地整治增加耕地面積、提升耕地質量、改善生產條件等多目標的基礎上，大力推進高標準基本農田建設，嚴格控制田間基礎設施佔地規模，合理縮減田間基礎設施佔地率。這樣要求的目的在於，強調耕地節約集約利用要注意結構比例和空間布局，我國未來的農村土地利用格局、農業基礎設施條件要適應城鄉公共服務均等化、農業生產經營方式現代化、農村生態文明建設等新要求。比如：通過我們對黑龍江農墾現代農業用地模式的調研發現，現代農業用地模式中基礎設施佔地比例低，路少、渠多、林網配套，考慮了農田生態用地需求。

但要指出的是，農用地節約集約利用必須穩定集中連片的優質農田，特別是優化水田的空間布局，千方百計保住水、土、氣、生匹配良好的傳統農區。以寧夏銀黃灌區和寧中南雨養農業之間的差距為例，前者畝產是後者的10多倍。保護前套平原一畝引黃灌溉耕地，就等於保護寧夏中南部10多畝旱地。實際上，寧夏紅寺堡揚黃灌溉工程多級提水，儘管解決了局部地區的灌溉用水問題，也解決了幾十萬人的生活保障問題，但是人口與水土資源不相匹配的矛盾並沒有得到很好解決，恰如南水北調、北糧南運對水土資源的錯配一樣。因此，穩定耕地布局是最大的節約集約利用，必須劃准、調優、建好、用好、守住優質農田。

從建設用地的角度來看，村莊整治、廢棄地和災毀地復墾，以及城鎮低效用地再開發是提高用地效率，改善人民群眾生產生活條件和生態環境的重要工作。有研究表明，我國北方農村部分「空心村」閑置宅基地佔村莊總用地面積的1/3，江浙有些農村閑置住宅率達70%以上。隨著新型城鎮化推進，這些舊街區、舊廠礦、舊居住區改造再利用的潛力也十分驚人。當然，在推進村莊整治和土地復墾過程中，必須充分預判擬整治區的區域性、階段性、結構性差異，採取切實可行的措施予以推進，並事先做好風險評估和應急預案。

筆者認為，《規定》中提出建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，這是一個制度紅利區域，也是針對我國土地利用的現狀作出的創新性制度安排。其具體的制度指向有兩個：一個指向是對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地，構建再開發的激勵機制；另一個是對因採礦損毀、交通改線、居民點搬遷、產業調整而形成的廢棄地，構建復墾再利用的激勵機制。

應該看到，近年來我國通過土地整治平台，實施城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用不乏成功案例。廣東的「三舊」改造，比較成功地破解了用地空間不足的矛盾；上海等地提出建設用地「零增長」，實行減量化發展戰略，推行郊野地區單元規劃和整治等創新舉措，提升用地效率、改善土地功能的成效顯著；京津冀地區提出土地利用一體化，從整體上改造疏解首都圈的功能、結構和布局，是可以期待的正確導向。目前需要做的是，儘快將地方實踐經驗提升為制度化成果，在全國範圍內推廣。

（作者單位：國土資源部土地整治中心）

法律責任：監管不力也會違法

藍天宇

「首次規定了國土資源主管部門及其工作人員在參與節約集約用地管理中的法定義務和責任方式，使其既不失職又不越權。」

近年來，節約集約利用土地的相關規定及措施，散見於各項規章、規範性文件之中。《規定》作為我國首部土地節約集約利用的部門規章，旨在通過建章立制促進職能轉變、改進作風，落實國家節約優先戰略，從更大範圍、更寬領域和更深層次推進節約集約用地。

更為重要的是，《規定》首次明確了縣級以上國土資源主管部門及其工作人員在節約集約利用土地方面的法律責任，約束了國土資源主管部門及其工作人員的行為；首次從標準控制、市場配置、盤活利用等方面，規定了國土資源主管部門及其工作人員在參與節約集約用地管理中的法定義務和責任方式，使其既不失職又不越權，既有所作為又不胡作為，將有效保障節約集約用地的各項措施落實到位。

所謂法律責任，是指行為人由於違法行為、違約行為或者由於法律規定而應承受的某種不利的法律後果，是由特定法律事實所引起的對損害予以補償、強制履行或接受懲罰的特殊義務。儘管法律責任在整個《規定》中僅有一章，但其意義極為重大，內涵也極為豐富。

在責任主體方面，法律責任針對國土資源主管部門及其工作人員規範了行為，要求其在節約集約利用土地的各個環節，嚴格遵照法律法規及相關規定、標準，不徇私舞弊，不濫用職權，恪盡職守，嚴把節約集約用地關。而在法律責任分類上，主要規定了行政責任和刑事責任，這意味著國土資源行政主管部門及其工作人員違反《規定》，未嚴格履行節約集約利用土地的監管義務，可以依照《行政機關公務員處分條例》及相關法律法規，給予警告、記過甚至免職的處分。其中，情節嚴重、涉及犯罪的還將被追究刑事責任，對國土資源主管部門及其工作人員起到了極大的預防和威懾作用。

與此同時，在法律責任的內容方面，《規定》也進行了詳細列舉，從責任角度強調了國土資源主管部門及其工作人員的管理義務。比如，在供地方面，要求縣級以上國土資源主管部門把好准入關。嚴格遵守建設項目用地控制標準和相關用地政策，對投資強度、容積率、建築係數、行政辦公及生活服務設施用地所佔比重，以及綠地率控制性指標等進行嚴格審查，超過控制標準或者不符合用地政策的建設項目，不得批准供地。同時，為限制用地的建設項目辦理建設用地供應手續時，要求必須嚴格審查，符合規定條件方能供地；對禁止用地項目目錄中明確的建設項目，一律不得供地。

（作者單位：中國土地礦產法律事務中心）