胡星斗:論廢除勞動教養制度的幾種對策

論廢除勞動教養制度的幾種對策胡星斗2003年6月21日，我提出了《對勞動教養的有關規定進行違憲違法審查的建議書》；2003年11月9日，我又發出了《就廢除勞動教養制度致中共中央、全國人大、國務院的建議書》；2007年11月29日，江平、茅於軾、賀衛方等人在中國律師觀察網會議上決定向全國人大常委會和國務院提出針對勞教制度的公民建議，2007年12月4日，我寄出了69人聯名的「違憲審查」、「即日廢止」的建議書。以上三者均引起了社會強烈的反響。可以說，廢除勞動教養制度，現在已經達成社會共識。南方周末的網路調查顯示：89%的被調查者認為應當立即或者最終廢除勞動教養制度，只有11%的被調查者持反對的態度。《行政處罰法》以及最近出台的《禁毒法》也都排除了勞動教養的措施；全國人大常委會法制工作委員會的官員坦承：在立法過程中，沒有人提出要把「勞動教養」列入在內，「勞動教養都快廢除了」。廢除勞動教養制度之後該怎麼辦？《禁毒法》已經把勞教戒毒轉變為一到三年的強制隔離戒毒；《治安管理處罰法》已經賦予警察對於賣淫嫖娼、盜竊詐騙、打架鬥毆、擾亂秩序等輕微違法行為15天以內的拘留處罰權；介於15天拘留與刑法最低徒刑6個月之間的處罰，有刑法規定的三個月至二年的管制、一個月至六個月的拘役，其懲處權在法院。以往屬於公安部門權力的勞動教養主要處罰對象是：不夠判刑標準的累犯、慣犯、職業犯、屢教不改者；吸毒成癮者、屢次賣淫嫖娼人員；多次嚴重違反治安處罰法的違法人員；《刑法》規定的由政府收容教養的未成年人等。按照法治的原則，對於這些違法人員的處理，以後可以納入刑罰的管制、拘役範疇，由法院做出裁決。介於15天拘留與刑法最低徒刑6個月之間（或者輕罪3年之內）的處罰，可以借鑒國外的保安處分、輕罪處罰等。它們與勞動教養的最大區別在於做出處罰決定者前者是法院（或輕罪法院），後者是公安（公安內部的勞動教養委員會）。我國也可以根據國情，制定違法行為矯治法。一、保安處分。保安處分由德國刑法學家克萊因提出，是指利用矯治、感化、治療、隔離、禁戒等手段由法官做出的對於特定的具有社會危險性的行為人所採取的司法處分之總稱。其目的是預防和控制犯罪、矯正行為人的病態心理和畸形人格，確保社會平安。被保安處罰的人或者是刑罰不適應者，或者是僅僅依靠刑罰難以矯正惡習者，而只有通過保安處分，才能起到改善和教化的作用，防止發生危險和侵犯社會秩序。保安處分的應用必須具備——已經實施了犯罪行為和具有人身危險性——兩個基本條件，而且保安處分可以與刑罰並用。而勞動教養適用的對象與之不同，主要是輕微犯罪尚且不夠判刑標準的違法人員，有的人也不一定具有人身安全方面的危險性。未來中國如果在保安處分方面立法，必須遵守上述兩個原則：處罰由法院經司法程序做出；對於社會大眾沒有危險性的守法的上訪者、揭露腐敗者等等絕不能羅織罪名，動用勞教或者保安處罰制度予以制裁。保安處分大致可分為三種類型：（一）剝奪自由的監禁性保安處分，如監護隔離、收容矯正、強制勞作、強制治療等。（二）不剝奪自由的非監禁性保安處分，如禁止就業，禁止出入娛樂場所、公共場所，限制住所，驅逐出境等，還有保護觀察，也叫保護管束、社區矯正，也由法官作出決定，由社區、寺院、教會、慈善機構、社會團體承擔矯正責任；另有少年保護處分，由少年法院、少年法庭、或者少年裁判所、家庭裁判所作出決定，通過感化教育、醫療救助、監視保護等方法對未成年人予以矯正。（三）對財產的保安處分，如沒收物品、撤銷營業執照、善行保證等。根據國情，我國的保安處分應當設置如下幾種：1、針對犯有罪錯的未成年人的收容教養。經過適用的司法程序，由少年法庭對案件進行審理，做出收容教養的決定。收容教養以被教養人實施了刑法禁止的不法行為為前提，不能對一般的違法行為適用收容教養。收容教養嚴格貫徹教育、感化、挽救的方針，強化對犯罪少年的特殊保護。2、針對危害社會的精神病人和性病患者的強制治療。強制治療適用於實施了犯罪行為的無刑事責任能力或限制刑事責任能力的精神病人。由公安機關根據精神病鑒定報告向法院提出申請，由法院根據一定的程序作出決定，改變目前由公安機關會同精神病治療機構自行決定的做法。另外，也可立法針對賣淫嫖娼患有性病的人進行強制治療。3、針對累犯、慣犯的保安監禁。由法院作出決定，嚴格限制適用條件。4、強制戒毒。目前，中國已經制定了《戒毒法》，賦予了公安機關作出一至三年強制戒毒決定的權力。5、社區矯正。中國從2003年7月開始進行社區矯正試點，事實證明，社區矯正可節省人力、物力、財力，有助於犯人回歸社會，符合刑罰經濟原則，充分體現了輕罪寬鬆的刑事政策。6、善行保證。行為人通過擔保、交保證金的方式來保證自己改錯，如果再犯，所擔保的錢財或保證金予以充公。二、輕罪處罰。世界上多數國家如美國、德國、法國、義大利、俄羅斯等都將犯罪分為重罪與輕罪兩種。重罪適用於普通的司法程序，輕罪制度有點類似於我國的勞動教養制度，但是前者適用於簡易的司法程序，後者通過行政性強制措施剝奪公民的自由長達一到三年甚至四年，既不符合中國憲法，也不符合現代文明的法治原則。關於輕罪的定義和處罰，各國的規定不盡相同。美國、德國規定，輕罪是指判處一年以下監禁或者判處罰金刑的所有犯罪行為。許多國家規定，輕罪適用於簡易司法程序。韓國製定了專門的輕罪處罰法，俄羅斯規定輕罪犯人在賠償了受害人損失的情況下可以免除刑事責任，德國規定輕罪犯人在履行了一定的義務後可以對其作出不起訴的決定。美國、法國等規定輕罪犯罪可以假釋和緩期執行，法國規定輕罪犯人可以交與社會考察，督促其從事公益性的勞動。二次世界大戰以後，受刑罰人道主義思潮的影響，發達國家進行了一場輕罪非刑罰化的刑法改革運動。如規定監禁刑可以以社區服務、公益勞動、罰金、半自由刑等替代，同時取消了預防性拘禁措施，縮短了監禁刑的刑期，擴大了罰金刑和緩刑、假釋的適用範圍，等等。目前，在我國的勞教人員中，有相當一部分屬於輕微犯罪人。將輕微犯罪人納入輕罪處罰，由法庭按照正當的司法程序進行裁決，較之於把剝奪公民自由的權力交給公安機關獨家行使，更有利於保護公民權利和自由，也更加符合法治國家的精神。同樣，我國對於輕罪還應人道化，應當擴大社區服務、公益勞動、罰金等的適用範圍，不能像勞教那樣，輕罪反而比判刑更加嚴厲，期限反而比某些有期徒刑的時間更長，致使出現不少寧願判刑也不願勞教的事例。如前所述，輕罪處罰應當儘可能採用非刑罰如社區服務、公益勞動、罰金等等方式，可以考慮成立社區服務中心、公益服務中心，為輕罪犯人提供社區服務、公益勞動的機會，並且予以督導和監督。對於必須服監禁刑的，可以將現有的一部分勞教所改造為輕罪監獄，用於專門關押輕罪犯人。除了將勞動教養中的輕微犯罪人納入輕罪處罰對象之外，還可以一併將刑法中3年以下有期徒刑的犯罪規定為輕罪。三、行為矯治。以違法行為矯治代替勞動教養，制定《違法行為矯治法》，不僅使名稱可以體現出心理輔導、行為矯治、社區服務等豐富的內涵，還可以充分反映現代司法感化、教育、挽救違法行為人的人道主義特點。違法行為矯治的決定權必須司法化、公開化。也就是必須把決定權交由法院行使，公開審理，在法院設立違法行為矯治法庭，實行簡易訴訟程序和二審終審制，賦予司法救濟手段和律師辯護等權利，完善監督機制。在當事人上訴期間不得執行判決。改變勞動教養制度的公安機關自偵自鑒自裁自查的處理方式。違法行為矯治可以採取的方式有：監護隔離、強制勞動、強制戒毒、強制治療、禁止出入娛樂場所和公共場所、限制住所、社區服務、公益勞動、感化教育、心理治療、罰款、交納保證金等。《違法行為矯治法》主要適用於以下六類行為：（一）多次違反治安處罰法的違法行為；（二）有犯罪證據但沒有必要予以刑事處罰的輕微犯罪行為；（三）有嚴重潛在社會危害的違法者；（四）《刑法》規定的由政府收容教養的未成年人；（五）確有司法證據證明嚴重擾亂社會秩序的人員；（六）按照現行法律法規應予行為矯治的人員。四、勞動教養制度的廢止。設立保安處分制度或者輕罪處罰制度，或者行為矯治制度之後，勞動教養制度即可廢止。不管採取哪一種方式取代勞動教養制度，都必須滿足五大原則：（一）處罰程序司法化。（二）處罰條件法定化。（三）處罰程度輕緩化。（四）處罰手段人道化。（五）處罰形式多樣化。同時，新的制度與立法必須注意避免四大問題：1、避免既得利益法制化。有人擔心勞動教養制度廢止後，公安的權力繼收容遣送制度廢止後再度縮小，怎麼能夠保證社會穩定？其實，社會穩定最需要從源頭上保證，和諧社會最需要的是社會正義，只有正義至上、社會向善、道德復甦、政府誠信，才會有長久的社會穩定。列寧說：專制就是警察的無法無天和普通國民的完全無權。中國最需要避免這樣的情況。因此，我們需要防範的是以社會穩定為借口，賦予警察過大的權力，將違憲的制度和既得利益法制化。2、避免處罰權失去監督。勞動教養制度之所以被人詬病，就是由於偵察權、提起權、決定權、複核權集於一身，地方領導幾乎可以隨意抓人。在未來新的制度下處罰的提請權雖然是公安機關，但決定權必須交給法院，監督權交給檢察院，以保障公民的合法權利不受侵犯。對於公安機關、審判機關的違法決定或者錯誤判決，檢察機關有權提出監督意見並責令重審。3、避免處罰對象泛化。過去，不應當被勞教的人員如守法的上訪人員、舉報人、偶爾行為失誤者、聾啞人、盲人、嚴重疾病患者、懷孕或哺乳期婦女等有的被勞教了，直接激化了社會矛盾，製造了社會不和諧。以後，在新的制度下處罰的對象應當法定化，只有那些人身危險性較強、危害社會、有潛在犯罪可能的人員才應當被處罰。4、避免輕罪重刑化。勞教本來是對未構成刑事犯罪的違法行為的處罰，但其處罰年限反而1到3年，甚至4年、6年（連續兩個勞教）、甚至還有30多年的（50年代被勞教後強制留場勞動二三十年），其嚴厲程度遠遠超過行政處罰，甚至比刑罰還要嚴厲得多。違法與處罰不成比例，顯然違背了社會公正。而且在中國，監獄制度相對規範一點，勞教沒有立法，因而管理上相對無序，許多曾經被勞教者有著極其痛苦的經歷，甚至鑄就了其反社會、報復社會的心態。以後新的處罰制度應當以人為本，重在教育，主要採取開放式的處罰方式如社區服務、公益勞動等，並不一定要剝奪公民的自由權利；只有對於那些拒絕接受處罰者，才可以採取封閉式的集中教育的方式，但是期限應當限制在6個月以內。有學者認為，在處罰的強制性方面，可以採取「先松後緊」的方式，就是在執行處罰的初期，對於被處罰人一般採取寬緩的教育手段，如果效果良好，可以及時解除處罰；如果被處罰人拒絕處罰，那麼再採取嚴厲的教育手段。對於抗拒處罰的，則可以考慮追究其刑事責任。總之，隨著法制化、國際化的保安處分或者輕罪處罰、行為矯正制度的建立，在中國延續了50多年的違憲違法的勞動教養制度必然壽終正寢，中國由此必將步入法治國家的新時代。一個新時代已經在向我們召喚。相關連接:茅於軾等幾十大陸精英：廢除勞教制度的公開信——茅於軾等：關於廢除勞動教養制度的公民建議國務院法制辦：值此全國法制日即將來臨之際，我們鄭重建議：廢除勞動教養制度。誠然，勞動教養制度是特殊時空環境下的歷史產物，如果說在建國之初它還對社會穩定起過階段性作用的話，那麼在「依法治國」、「國家尊重和保障人權」業已入憲的今天，延續半個世紀之久的勞動教養制度已經越來越悖逆於時代的潮流，嚴重阻礙了國家的法治進步。首先，勞動教養制度直接侵犯我國憲法保護的人身自由權。《中華人民共和國憲法》第三十七條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。」而勞動教養不經正當的司法程序，不需審判，甚至剝奪了被勞教人員上訴的權利，僅由勞動教養委員會審查決定，事實上是由公安機關或黨政領導決定，就可限制公民人身自由長達3年，還可延長為4年，明顯違憲。其次，勞動教養制度與立法法與行政處罰法的等上位法相衝突。《中華人民共和國立法法》第八條規定：「對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。」《中華人民共和國行政處罰法》第九條規定：「限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。」第十條規定：「行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。」現行的勞動教養屬於國務院轉發的部門規章，卻賦予了有關部門非法限制和剝奪公民的人身自由的權力；《行政處罰法》的處罰種類中也不包括勞動教養；最嚴厲的行政處罰是行政拘留，拘留期限不得超過15天，可屬於行政處罰的勞動教養卻長達1－3年。其三，勞動教養制度與我國也已簽署的國際公約無法接軌。1998年10月，中共政府簽署了《公民權利與政治權利國際公約》，該《公約》第九條第一款規定：「人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。」依據《公約》精神和聯合國相關機構的解釋，所有長時間剝奪人身自由的決定必須通過正當程序並由法院作出判決。中國作為負責任的大國，理應在正式批准《公約》儘快廢除勞動教養制度，信守《公約》的責任和義務。其四、從政治管理的角度來講，勞動教養制度堪稱當代中國的一大弊政。該制度成形之初，是為了配合「鎮反」運動的臨時應對之舉。改革開放後，為了處置不夠刑事處分的違法人員，再度激活了勞教制度，並實現了勞教對象向普通違法行為的轉型和延伸。尤其是九十年代末以來，勞教制度一方面日益強化，0另一方面也開始制度化。在管制效益最大化的驅動下，勞教制度成為幾乎無所不包、隨意性極大的剝奪人身自由處罰措施。勞動教養制度的存續和膨脹明顯的違背中央政府提出的構建公平、正義、民主、法治的和諧社會的執政方向，具體弊端如下：1、勞動教養的存在嚴重損害了刑事法律的權威。2、違反罪刑相適應原則，同樣的行為不構成刑事處罰，而適用勞教行政處罰時卻高於刑罰的拘役刑。3、由公安機關完全主導的勞動教養是典型的「警察罰」，打破了公、檢、法相互制約的平衡關係。4、勞動教養隨意性強，公安機關擁有不受制約的自由裁量權，使原本已經過大的公安權力進一步膨脹。5、勞動教養是完全封閉式的彙報審批，根本不公開，也不能辯護和辯論。6、勞動教養成為錯案、冤案的溫床，檢察院不批捕或退偵案件、法院清判案件、證據不足超期羈押案件都可以轉為勞教。7 在利益驅動下，一些公安部門甚至利用勞教處罰權搞部門創收。8勞動教養日益成為打擊迫害上訪、舉報、維權公民的工具。9勞動教養是實施差別待遇的處罰，不僅內外有別，而且等級、身份有別。這從公安部1992年發布《關於對外國人和華僑、港澳台同胞不得實行收容審查和勞動教養通知》就可見一斑。而且國家工作人員的貪污受賄、刑訊逼供、栽贓陷害等職務違法行為幾乎從來不適用勞動教養。諸多事實表明，亂象從生的勞動教養制度不可能給中國社會帶來真正的長治久安，它的巨大負面效應足以讓中央政府改弦更張、從善如流，反思現有的治理模式，從而推動立法部門早下決心，儘快廢除這一於理不合、於法無據，嚴重背離親民、愛民政策的勞動教養制度。我們認為：國務院既然曾經批轉過這個試行辦法，也應當對此辦法是否違法負有監督責任，理當對這一違法違憲辦法的廢除盡些責任。因為它關涉到人治抑或法治的兩極選擇，更體現的是官貴民輕或民貴官輕的治世思想走向。如果人治興，紅頭文件和領導講話就是「法」。然而法治興，則必須維護憲法和法律的尊嚴。啟動違憲審查、廢除勞動教養就是捍衛國家憲法的尊嚴，剝奪了各級領導的法外之權，此舉有望進一步緩解官民矛盾，促進民生福祉。胡錦濤總書記在最近主持的十七屆中共中央政治局第一次集體學習時強調要切實抓好全面落實依法治國基本方略各項工作，為推動科學發展促進社會和諧提供有力法制保障。特彆強調要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。特彆強調各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律範圍內活動，帶頭維護憲法和法律權威，為全社會作出表率。要加強對執法活動的監督，確保法律正確實施。完善權力制約和監督機制，綜合運用各種監督形式，增強監督合力和實效，真正做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。我們認為：時值今日，進行違憲審查、廢除勞動教養制度的條件都已經完全成熟。可以說，勞動教養制度的廢除與否，將是「人治中國」與「法治中國」的分水嶺；將成為「文明中國」與「野蠻中國」的試金石。為此，我們再次強烈要求對勞動教養制度進行違憲審查，或立即廢除勞動教養制度，以表明中央政府建設社會主義法治國家的堅強決心。敬請國務院積極配合此次公民違憲審查呼籲行動為盼。2007年11月29日聯署簽名：茅於軾（經濟學家）、賀衛方（教授）、胡星斗（教授）、郭世佑（教授）、張鳴（教授）、夏業良（教授）、俞梅蓀（法學家）、孫國棟（學者）、趙國君（學者）、范亞峰（學者）、王俊秀（學者）、笑蜀（學者）、姚立法（民間政治活動家）、韓三洲（學者）、黃卉（學者）、張星水（律師）、韓一村（律師）、譚雷（律師）、楊子云（記者）、李方平（律師）、李和平（律師）、賈承霖（律師）、斯偉江（律師）、萬延海（民間公益人士）、李詠（法學者）、馬福祥（律師）、汪席春（律師）、郝勁松（民間公益人士）、丘建東（民間公益人士）、塗金燦（學者）、李蘇濱（律師）、杜鵬（律師）、呂進（律師）、程海（律師）、魏汝久（律師）、楊大民（律師）、章立輝（律師）、張建國（律師）、王利平（教授、律師）、林小建（律師）、黎雄兵（律師）、李敦勇（律師）、羅居劍（工程師）
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