為什麼1913年是民初政治轉型的關鍵時刻

民初中國（1912-1913）的政治發展可視為現代中國史上的首次民主轉型。而袁世凱在1913年底開始的威權統治，則意味著民主轉型的失敗。1913年作為政治轉型的關鍵年份，到底發生了哪些決定政局走向的大事？北洋派、國民黨人、進步黨人等政治精英在1913年的政治抉擇是什麼？如何客觀評價1913年的政治轉型，包括關鍵性的政治人物袁世凱？1913年政治轉型的中斷對二十世紀中國政治的影響又是什麼？所有這些疑問，都是張華騰教授的新作《中國1913：民初的政治紛爭與政治轉型》關注的主題。首次民主轉型的啟動1912年中華民國的建立，不僅標誌著近代中國國家體制的革命性變革，更重要的是加快了從晚清新政開始的傳統政治社會變遷進程。在民國早期政治發展（1912-1925年）中，政治權力、政治合法性、政治參與、政治文化等結構性因素的變化速度，事實上超過了人們過去的判斷與認知。正如美國著名學者列文森所說：「君主制的種種象徵已被如此徹底地消除了。這一事實的本身就提醒我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內容。」在眾多政治變化中，最為矚目的變化是國家權力體系的巨變。在中央層面，過去以行政權力為核心的一元權力結構開始瓦解，出現立法、司法與行政三權初步分立的權力結構。民國初年，南京、北京臨時參議院與國會相繼成立，標誌著完全意義上的立法機構開始在中國正式出現。1913年4月8日，第一屆國會在北京成立。國會採用兩院制，分為參議院與眾議院。參議院由各省議會、蒙、藏、青海、華僑學會按照《國會組織法》規定的名額，實際選出二百六十六名參議員。眾議院按照人口每滿八十萬選出議員一名的原則，共選出五百九十六名議員。兩院議員合計八百六十二人。根據《臨時約法》《國會組織法》規定，國會主要有立法與行政監督兩大權力。第一屆國會在短暫存在的半年多時間裡，不少議員問政積極，宋教仁案、大借款案、俄蒙協約案、預算案等爭執激烈，彈劾、質詢案層出不窮，僅眾議院就提出九件彈劾案、十九件建議案與查辦案、一百七十三件質問書，涉及政府工作的各個方面。此外，還制定出民國憲法草案，通過各類議案四十二件，展現出一定的立法活力。國會初開的兩個月，被後人稱為「國會神聖時代」。地方政治結構同樣如此，各省議會在民國初年非常活躍。1912年，獨立各省的諮議局紛紛改為臨時省議會。1913年初，各省第一屆省議會宣告成立。一些省份的縣還成立縣議會，不少鄉鎮也有議事會。許多地方的省議會積极參与本省的政治活動，認真履行立法職權，立法活動有聲有色。四川省議會在審議政府預算案時非常認真，一度曾否決政府預演算法案。安徽省議會積極監督政府行政活動，併當場質問行事違法的都督柏文蔚。湖北省臨時議會與第一屆議會，先後提出財政、教育、民生、彈劾等法案兩百多件，頗有成效。江西省議會實行「減政」，裁併都督府交涉司，取消南萍鐵路籌備處。廣東省還發生了引人矚目的議會彈劾都督胡漢民事件。浙江於1912年建立的縣議會則積極介入教育、稅收、公共工程等公共事務的管理，並與地方政府發生衝突。司法機構的革新活動也在積極運作，《臨時約法》規定，「法官獨立審判，不受上級官廳之干涉」。還在南京臨時政府時期，司法總長伍廷芳就堅持法治原則，對滬軍都督陳其美以軍政干涉司法的行為積極抵制，在很大程度上阻止了陳的逾權行為。1913年，在宋教仁案審理過程中，上海地方檢察廳公開傳訊在位的國務總理趙秉均。雖然趙以健康為由拒絕到上海應訊，但正如袁偉時教授所指出：「一個地方法院傳訊總理和地方官員公布政府最高官員與殺人犯密切往來的證據，實乃20世紀中國司法史上空前絕後的大事。」對新生的民國來說，統治權合法產生的方式是選舉制，而不再是傳統的世襲制。《臨時約法》要求參議院由各地選派之參議員組織之。而總統、副總統則是由參議院選舉產生。《國會組織法》進一步規定國會兩院議員分別由地方議會與選民選舉產生。在民初眾多政治精英的眼裡，國家行政元首與立法機構的合法性來自於現代民主選舉制度。

《臨時約法》因此，第一屆國會選舉籌備工作於1912年下半年啟動。9月5日，北京政府公布眾議員選舉日期令，規定在同年12月10日舉行初選，1913年1月10日舉行複選。12月8日，北京政府公布參議院議員第一屆選舉日期令，規定各省議會、中央學會、華僑選舉會的參議員選舉於1913年2月10日舉行，蒙、藏、青海選舉會的參議員選舉在1913年1月20日舉行。國會議員選舉開始於1912年12月，直到翌年3月中旬結束。1913年10月，袁世凱在鎮壓國民黨人反抗之後，雖然持有絕對優勢的軍政實力，但為了獲得當選正式大總統的合法性，也不得不通過國會正式選舉的法定程序。而國會選舉中最突出的表現是政治參與程度的加深。民初選民人數急劇增長。由於選舉條件放寬，平均每省一百五十多萬人，總數達到三千四百多萬，比例超過當時中國總人口的百分之十。雖然實際投票人數僅有半數，但仍然遠遠超過清末諮議局的選民人數，那時全國選民不過一百七十萬，僅佔總人口的百分之零點四。民初國會選舉絲毫不遜於歐美髮達國家在早期民主化階段的政治參與程度。英國在1831年選舉制度改革前，選民僅有五十萬，佔全國人口（兩千四百萬）的百分之二點一，一直到1869年第二次改革之後，選民人數才接近百分之八。美國在1840年時，選民人數才達到總人口的百分之十六。此外，還超過當時的印度，印度在1921年選舉中央議會時僅有一百萬選民，1935年才達到中國1912年的水平。一些地區的選民投票非常踴躍。奉天省奉天府與江蘇省江寧縣兩地的投票率分別達到百分之六十及七十。總而言之，民國初年的民主轉型，從《臨時約法》的頒行、競爭性議會選舉的開展、言論出版的自由，到國會政治的運作與憲法草案的制定，經歷了一個完整的過程。不僅無可置辯地成為政治民主化的重要內容，而且表明當時的中國實際上正處於從專制政體向民主政體的轉型時期，標誌著中國憲政史上一次罕見的民主化機遇的來臨。從現代化的角度來看，民初國家政治權威屬於衰敗階段。但是這種看法顯然掩蓋了制度試驗時期的改革活力。雖然政治權力在分權體系、中央與地方關係方面呈現出混亂狀況，但這同時也是制度重建的機會。一權獨大還是三權分立、中央集權制還是聯邦分權制、強勢國家還是強勢社會，所有這些都表明一個決定性的制度選擇挑戰的來臨。制度性妥協缺位與轉型中斷當代民主化研究表明，「建立民主的過程就是一個將所有導致不確定性的各種集團的利益制度化的過程。」促進這一過程平衡推進的重要途徑就是政治妥協。制憲政治中的政治妥協是一種制度性妥協，它是指各種政治、社會力量經由協商式的討論而對「要如何做」獲得共識。制度性妥協的建立，意味著權力的分散或分享，得到一個大家都共同接受的制度性的安排。在民主轉型過程中，體現制度性妥協功能最重要的政治活動就是制憲。只有通過制憲活動，才能將各主要政治力量的利益目標在憲法條文中體現出來。最後制定的憲法可能在理論上並不完美，但是卻能夠基本上體現各主要政治勢力的利益與要求。只有這樣的憲法才有可能被多數政治精英接受、執行，並存在下去。那種有憲法無憲政的局面才能夠儘力避免。縱觀各國民主化進程，制憲政治中制度性妥協方式是普遍存在的。1787年美國制憲會議、1688年英國「光榮革命」以及二十世紀後期世界第三波民主化，都是制度性妥協成功運作的典範。而與中國政治傳統相似的法國、西班牙的制度性妥協經驗更富有啟示。

1787年美國制憲會議與大革命時期激烈抗爭的制憲方式正好相反，1875年法蘭西第三共和國憲法的制定成功正是保王派與共和派制度性妥協的結果。作為對共和派的妥協，保王派無可奈何地接受共和制度，把「共和國」一詞寫入憲法；作為對保王派的妥協，共和派不得不賦予總統一定的權力。如果各派不能以妥協的方法開展制憲工作，法國憲法的持久性效力只能是一個神話，難以擺脫過去多部憲法的厄運。因此，在法國史學家瑟諾博斯看來，「這個七拼八湊的憲法不符合任何政黨的理想，但是它是唯一經久的憲法；法國有了一個穩定的政治制度，這還是第一次。」二十世紀的西班牙在經歷1930年代民主轉型失敗之後，1970年代末又重新開始了民主轉型。這一次制憲主體是包括執政黨與在野黨在內的各主要政治勢力。執政黨在1977年7月的國會選舉中成為第一大黨。國王、軍隊、天主教會都在制憲過程中發揮了積極的影響。儘管在制憲開始時，西班牙各黨派制憲立場上差異很大。如政體方面，就有君主立憲制與共和制之爭。國家結構上，則有主張保障地方自治的單一制、聯邦制度、排斥地方自治的單一制三種看法。但最後還是完成了制度性妥協。有學者認為：「1978年西班牙憲法中包含的政治方案可以簡要地歸納為君主立憲政體與地方分權式的單一制國家結構。方案中的政府功能與領土內容，很大程度是一致同意聯合協商的結果。在制憲最後階段，大多數制憲者都願意接受這個方案中的大部分內容。」在1913年的制憲環境中，妥協的空間並不是沒有。從袁世凱當時的政治要求來看，雙方在權力分配上互相妥協的空間是相當大的。當在討論制憲模式時，袁與地方都督提議的憲法起草委員會也包括國會代表，而且同意憲法最後還是由國會批准。在政府體制設計方面，袁要求的是通常內閣制度中元首擁有的總理同意權與解散議會權，反對的是完全剝奪總統權力的「超議會制」。袁曾對楊度說：「假如他們不堅持責任內閣制，我也可以做革命黨，你也可以做革命黨。」在此前提下，袁甚至對內閣制度也表示讓步，只要能夠保證總統的實權。此時袁世凱認為如果能夠通過制憲方式改變現行的政體制度，達到加強總統權力的目的，他可以做出一定的讓步。而與袁關係密切的國會制憲議員王揖唐、陸宗輿、曹汝霖等人，在憲法會議中也不曾反對內閣制度。畢竟對於袁來說，和平的制憲手段是在1913年實現個人政治目標的一種捷徑。制憲環境的相對穩定，即使在二次革命發生時，制憲會議也沒有停頓下來，正是憲法草案完成之前袁溫和的政治選擇的結果。然而民國國會排斥袁世凱北洋派的制憲參與，採用封閉性的國會制憲模式，選擇抗爭性方式單獨制憲，實際上是拒絕任何妥協的政治行為。最後的天壇憲法草案中，「立法至上」的「超議會制」出現，更是說明當時各主要政治力量沒有進行憲政體制層面上的制度性妥協，北洋派的總統權力目標在新的憲政制度中完全沒有實現。對此，1923年時任眾議院議長的原國民黨議員吳景濂的認識相當深刻。吳景濂在反思十年制憲失敗原因時，特別指出：「民二（1913年）議憲破壞，內因乃爭總統制與內閣制也……也使當時國會多數容納總統制之主張，則無第一次解散事。」當代政治學家達爾認為民主依賴於妥協，這已成為人們公認的常識。亨廷頓也強調妥協是在二十世紀後期第三波民主化的共同特徵之一，因為「民主國家是通過談判、妥協和協議而產生的」。在政治精英中進行談判和妥協是民主化進程的核心。「一般來說，政治的藝術就在於如何在鬥爭和妥協之間，既避免大規模的衝突，又能實現既定的戰略目標。」民國早期憲政史上不多的成功經驗也表明，即使是1912年革命黨人與北洋派的策略性妥協，也為現代中國留下了共和制度的歷史遺產。袁世凱的實用主義政治抉擇在1913年制憲過程中，制憲目標是當時各政治派別在制憲問題上最初的分歧。國民黨人主張民權主義，在政體選擇上，堅決反對總統制，希望削弱總統與政府的行政權力，擴大代表民權的國會立法權力，制憲「要以極端伸張民權，防專制之復興，制總統之叛逆為第一要義」。在第一屆國會中國民黨人佔優勢的情況下，國會的制憲目標與國民黨是基本一致的，企圖建立一種立法權力至上的「超議會制」政體。北洋派與一些擁袁的地方都督均主張國權主義，目的在於擴大總統權力，建立一個強有力政府，實現國家富強。其中最具代表性的是雲南都督蔡鍔的意見。蔡認為，根據民國的現狀，不建立一個強有力的政府，就不能統一內政，而內政不統一，「即國防外交必因之廢弛失敗」。所以「民國憲法應宜以鞏固國權為主義。國權鞏固，國力自張，然後有發達民權之可言」。蔡鍔的國權主義也是袁世凱等北洋派的制憲目的。必須指出的是，袁世凱當時雖然主張國權主義，希望建立強有力的中央政府來度過政治社會危機，但是袁在維護自己政治利益的同時，對民權主義主張也做出了一定的妥協與讓步。為了換取朝野政治勢力對自己的支持，他曾公開表示，只要憲法對總統權力「無牽制過甚之弊」，那麼無論是總統制，還是內閣制，他「均無所容心於其間」。袁要求的自由任命國務總理權與不受限制解散國會權，正好符合英國式內閣制度的相關規定。政府方面的憲法研究會也一致認為：「總統制不合中國國情」，「贊成內閣制」。近年來有學者認為，制憲開始時袁與國會其實是內閣制與總統制之爭，而且「袁世凱蓄意實行總統制，也沒有逸出民主共和的範圍」。正如書中所指出的，在政治制度轉型時期的民國初年，蒙藏獨立、財政窘迫、社會動蕩、行政混亂等嚴重的內憂外患，一直困擾著新生的民國臨時政府。特別是財政極端困難已經到了使中央政府難以維持的地步。這種內憂外患的境況與1787年美國制憲會議時期的社會狀況頗為相似。「戰爭的結束使促成各州聯合的緊迫感減退了，而各州之間的衝突頻頻發生。各州內部，債權人與債務人之間的經濟爭執日趨緊張。外國的威脅也存在。英國人、法國人和西班牙人包圍著這個新國家；它內部四分五裂，沒有強有力的中央政府，於是新國家成了一個誘人的爭奪目標。」因此，1913年的制憲目標原本應該與當年美國制憲會議召開的目的一致，都是需要創建強有力的共和制中央政府，因應嚴峻的政治經濟危機，維持轉型時期社會的穩定與團結，在實踐中確保憲政民主體制能夠頑強地存在下去，最終實現憲法條文規定的自由民主政治目標。制憲目標必須兼具民權主義與國權主義的雙重性，而不是紙上談兵，僅僅在理論上為未來中國設計一種完美的民主制度。從當時的政治實際出發，建設強有力的政府與共和民主制度並不矛盾。憲政制度選擇的目標應該是既防止任何威權主義政治的抬頭，同時又要避免立法權獨大的權力失衡體制出現，如國會強力主導下的「超議會制」的推行。檢視當時的政治現實，國會與國民黨人的制憲目標是不切實際的，從一開始就嚴重偏離這一制憲目的。極端的民權主義目標即使實現，最終也只能與《臨時約法》設計的有缺陷的內閣制度一樣，造成政治衝突不斷，政局動蕩不安，無法使新生的共和國擺脫內憂外患的困境，也不能確保民主化進程的持續穩定發展。國會與國民黨表面上是倡導民權主義，實際上是希望藉助未來憲政制度中立法權力超過行政權的制度設計，以達到制約袁的權力，獨攬國家大權的目的，完成1912年辛亥革命南方黨人沒有實現的權力目標。這種目標當然不可能被北洋派和其他擁袁政治勢力所接受。辛亥革命前後的政治發展表明，袁世凱是典型的實用主義政治人物，而不是特定的強硬派或改革派。袁習慣於根據形勢的變化，採取包括妥協等一切政治手段，靈活地追求自己的政治目標。正如《劍橋中華民國史》所指出，辛亥革命爆發後，「當革命勢力表明它們掌握了國家的時候，他承認了民國的必然性。在共和制的最初幾年，他為避免同革命領導人完全決裂而討好他們，面臨對抗就作策略上的退卻」。

袁世凱是典型的實用主義政治人物。1913年政治轉型的再認識雖然民國初年（1912-1913年）的政治民主化程度，超過以後各個歷史時期，但是與當時世界各主要民主國家相比較，其民主化形態仍然是有限的與初級的。以第一屆國會選舉為例。雖然合法選民人數急劇增長，總數達到三千四百多萬，比例超過當時中國總人口的百分之十，但是在選舉資格方面，卻與二十世紀初的普選潮流相抵觸，設定了種種限制。其中在財產資格方面,《眾議院議員選舉法》要求選舉人必須納直接稅兩元以上，或有價值五百元以上的不動產。教育資格則是規定小學以上畢業，或有與小學以上畢業的相當資格。「不識文字者」不得有選舉權及被選舉權，女性也完全被剝奪了選舉權和被選舉權。而在一戰前後，除法國外，當時各主要民主國家均開始實行普選制度，取消在選舉資格方面的限制。在選舉方式上，民國國會眾議員是間接選舉制，分為初選舉、複選舉兩步。初選舉以縣為選區，選出初選當選人，複選舉合若干初選區為複選區，由初選當選人選舉複選當選人，即該複選區眾議員，這與當時世界各國下院多採用直接選舉制不同。由此可見，民國初年中國雖然經歷了短暫的民主轉型，但是其進程即使不會被袁世凱非法中斷，以中國當時的綜合條件，至多建立的還是一種威權政治形態。只不過政治民主化的程度要超過袁世凱政府（1914-1916年）與南京國民政府時期的威權統治。民國早期威權政體特徵最為顯著的當屬袁世凱統治時期。與傳統的專制統治不同，袁世凱建立了一種類似二戰後南美國家阿根廷的「超總統制」威權政體。1914年頒布的《中華民國約法》規定大總統總攬統治權，國務卿、各部總長對總統負責。總統擁有獨立任免權、緊急命令權、絕對否決權等超級權力。不過在形式上，還是構建了一種行政監督體制，如規定立法院有彈劾總統權力，立法院議員五分之四以上出席，四分之三以上可決，即可彈劾總統。而參政院應總統之諮詢，審議重要政務。此外，參政院還擁有解散立法院同意權、公布立法院通過的法律、發緊急教令代替法律、財政緊急處分權，以及推舉民國憲法起草委員、審定民國憲法案，以及在立法院未成立前代行立法院職權。雖然這些制度設計只是徒具形式，但已經不同於傳統皇權專制模式。但是隨後袁世凱的君主立憲制度選擇卻犯了致命性錯誤。這一政治選擇，不僅引發中央與地方的護國戰爭與北洋集團內部的分裂，致使北京中央政府失去權威，而且讓一代政治強人在憂憤之中過早地離世，畢竟袁死時才五十七歲，正當盛年，而政治強人的權威是威權政體存續的關鍵。袁世凱死後，再也不存在一位全國性的政治強人，一個穩定的威權統治也就無法建立起來。但即使如此，威權政體的重要特徵，即有限民主的政治生態在虛弱的北京政府時期，依然是持續存在的，否則無法解釋「五四」運動、新文化運動成功的制度條件。從這個意義上，1913年的政治轉型，確實是民國時期，乃至整個二十世紀中國政治發展的關鍵時刻。

張華騰《中國1913：民初的政治紛爭與政治轉型》，陝西人民出版2014年版。
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