「都市村莊」的蝶變——上海迎難而上全力推進舊區改造

本報記者 劉建林 孫小靜 姜泓冰

《 人民日報 》（ 2012年05月21日 01 版）

　　日前，上海市政府召開座談會，再次落實舊區改造推進工作。「十二五」期間上海計劃改造二級舊里以下房屋350萬平方米，受益居民15萬戶左右，其中今年將改造二級舊里以下房屋60萬平方米，惠及2.5萬戶居民。

　　有人不無擔憂。這項民生工程從上世紀90年代「365」危棚簡屋改造開始，一路走來，現在進入最艱難的時期：舊改地塊越「啃」越硬、安置成本日益高企，而國家嚴厲調控之下房地產形勢嚴峻，政府籌措資金的壓力亦不斷加大。

　　上海堅定不移迎難而上。中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲在實地察看城市舊區改造情況時說：「上海不能一邊是高樓大廈，一邊是危棚簡屋。我們要堅持執政為民的宗旨，花大力氣解決群眾的居住困難，全心全意做好這項工作。」

　　舊改骨頭越「啃」越硬

　　——不斷降低入選門檻，擴大舊區改造受益面

　　虹口區虹鎮老街，是上海著名的「窮街」。行走於蛛網般的小弄堂，讓人難以置信這是國際大都市的一角。

　　這片「都市裡的村莊」共42公頃，住著近2萬戶居民，從上個世紀90年代開始，這裡被分成11個地塊，逐個進行改造。今年只剩下最後兩個地塊，「我們都盼著改造呢。」91歲的吳士蘭老奶奶喃喃地說，住了65年，她終於有希望住上新房子了。

　　類似這樣待改造的成片二級舊里以下房屋，在上海中心城區仍有約610萬平方米，涉及居民29.1萬戶。

　　1992年，上海市第六次黨代會提出「到本世紀末完成市區365萬平方米危棚簡屋改造」，自此，上海拉開大規模舊區改造序幕。到上世紀末，上海共改造了包括365萬平方米危棚簡屋在內的二級以下舊里房屋1200餘萬平方米，受益居民48萬戶。

　　「十五」期間，上海「拆、改、留」相結合，展開新一輪舊區改造。這一階段共改造二級以下舊里房屋700餘萬平方米，受益居民28萬戶。

　　「十一五」期間，上海以世博園區、軌道交通等重大市政基礎設施項目的拆遷為契機，改造了340萬平方米舊住房，受益居民12.5萬戶。

　　上海以前所未有的速度開展舊區改造，最高峰的時候一年「動」了12萬戶。改造力度這麼大，「怎麼到現在還有600多萬平方米沒改造呢？」有不少群眾表示困惑。

　　「因為我們不斷降低入選門檻，擴大舊改受益面。」上海市建設與交通委員會官員解釋。10多年前，上海確定的舊改地塊標準是「5000平方米以上」的成片舊改地塊，如今這一標準調整成了「3000平方米以上」，這一調整，使得上海的舊改地塊「越做越多」。

　　連續多年的舊區改造，骨頭越「啃」越硬，現在余留下來的舊改地塊普遍存在人口密度高、困難家庭多，以及違章搭建面積認定困難、家庭內部矛盾集中爆發等情況。

　　與此同時，國家土地管理政策的調整，也帶來舊改難度的增加。2004年國家要求經營性項目用地實行「招拍掛」和「凈地出讓」，這一政策進一步規範了土地管理，但是舊改新啟動地塊也只能採取政府土地儲備進行改造的方式，政府的融資壓力陡然上升，舊改速度明顯放緩。

　　舊改困難重重，而居民改善住房條件的願望日益迫切。「民有所呼，我有所應」，上海市政府對此堅定不移。

　　創新機制，破解難題

　　——創造性設立土地預告登記制度，簡化審批手續

　　黃浦區目前約有137萬平方米二級舊里以下房屋，是上海市舊改任務最為繁重的地區之一。「今年重點舊改項目所需資金總量近200億元，壓力很大。」黃浦區副區長許錦國表示。

　　這樣的憂慮，在舊改重點區域普遍存在。

　　破解難題的鑰匙，就是創新機制。

　　針對資金難題，上海確定舊區改造由市、區聯手合作，市土地儲備機構參與楊浦區、虹口區、閘北區、普陀區、黃浦區等14個重點舊改地塊改造，除黃浦區與市裡資金對半投入之外，其他區的舊改地塊中，市、區投入資金比例為6∶4，市裡出「大頭」。

　　同時，調整中心城區舊區改造地塊土地出讓收入分成比例。對市有關部門認定的中心城區舊改地塊，土地出讓收入按照市、區兩級投入資金的比例分成，扣除國家規定計提專項基（資）金和軌道交通建設基金外，分別納入市、區兩級舊改基金，全部用於舊改支出。

　　上海創造性建立「土地預告登記」制度。上海將舊區改造項目作為重大工程項目，按照提供「項目清單」方式，通過土地預告登記，將土地預先視作儲備機構「所有」，由土地儲備機構出面開展融資工作，加快舊區進程。而以後地塊一旦出讓，即可在出讓費中拿出相應部分還貸，不影響土地使用權的更替。

　　上海還不斷探索加快推進舊區改造政策措施，簡化了舊區改造房屋徵收範圍審批手續，對市有關部門認定的舊改地塊，房屋徵收範圍由各區縣政府審批並發文確認，報市建設交通委備案即可，而不必全部由市裡審批，加快了運作流程。

　　在與舊改居民關係最密切的安置房供應上，上海市政府更動足腦筋。近年來，上海不斷加快大型居住社區的建設力度，集合了包括安置房在內的多種保障房形態，政府要求「高起點規劃、高水平設計、高質量施工、高標準管理」。至去年，上海已建和在建的保障房基地已達37個。據了解，這些大基地的房價普遍低於市場價，有的只是周邊商品房的七成左右。

　　陽光透明，公平公正

　　——事前徵詢制度讓百姓信服

　　陽光、公平，在上海舊區改造中，一直最為廣大居民所關注。

　　2003年，上海提出「五項制度」，規範房屋拆遷行為，即公示制度、信訪接待制度、投訴舉報制度、承諾書制度和監管制度。次年，又要求政策和動遷情況「全公開」。到2008年，上海進一步推行「結果公開」試點，讓老百姓可以獲知基地里每戶人家的補償結果，以確保動遷政策「直筒褲」穿到底。

　　2007年，上海創設了舊區改造事前徵詢制度，即在地塊改造前，開展兩輪徵詢，充分聽取意見。第一輪，徵詢改造意願，同意改造戶數超過規定比例的，辦理地塊改造前期手續；第二輪，徵詢房屋拆遷補償安置方案意見，在一定時間內，簽訂附生效條件的房屋拆遷補償安置協議的居民戶數超過規定比例的，進入實施改造階段。

　　「要讓居民全程參與動遷方案的制定過程。」當時還是上海安佳房地產動拆遷有限公司總經理的張國樑，在做首個試點「徵詢制」及「數磚頭加套型托底」動遷新機制的390地塊時，召開了10多次居民座談會，不斷調整優化安置方案，最後僅28天動遷簽約率就突破規定的66.7%。動遷協議簽訂首日，簽約率近四成。

　　在390、115基地以及虹鎮老街基地辦公室，立著幾個電腦觸摸屏，這是安佳公司和上海中虹集團動拆遷實業有限公司自主開發設計的信息查詢系統，居民可隨時查詢相關政策，動遷居民的房屋、人口、補償安置款，以及最新簽約情況等信息，經辦人輸入居民基本信息，電腦自動生成電子協議，一經簽約即時鎖定、即時公開，「整個過程都曬在陽光下，作假不得。」中虹集團動拆遷公司總經理陳重五說。

　　陽光動遷，贏得民心。在楊浦區153街坊，自2010年12月6日正式啟動舊改，到次年3月8日，短短3個月，簽約率便實現百分之百，沒一戶強遷，沒一戶上訪。　

　　居住圓夢城市更美

　　——舊區改造是發展問題，更是民生問題

　　蔣建忠一家面臨舊區改造時，第一個簽下動遷協議。原來建國東路的老房子，居住面積約38平方米，結構老化，每天馬桶拎進拎出，「一直盼望著能住新房子，舊區改造終於圓夢了！」妻子範文偉很開心。現在他們住兩套一室一廳，面積約有100平方米，小區環境好，生活、交通都很方便，心情就像小區的名字：高興。

　　自上世紀90年代至今，上海有130多萬家庭改善了居住條件，城鎮居民人均居住面積由1991年的6.6平方米提高到2010年的17.5平方米。

　　舊區改造圓了居民多年的住房夢，也使城市面貌發生了翻天覆地的變化。

　　普陀區曾有「兩灣一宅」：潘家灣、譚子灣和王家宅，是上海內環線以內最大、最集中的棚戶區，居住條件差，環境污染嚴重，曾創造當時上海動遷歷史上投資量最大、拆遷範圍最廣、人口密度最高、拆平速度最快等多項紀錄。昔日破舊不堪的「兩灣一宅」，今天變成了上海明星住宅群——「中遠兩灣城」。

　　如今，上海又將舊區改造的範圍擴展到郊區城鎮。「十二五」期間，上海將啟動和推進郊區城鎮棚戶簡屋改造試點、「城中村」改造和國有農場職工危舊房改造。

　　「舊區改造是發展問題，更是民生問題。上海在加快建設『四個中心』和社會主義現代化國際大都市的過程中，要時刻惦記著那些依然居住在舊區中的市民，從群眾利益考慮，從群眾意願出發，依法依規，盡最大努力推進舊區改造。」上海市委副書記、市長韓正說。

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