地方政府成負債最嚴重公共機構 今年為還款高峰|地方債務

　　2015年是地方債還款的高峰年，大規模治理地方債也拉開了帷幕

　　本刊記者/蔡如鵬

　　在剛剛閉幕的2015年兩會上，地方債務問題再次成為代表委員們議論的焦點。

　　國務院總理李克強在回答有關債務風險的問題時，儘管強調「地方政府性債務70%以上是投資性的，是有收益的」，但同時也承認「中國的確存在著個案性的金融風險」。

　　同時，在兩會上財政部也表示，將通過債務置換的方式，緩解地方政府的還債壓力。此舉也被認為是事實上拉開了地方債的治理大幕。

　　地方債有多少？

　　14年前，即2001年6月19日，《中國新聞周刊》刊登了封面文章《債務政府》，報道了當時中國地方債務的情況。該文引用農村問題專家、中國社會科學院研究員陸學藝的調查數據稱，上世紀末，中國鄉鎮政府負債現象相當普遍，以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不欠債的。湖南全省2000多個鄉鎮，負債面高達88.2%。浙江麗水194個鄉鎮，161個有赤字，覆蓋面將近90%。

　　文章還報道地處中原腹地的河南四通鎮，因為欠債發不出工資，鎮政府已處於癱瘓狀態。除了書記和鎮長外，其他幹部都罷工回家。當時，鎮黨委書記雷偉對《中國新聞周刊》記者說，「外債就像石頭一樣壓在身上，讓人情緒低落，無心考慮發展。」

　　在那篇封面文章中，農業部一位已經離休的司長郭書田告訴《中國新聞周刊》，2000年中國每個鄉鎮平均負債大約為400萬元。以此推算，中國近5萬個鄉鎮，當年債務總額應在2000億元左右。

　　十多年後的今天，地方政府成為中國負債最嚴重的公共機構，地方債務問題也發展為中國最棘手的難題之一。

　　審計署2013年針對全國債務審計的報告顯示，截至2013年6月底，地方債務總額為17.8909萬億元。其中，負有償還責任債務為10.8859萬億元，佔60.85%；具有擔保責任債務為2.6656萬億元，佔14.90%；承擔一定救助責任的債務為4.3394萬億元，佔24.25%。

　　地方政府債務包括省、市、縣、鄉四級政府的債務。2013年的那次審計顯示，這四級政府負有償還責任債務分別為1.7780萬億、4.8434萬億、3.9573萬億和3070億元，分別佔比16%、45%、36%、3%。不難發現，四級政府債務負擔差別很大，市縣兩級政府佔比較大，兩者佔據了81%的比例。

　　2013年6月至今，地方債務新增了多少，目前仍無確切的統計數據。不過，業界普遍相信增量不會少。

　　當前，地方債務最突出的表現就是問題嚴重，且難以有效監控。據北京科技大學經濟管理學院何維達教授等人實地調研，江蘇、廣東、浙江、甘肅、安徽、山西等多省的地方債務數額遠遠超過官方公布的全國平均負債水平，並且呈現不斷攀升的趨勢。

　　據何維達介紹，不少地方瘋狂舉債，已經到了不計後果的程度。他說，「一些地級市、縣(市)、政府大規模舉債建設『新區』或各類『園區』，地方融資平台的債務總量亦在不斷累加。例如無錫、新余等地，由於支持太陽能光伏產業盲目發展，政府的擔保債務超過百億元人民幣，現在已基本無力償還！」

　　更為嚴重的是地方債務透明度差、隱蔽性強，缺乏有效的監控，目前多處於失控或半失控狀態。2010年末，中央開始嚴控地方政府性債務。但即便這樣的情況下，省、市、縣地方三級政府性債務僅兩年半就增加6.8萬多億元。顯然，中央對地方舉債的管控並未明顯見效。

　　債務從何而來？

　　如此大規模的地方債務從何而來？

　　王惠玲，加拿大多倫多大學政治學系副教授，曾對中國地方債務問題做過系統研究。她發現，上世紀八九十年代，中國基層政府牽頭成立了大量鄉鎮企業。這些企業從農村信用社借貸，然後通過稅收和非稅收渠道為基層政府提供了充足的財源。但至90年代末，多地出現了鄉鎮企業大規模倒閉、改制的浪潮，其所欠的債務自然由這些企業實質上的所有人——鄉鎮一級政府承擔下來。

　　這一觀點與《中國新聞周刊》當年的報道相吻合。《債務政府》調查發現，鄉鎮債務主要形成於1994年前後，此後呈逐年增長趨勢。文章還專門舉了湖北省監利縣的例子，「1995年，該縣30%的鄉鎮負債或收支平衡。到2000年，90%的鄉鎮財政有赤字，平均赤字不少於400萬元，負債不少於800萬元。」

　　《債務政府》發表後不久，時任監利縣棋盤鄉黨委書記的李昌平給總理寫了一封公開信《一個鄉黨委書記的心裡話》，在當時引起了很大的反響。

　　李昌平在信中將棋盤鄉的債台比作珠峰，「農民負擔一年比一年重，村級集體虧空一年比一年多，鄉鎮財政赤字一年比一年大。我們棋盤鄉不搞任何建設只交上面的稅費，發乾部的工資，支付債款利息，收支兩品，鄉村每年凈虧1000萬元。這樣下去基層組織和政府怎麼運轉？」

　　從2013年的審計結果看，鄉鎮政府的債務總額雖然達到3640多億元，但在地方債的佔比僅為3%左右，遠低於其他三級政府的負債率。

　　這其中的原因，一方面是自2007年開始，中央和地方政府採取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，包括農村義務教育負債、農村公共服務體系建設負債、鄉鎮基層政權機構建設負債等；而更主要的是，進入新世紀後，地方政府的融資方式發生轉變，大量的地方融資平台、城建投資公司如雨後春筍般興起，使市、縣兩級政府取代鄉鎮政府成為地方債務的主體。

　　1994年，中央開始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財權而事權則不斷加大，導致地方政府的財政資金缺口越來越大，迫使地方政府通過舉債來尋找資金來源。

　　據財政部數據顯示，2012年，中央財政收入5.592萬億元，占財政總收入的49.5%，地方財政收入6.129萬元億，占財政總收入的50.5%；中央財政支出6.4148萬億元，占財政總支出的37.9%，地方財政支出10.5281萬億元，占財政總支出的63.1%。

　　根據之前《預演算法》的規定，地方政府不得發行地方政府債券，只有得到財政部的明確批准才可進行負債，但這種明示批准很難取得。作為應對措施，地方政府設立了很多平台公司。通過這些平台公司，地方政府避開了財政約束，進行負債。

　　這種冒險的做法在2009年開始變得變本加厲。

　　這一年，為了抵禦全球金融危機，中國推出了四萬億的經濟刺激措施。這直接導致地方債呈幾何級式增長。因此，很多經濟學者認為目前中國的地方債問題，正是源於那場大規模的刺激計劃。

　　據國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員魏加寧介紹，2009年的貸款有百分之四十流向了地方政府的融資平台，「城投債、地方債、信託、銀行理財，轉來轉去錢其實還是給了地方政府」。

　　地方政府為何欠債？

　　由於地方政府的負債最終都會由中央的信譽和財力擔保，不斷增加的地方債務讓中央也越來越擔心。2011年至今，僅審計署就對地方債展開了三次審計，規模一次比一次大，間隔一次比一次短。同時，各界也開始反思地方債問題背後的深層原因。

　　清華大學經濟管理學院教授雷家驌認為，「太窮」而且有著迫切發展的願望，是政府舉債的重要原因。

　　1994年的分稅制改革使得地方政府的財權相對減少而事權則不斷加大。地方政府除了發展經濟外，還需要負責提供普通教育、社會保障、環境保護等一系列純粹的公共服務，使得用於發展經濟的資金嚴重不足。

　　而長期以來，政府投資一直是拉動經濟增長最重要的「馬車」。尤其是2008年後，中央政府推出經濟刺激計劃用於「鐵公基」項目建設，並給地方政府規定了資金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依託原有的城投公司和新建的投融資公司大量舉債，以解決資金困境。因此，投資拉動型的經濟增長方式，被認為是導致地方政府債務不斷增加的重要原因。

　　在這種模式下，不合理的官員考核制度使得地方官員借貸的慾望不斷膨脹。當前，基層政府官員考核中，政府財政收入、工業產值、招商引資情況是最為關鍵的指標。王惠玲說，「換言之，決定官員升遷的，依然是轄區經濟發展情況。」

　　她認為，在中國目前經濟發展仍由政府主導的局面下，大量的財政投資，無疑是促進經濟發展的捷徑。地方官員為了大量投資而大量借貸，以經濟發展換取政績和前程。

　　在這個過程中，中央政府對地方政府的預算約束偏「軟」，又為地方官員瘋狂舉債提供了便利。

　　在中國，一旦地方政府有財政危機，中央政府會作為兜底人為地方政府提供了隱性擔保。這種救助預期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對稱，導致地方政府產生過度舉債的衝動。同時，地方政府的決策者在任期內舉借的債務，大多是其結束任期後償還，這樣使得舉債決策者並不承擔債務償還的責任，這必然助長地方政府舉債的積極性。

　　魏加寧說，「中國是單一制的體制，這就相當於一艘大船，船艙都是通著的，中間沒有隔斷。地方政府債務之所以上升這麼快，也是因為中央政府這艘大船會兜底。大家都在打破頭去借債，誰都沒有為未來負責，一個地方政府官員任期最長是5年，上一任債沒還就走了，下一任來了之後看到這種局面，肯定是去借，債務後人去還。」

　　預算軟約束還表現在金融體系方面。

　　「地方融資最早是由國開行貸款，國開行是政策性銀行，貸款期限比較長，成本也比較低。」魏加寧說，「按道理應該是政策性銀行往前沖，商業銀行往後撤。事實恰恰相反，商業銀行衝過去給平台貸款。」

　　商業銀行等金融機構大多是國有控股企業，與當地政府有千絲萬縷的聯繫，由於有政府部門的擔保，銀行和金融機構在給融資平台公司或政府所屬企業提供資金時往往放鬆審查標準。有數據顯示，地方債務的近80%來自商業銀行等金融機構的貸款。

　　如何防控債務風險？

　　在經過反覆斟酌後，2014年10月初國務院發布了《關於加強地方政府性債務管理的意見》(即43號文)。這也被認為是迄今關於地方債事項最全面的權威文件。

　　43號文規定，截至2014年底的存量債務餘額應在2015年1月5日前上報；從2016年起，只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

　　為了落實43號文，財政部在2014年10月下旬又印發了配套文件《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，首次明確了哪些債務由企業負責，哪些債務歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務。

　　根據財政部發布的甄別辦法，地方債將被分為四類：一般債務，即項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的債務；專項債務，即項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的債務；混合債務，即項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務；通過PPP模式(政府與社會資本合作)轉化為企業債務的，不納入政府債務。

　　今年兩會期間，財政部表示，經國務院批准，近期已下達地方存量債務1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成低利率的地方政府債券。

　　所謂置換，就是在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來融資平台代表政府的理財產品、銀行貸款，期限短、利率高的債務置換成低成本、期限長的債務。

　　目前，地方政府一些即將到期的銀行貸款，一般是3到5年，如果通過置換能延長期限，比如說置換成7年、10年，那麼債務流動性風險就會降低。

　　按照此次財政部下達地方存量債務1萬億元置換債券額度測算，如果把一部分到期的高成本債務轉換成地方政府債券，由於政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負擔400億到500億元。

　　根據2013年末的全國債務審計結果顯示，2015年將有1.9萬億元地方政府負有償還責任的債務到期。此外，到期的地方政府負有擔保責任和一定救助責任的債務分別為3198億元和5995億元。

　　從之前提出的債務甄別到此次的萬億規模置換，對地方政府來說，中央要把地方政府存量債務逐漸顯性化的過程已經非常清晰。

　　「比較以前地方債務的處理意見，這次中央對地方債的清理實際上是把債務顯性化的過程。只有清晰了債務的結構才能有明確的置換方式，對地方政府來說，有利於緩解他們的壓力。」中國社科院財經院研究員楊志勇分析說。

　　不過，置換本身，雖然可以有效緩解地方政府的壓力，但並不會減少這些巨額債務的數額。

　　因此，有評論認為，從長遠考慮，改革完善分稅體制、轉變政府職能、強化約束監督機制及完善地方官員政績考核體系，才是解決地方債務問題的根本之道。

（原標題：債務危局何解？）