黃小鵬：如何建設一個廉價政府

　　在最新出版的《朱鎔基講話實錄》一書中，中國前總理朱鎔基強調「要把我們的政府建設成一個廉潔的、高效的、廉價的政府。」他還說，馬克思的《法蘭西內戰》中講過「廉價政府」這個詞，實際上就是指一個精簡的、成本很低的、不浪費人民血汗的政府。

　　廉價政府的思想最初來源於古典經濟學家亞當·斯密。斯密在《國富論》中指出，政府的收入來源於稅收，政府和納稅人之間也該遵循市場經濟的規則，政府活動的成本（徵稅）和產出（提供公共產品和服務）要體現經濟活動的合理性和效率性，即政府管理公共事務成本要最小化。馬克思在為未來新社會制度作設想和規劃時，沿用了斯密的這一思想，提出了「廉價政府」的概念。顯而易見，與廉價政府相對應的是昂貴政府的概念。可以說，追求廉價政府、反對昂貴政府歷來是世界各國老百姓的一個基本訴求。

　　值得強調的是，廉價政府與小政府兩個概念既存在內在聯繫又有所區別。在崇尚自由放任的古典學派亞當·斯密那裡，這兩個概念已經得到區分，小政府是指政府功能簡單、財政收支占經濟總量比例很低，而廉價政府則是指提供等量服務的時候，政府機構最精簡、成本最小化。不過，雖然兩者有所區別，但在斯密眼中，廉價政府與小政府應該是同時出現的。

　　到了現代，隨著社會化大生產程度日益提高，古典學派給政府界定的守夜人角色式的小政府已不太現實。現今各國的政府功能或多或少都有所擴展，以財政收支佔國內生產總值（GDP）比例計算的政府規模也普遍在擴大。一般來說，大政府通常也極易導致昂貴政府，因此，在政府功能日益擴展、規模日益擴大的情況下，要建設一個廉價政府，就有兩層含義：一是遏制政府「變大」的衝動，將其約束到儘可能合適的規模，二是在規模確定的前提下，公共服務的成本最小化。

　　從功能上看，中國政府顯然是最多、最全面的，政治、經濟、文化教育、社會事務，可以說是無所不包。政府介入經濟社會事務越多，所對應的財政收支規模也就越大。有的研究認為，中國的宏觀稅負已經達到了30%，位居世界前列，還有的排行榜將中國稅收痛苦指數列為全球前列。財政稅收的國際間比較，向來是一個複雜的問題，因為各國的經濟結構、收支細項內含定義有所不同，統計口徑也相差很大，但有一點可以肯定的是，目前，中國政府管理的事務過於龐雜，財政收支佔GDP比例過大。中國政府是一個「大政府」，應該是無人能否定的事實。

　　然而，光從財政收支佔GDP的比例這一點看，只能揭示問題的一個方面，因為世界上許多國家，特別是北歐等福利型國家這一比例也不低，政府掌握的財政收支權力也很大。但是，這些大政府的國家不一定就是「昂貴政府」國家。一項統計表明，德國、英國、加拿大、美國、俄羅斯、印度、泰國、韓國、埃及的行政管理費用占財政支出比例分別為 2.7%、4.2%、7.1%、9.9%、7.6%、6.3%、5.2%、5.1%和3.1%，中國的行政管理費用占支出比例按舊的統計口徑高達25%左右，按新的統計口徑，僅一般性公共支出就佔到10%，總的行政支出比例應該仍然保持原有高位。從這個角度看，中國政府同時也是一個「昂貴政府」。

　　在財政收支規模佔GDP總量確定的前提下，行政性支出佔比越大，意味著用於其他領域特別是民生領域的資金受到擠占。很多國家的稅負雖然很高，但提供了相應的高福利，以北歐國家丹麥為例，該國2007年政府支出的福利性支出(含教育、社會保障、公共醫療衛生等)占財政支出之比為70.25%。另外一些國家，比如德國、澳大利亞、加拿大、美國也分別高達68.84%、58.73%、56.73%、57.11%，而中國的這一比例僅為30%左右。現在，中國政府越來越強調民生，對民生的投入也確實在增長，但是，如果不把高昂的行政費用壓縮下來，民生投入就是一個左手倒右手的遊戲，並沒有特別的價值。

　　從收入分配角度看，一國國民創造的財富通過一次分配和二次分配之後，在居民、企業和政府之間形成一定的比例。如三者之間的分配不當，會導致一些問題，席捲西方各國的主權債務危機，就是因為政府分到的蛋糕太少，導致入不敷出。在民主制度下，政府一方面要給老百姓很多福利，一方面又無法提高稅率。但是，只要發生主權債務危機國家的政府是「廉價政府」（除希臘等個別國家外，事實也確如此），那麼這種危機對老百姓來說，並不是災難性的。甚至與那些沒有發生危機的「昂貴政府」國家相比，老百姓的福利損失更小，因為後者的國民財富，更大的部分成了純粹的財政靡費。

　　那麼，中國如何建設一個廉價政府呢？或者說，如何把一個昂貴政府轉化成一個廉價政府呢？首先，應該壓縮政府規模。正與前面所說的，大政府在沒有監督的情況下很容易變成昂貴政府。政府只能充當經濟活動的裁判員，而不能像現在這樣，既充當裁判員又在大量的領域充當運動員角色。政府除了要在經濟領域釐清自己的角色，該退的就要退，在廣泛的社會文化領域，政府同樣應該實行退出戰略。最近慈善領域觸目驚心的醜聞就告訴我們，政府包辦社會事務只會是百弊叢生。

　　其次，建設廉價政府最關鍵是要貫徹民主和法制。組織行為學理論早已經闡明，任何一個組織都有天然地具有擴張自己規模的衝動，如果沒有法制和民主程序的外在約束，包括政府在內的任何一個組織都會演化成利維坦式怪獸。

　　如果一個政府的徵稅行為可以不經代議機構的許可，那麼它自然會千方百計地擴大自己的收入規模。同樣，如果預算支出可以不經過代議機構的實質性審核，那麼它自然而然會為行政機構利益最大化服務。所以，現代西方政治哲學認為，建設小政府和廉價政府，關鍵是從財政上進行控制，特別是拚死不讓政府多徵稅，還形象稱這種做法為「餓死怪獸」（Starve the beast）。

　　行政機構不是一個超然於利益之外的抽象存在，相反它是一個獨立的利益主體，並且其利益常與全社會福利相衝突，這已經成為公共選擇理論的一個起點。因此，在沒有民主和法制實質約束的情況下，昂貴政府無可避免。

　　民主和法制還有一個最重要的功能，那就是消除腐敗，同時降低社會運行成本。政府的功能之一，在於提供經濟秩序這一公共產品，在法治不彰、秩序失范的情況下，統計數字之外的社會財富靡費會極其巨大，經濟社會運行成本必定高昂，這反過來又需要政府更多地介入，為政府擴張自己的權力提供理由。在民主和法制的環境下，社會交易成本壓到很低，可以在相當大程度上切斷大政府和昂貴政府的誘發因素。