垃圾焚燒的優勢和未來發展構想

07-25

導讀

　　每種垃圾處理方式各有優缺點，焚燒發電設施建設一次性投入資金大，營運費用高，會產生二惡英等微量劇毒物，但其節約土地資源，資源回收利用高，焚燒發電產生經濟效益可觀。

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　　城市生活垃圾無害化處理設施建設起步晚，欠帳多，垃圾焚燒發電作為今後城市生活垃圾處理主要發展的方式，要大力發展垃圾焚燒發電處理事業，加快垃圾處理設施建設速度和擴大焚燒處理規模，使垃圾日處理總規模與垃圾日產總量相匹配，才能變被動為主動，改變垃圾處理「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的被動局面，使城市生活垃圾處理邁入正常運行的軌道。

垃圾焚燒發電處理方式的優點

垃圾焚燒處理節約大量的土地資源

　　據不完全統計，全國有超過5000個填埋場（大部分為簡易填埋場）處理城市生活垃圾約72%，而只有166個垃圾焚燒發電廠就處理城市生活垃圾約27%，如果城市生活垃圾全部實現焚燒發電處理，全國只需再建450個左右的垃圾焚燒發電廠即可代替5000個垃圾填埋場，如果使用年限相同，填埋場佔地面積要比焚燒廠大得多，垃圾填埋場填滿後仍需徵用新的土地來建設新的填埋場，而焚燒廠達到使用年限后土地仍可重複使用，可見垃圾填埋處理方式浪費大量的土地資源。以廣州為例，廣州市已封場、正在使用和正在建設的垃圾填埋場共有7個，總用地面積至少為220.87萬平方米，約為3300多畝，而垃圾焚燒發電則可節省大量土地資源，目前廣州正在使用的一座和正在規劃建設的五座垃圾焚燒發電廠，全部建成後日總處理垃圾可達14000多噸，總佔地面積不到100萬平方米。

垃圾焚燒處理節約費用約三分之一

　　降低垃圾處理成本是減少垃圾處理資金，減輕政府財政壓力最有效的途徑。根據對比分析，廣州市焚燒發電比衛生填埋處理垃圾每噸節約11.13元，每年可節約經費5000多萬元。按照預計2020年廣州日產垃圾20200噸垃圾計算，則每年可節約垃圾處理經費約8200萬元，約佔總處理費用近三分之一。歐洲是最早最廣泛採用垃圾焚燒發電處理方式的地區，最為典型的是德國；日本、新加坡和中國台灣地區垃圾焚燒發電項目發展也非常快；美國近年來垃圾焚燒處理比例也有所上升，都取得了良好的經濟效益，較好地解決垃圾處理問題。

城市生活垃圾焚燒處理設施建設規劃

　　目前，城市生活垃圾焚燒處理設施建設嚴重滯後，全國只有166座垃圾焚燒發電廠，年處理城市生活垃圾4633.7萬噸。按照城市生活垃圾8%的增長速度計算，未來幾十年，全國要建成500座垃圾焚燒發電處理設施才能基本滿足城市生活垃圾焚燒處理的需要。

垃圾處理設施建設規模

　　一般來說，一個城市的生活垃圾處理設施的日處理垃圾能力應當等於或適當大於該市的垃圾日產量，才能使該市的生活垃圾處理事業處於正常的理想的狀態。根據《廣州市垃圾處理設施規劃方案》，2015年廣州市將建設生活垃圾處理設施總規模15200噸/天，其中焚燒處理12000噸/天，綜合處理2000噸/天，填埋處理1200噸/天，基本建成以焚燒處理為主的系統，實現生活垃圾處理無害化、資源化和減量化的要求。目前廣州市垃圾焚燒發電項目建設已取得突破，4座垃圾焚燒發電廠已開工建設，1座已進入環評階段，有的即將建成投產，廣州市生活垃圾終處理將很快告別單一填埋方式，邁上資源化利用新台階，實現質的飛躍。

垃圾焚燒處理設施建設費用規劃

　　全國現有城市生活垃圾焚燒處理設施4633.7萬噸/年，根據全國城市生活垃圾處理的實際情況，全國還需要建設垃圾焚燒設施規模12604.9萬噸/年。根據垃圾焚燒處理設施的規模大小，每36.5萬噸/年的垃圾焚燒處理設施建設資金約需5.2億至7.2億元，照此計算，全國垃圾焚燒處理設施建設需資金1795.2億至2486.4億元。如果到2030年前建成，平均每年需投資119.7億至165.8億元。

城市生活垃圾焚燒處理項目「投資―製造―建設―管理」一體化新模式的構想

　　城市採取焚燒發電方式為主處理生活垃圾，但該方式最大的不足是前期一次性投入巨大，據測算，按照目前建設水平，全國需在垃圾焚燒發電設施建設方面投資約2000多億元。對於城市政府來說，2000億也不是個小數目，僅靠政府財力難以承擔，必須探索垃圾處理設施建設和管理的新模式，來籌集巨額垃圾處理資金。通過垃圾處理投融資和設施建設管理模式的改革，由企業等社會力量承擔垃圾處理項目的投融資和建設管理，政府部門從投資和建設管理的具體事務中脫身出來，通過規劃引導，加強監管、績效評估、風險控制等措施和手段，充分加強政府的行政監督和宏觀調控職能。垃圾處理市場化企業化，也將降低建設和營運成本，據有關部門測算，垃圾處理企業化後，垃圾處理費用比目前每噸可節約15—25元。

垃圾處理投融資及建設管理主體的選擇

　　長期以來，城市生活垃圾處理採取的模式是政府投資、政府建設、政府管理。許多城市的垃圾處理融資模式是通過城市建設部門下屬的建設投資公司來貸款，建設和管理營運卻由城管或環衛部門負責，投資者不管垃圾處理設施的建設和運行，投資主體與建設、運行主體之間各自為政，責任分離，造成管理機構混亂，不利於調動工作的積極性，缺乏有效的監督，政府投資的效能降低，難以達到應有的目的，經濟效益差，無人對項目整體負責，垃圾處理業務水平難以得到提高。

　　由於城市生活垃圾處理是一項社會公益性較強的事業，在垃圾處理市場化改革的進程中，不能簡單地將垃圾處理交給市場，政府應加強引導和監管。垃圾處理投融資不宜由私營企業承擔，市場都是有風險的，一旦出現問題將難以控制，應交由實力強的本市大型國有企業較為安全穩妥。BOT模式是國際較先進的另一種通用模式，就是由企業進行投資、建設和營運管理的模式，是較O&M模式市場化程度更高的一種模式。可通過BOT模式將垃圾處理項目發包給城市大型國有企業，某國有企業中標後，該國有企業作為城市垃圾處理項目的投融資主體，可以充分發揮國有和企業的兩種優勢，通過市場化運作籌集商業和社會資金。籌集到的資金建成垃圾處理設施後，按照優惠政策，垃圾焚燒發電的電力由政府按照0.55元/度上網收購，每處理一噸垃圾由城市政府制定相應的補貼政策，使企業產生經濟效益，以收回建設投資，償還貸款和獲取適當的利潤。

投融資改革方式和步驟

　　按照以前的垃圾處理設施由政府直接投資的模式，城市財政難以每年拿出數億或數十億元的巨額財政資金僅用於垃圾焚燒處理建設項目，絕大部分要靠政府貸款或融資，背上越來越沉重的債務負擔。政府投資管理模式，由於一次性投入過大，建設程序繁多，建設時間過長，效率低下。若採取以往的建管模式，僅單一依靠政府直接投資，城市生活垃圾焚燒處理設施的規劃建設顯然難以順利完成，也難以徹底解決城市生活垃圾無害化處理的緊迫局面。

　　1、商業銀行貸款籌集資金

　　承擔城市垃圾處理項目的國有企業，可以該企業為資金運作平台，成立垃圾焚燒發電項目公司，以項目公司的資本金和商業銀行項目貸款進行直接融資，垃圾處理項目貸款有政府支撐，風險較小，貸款成功率高。通過銀行貸款和公司資本金為城市垃圾處理籌集首批資金，並以此筆資金為基礎，打開城市垃圾處理市場化運作的新開端。

　　2、垃圾焚燒發電項目公司股份制改造

　　大型國有企業可通過整合企業旗下的相關業務板塊，發揮垃圾處理朝陽產業的吸引力引入戰略投資者，對垃圾焚燒發電項目公司進行股份制改造，吸引民間資金進入城市垃圾處理行業，壯大垃圾焚燒發電項目公司的經濟實力，實現公司凈資產增值。股份有限責任公司還可利用銀行項目貸款和發行債劵、基金以及其他短期融資等形式進行融資，籌集垃圾處理資金，使城市生活垃圾處理資金實現良性的滾動發展。

　　3、公司上市融資

　　垃圾焚燒發電項目公司發展到一定規模，達到上市公司的條件後，可以採取公司上市直接進行融資，通過在國內或國外交易所主板市場，大規模籌集垃圾處理資金，從而加快垃圾處理設施建設速度和營運管理水平的提高，最終完成城市垃圾處理設施建設和管理任務。

垃圾處理工藝和設備研發

　　城市生活垃圾焚燒設施建設任務還非常重，如果僅僅採用BOT模式，而不發展自己的垃圾焚燒裝備產業，關鍵處理工藝和設備主要依靠進口就難以降低垃圾處理費用。大型國有企業可充分發揮國有優勢，成立專門的研發中心，通過向科技部門申請，開展城市生活垃圾焚燒發電技術及裝備產業的重大科技專項的研究攻關工作，推進垃圾處理工藝設備技術的國產化進程，積極培育垃圾焚燒工藝設備的研發和製造能力。

　　總的來說，BOT模式雖然是城市生活垃圾處理目前採用的較為先進的模式，但其自身也存在不足，如前期合同不規範，技術標準不科學等。城市生活垃圾處理任務重，資金缺口大，僅僅依靠BOT模式還難以有效解決城市的生活垃圾處理問題，必須提高垃圾處理的國產化水平，採取製造＋BOT模式，使垃圾處理設備製造與垃圾處理設施投資、建設和管理相結合，降低成本，積極探索垃圾處理「投資―製造―建設―管理」一體化的新模式，走出一條城市生活垃圾處理的新道路。（作者單位：廣州市城管委（執法局）空港經濟區分局）

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