關於檢查《中華人民共和國行政複議法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會：

根據全國人大常委會2013年監督工作計劃，全國人大常委會執法檢查組於2013年9月至10月對《中華人民共和國行政複議法》的實施情況進行了檢查。我代表執法檢查組向常委會報告執法檢查的主要情況。

一、執法檢查的工作情況

這次執法檢查，是行政複議法頒布實施14年來全國人大常委會首次對該法實施情況進行檢查。張德江委員長十分重視這次執法檢查，親自審定執法檢查方案並作出重要批示：「要通過行政複議法執法檢查，督促法律實施主管機關改進執法工作，進一步暢通行政複議渠道，增強行政複議公信力，構建便捷高效的行政糾紛解決機制，加強法治政府建設，維護社會公平正義。要把執法檢查與法律修改工作有機結合起來，促進行政複議法律制度的完善。」張德江委員長的批示立意高遠，要求明確，為搞好這次執法檢查指明了方向。執法檢查的重點有四個：一是貫徹實施行政複議法的主要措施及其效果；二是行政複議能力建設情況；三是行政複議與相關制度的銜接情況；四是行政複議法實施中存在的主要問題以及對改進執法工作、完善法律制度的意見和建議。

9月2日，執法檢查組召開全體會議，聽取國務院法制辦、公安部、國土資源部、人力資源社會保障部、海關總署和國家信訪局的彙報，最高人民法院、國家發展改革委、住房城鄉建設部、國家衛生計生委、國家工商總局、國家稅務總局負責同志出席會議並提供書面彙報材料。會後，我和吉炳軒、萬鄂湘副委員長分別帶隊參加檢查工作。檢查組赴遼寧、黑龍江、上海、山東、貴州、寧夏等6省（區、市）進行檢查，同時，委託內蒙古、江蘇等9個省（區、市）人大常委會對本行政區域實施行政複議法的情況進行檢查。

這次執法檢查，正值全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動期間。檢查組在堅持以往聽取彙報、座談交流、實地考察等方式的基礎上，進一步深入基層，深入群眾，通過發放數據統計表、開展問卷調查、網上徵求意見、公告聯繫方式接收群眾來信等方式了解行政複議法實施情況。其中，在15個省(區、市)、163個設區的市(州、地區)、1407個縣(市、區)開展數據統計，收集行政複議有關數據51350個，發放調查問卷4800餘份，在中國人大網徵集網民反饋意見3123條。上述方式對全面、深入地了解法律實施情況，擴大公眾有序參與監督工作起到了積極作用。執法檢查組對有關情況進行了梳理，作為參閱資料印發會議，供各位參閱。

二、貫徹實施行政複議法的做法和成效

近年來，國務院和地方各級政府重視行政複議法的實施，把行政複議作為化解行政爭議、維護社會穩定、轉變政府職能、推進依法行政的重要工作來抓，擺上議事日程，精心組織實施，取得明顯成效。

（一）加強組織領導，推進法律實施

1999年行政複議法頒布後，國務院於當年5月下發了《關於貫徹實施〈中華人民共和國行政複議法〉的通知》，對貫徹實施行政複議法作出部署。2004年以來，中辦、國辦下發《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，國務院下發《全面推進依法行政實施綱要》、《關於加強法治政府建設的意見》等文件，對貫徹實施行政複議法提出具體要求。國務院於2006年、2009年兩次召開會議，部署行政複議工作。各省(區、市)結合本地實際積極採取措施，推進法律實施。廣東省政府先後四次召開會議研究部署行政複議工作。福建、寧夏等地政府出台加強和改進行政複議工作的意見。黑龍江、內蒙古、山東、河南、重慶等地把行政複議工作納入政府責任目標考核體系。

(二)健全相關制度，規範複議工作

國務院法制辦會同最高人民法院、全國人大常委會法工委等單位，對行政複議法實施過程中遇到的受案範圍、管轄許可權、辦案程序等問題進行研究，形成指導性意見。2007年，國務院頒布行政複議法實施條例，從規範申請程序、創新審理方式、完善複議決定類型、強化監督指導等方面，對行政複議法的有關規定作了細化完善。近年來，各地方、各部門根據工作實際制定了大量配套法規和文件，包括10部地方性法規、70餘部部門規章和地方政府規章、850餘件規範性文件，從而形成以行政複議法為主幹、行政複議法實施條例等法規規章為配套的行政複議法律制度，有效規範行政複議行為。

（三）暢通複議渠道，認真辦理案件

各級政府及其部門採取加強法律宣傳、設置專門行政複議接待場所、在政府網站開設行政複議專欄等多種措施，積極暢通複議渠道，行政複議案件逐年增加。2000年，全國行政複議案件申請數量約為7萬件，2005年突破9萬件，2010年起，年均收案量超過10萬件。據統計，行政複議法頒布實施14年來，全國各級複議機關共收到行政複議申請112萬件，其中受理101萬件，審結92萬件。從申請複議的內容看，與群眾切身利益關係密切的交通管理、治安處罰、征地拆遷、社會保障等方面的行政複議案件占較大比例。審結的案件中，維持決定的53萬件，撤銷、變更、確認違法和責令履行決定的13萬件，被申請人自行糾錯後申請人撤回申請的19萬件，行政複議綜合糾錯率約為35%。目前，全國每年受理的行政複議案件數量與一審行政訴訟案件數量基本持平。有的地方和部門行政複議案件數量已經超過一審行政訴訟案件數量，黑龍江、上海等省市每年受理的行政複議案件超過或者接近一審行政訴訟案件的2倍，全國海關係統近3年行政複議案件數量已達行政訴訟案件數量的5倍。通過辦理行政複議案件，化解了一大批行政爭議，為維護群眾權益和社會穩定發揮了重要作用。

(四)創新體制機制，提高工作水平

為解決行政複議資源配置不合理、社會公信力不高、權威性不夠等問題，自2008年起，國務院法制辦開始推動以案件審理許可權相對集中、吸收外部力量參與案件審查為主要內容的行政複議委員會試點工作，目前已有24個省(區、市)的190多個市、縣開展試點。從試點情況看，辦案質量有所提高，行政複議公信力有所增強。近年來，國土資源部、國家工商總局等部門和許多地方將聽證審理納入制度化軌道，多數行政複議案件通過聽證方式進行審理。遼寧省政府行政複議辦公室把聽證審理與轉變工作作風結合起來，從原來的申請人、被申請人到複議機關聽證轉變為下基層到申請人所在地聽證，減輕了群眾負擔，提高了辦案效率。江蘇、山東、貴州、新疆等地行政複議機關廣泛運用調解和解方式結案，努力做到「定分止爭」。從今年起，上海市政府率先實行複議決定書網上公開制度，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外，複議決定書全部面向社會公開，接受各界監督。

三、存在的主要問題

從檢查情況看，行政複議法的貫徹實施還存在不少困難和問題，需要引起重視。

（一）行政複議的公眾知曉率和信任度不高

總體看，行政複議法宣傳的廣度和深度仍然不夠，群眾對行政複議知曉率不高，遇到行政糾紛時願意選擇行政複議維權的人不多。執法檢查組收回的4351份有效調查問卷顯示，約60%的受訪者對行政複議缺乏了解甚至沒有聽說過行政複議。同時，群眾對行政複議的信任度也不高，有些群眾對行政複議存有「官官相護」、辦案不公的疑慮，不願將行政複議作為解決糾紛的首選途徑。從檢查情況看，進入複議渠道的行政爭議總量較少，多數省市進入信訪渠道的行政爭議數量比進入複議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍，呈現「大信訪，小複議」的格局。行政複議作為一種「方便、快捷、免費」的規範化行政糾紛解決機制，本應成為行政相對人首選的救濟途徑，但它的作用遠未得到充分發揮。

（二）行政複議辦案質量和效率有待提升

一是有些行政複議機關不能嚴格依法審查和公正裁決案件，不能及時撤銷和糾正行政機關違法或者不當的行政行為，當事人在複議後提起訴訟或者信訪的比例偏高。有的省份，法院近三年受理的行政訴訟案件中，30％左右是對行政複議決定不服又打訴訟「官司」的。有的省份，行政複議決定維持原行政行為後，當事人不服提起行政訴訟，法院終審判決原行政機關敗訴的達20%左右。二是行政複議辦案效率不高，延期辦理現象較為多見。某市最近三年辦理的行政複議案件中，在兩個月期限內辦結的不到30%，有的案件長達數年仍未辦結。三是相當數量的行政複議決定書只簡單陳述案情，缺乏論證和說理，不能做到以法明理，難以令當事人信服。四是對涉及信息公開等新類型案件的應對能力不足。檢查中還發現，一些地方行政複議機構在案件登記、立案審查、調查取證、文書製作、決定送達等環節，工作不夠規範。

（三）行政複議能力建設亟待加強

各級政府行政複議能力普遍偏弱，與承擔的工作任務不相適應，影響行政複議機關及時受理和依法辦理複議案件。能力建設滯後問題在縣級政府尤其突出，主要表現在：一是機構不健全。行政複議法明確規定，負責法制工作的機構具體辦理行政複議事項，但不少縣級政府法制機構是政府辦公室內部掛牌機構，約38.2%的縣級政府沒有設立法制機構或者只掛牌無編製，平均每個縣級政府專職行政複議人員不到1人，人員素質、經費保障、辦公場所等普遍不能滿足辦理行政複議案件的需要。二是受案數量少。在執法檢查涉及的15個省份1407個縣中，2011年和2012年，分別有306個縣和277個縣沒有辦理行政複議案件，有的縣甚至從行政複議法實施以來沒有辦理一起行政複議案件。但這些縣每年信訪數量少的三四百件，多的上千件。據統計，目前90%的行政爭議發生在基層，行政複議工作的重點應當也在基層，縣級政府行政複議工作的現狀與中央提出的將行政爭議化解在基層、化解在初發階段的要求還有較大差距。

(四)行政複議體制和工作機制尚需完善

在案件受理方面，目前縣級以上政府和政府相關部門都具有行政複議職權，僅地方行政複議機關就有30450個，其中政府3281個，部門27169個，行政複議資源分散，資源配置效率偏低，有的單位「無人辦案」和有的單位「無案可辦」現象並存。在複議程序方面，目前多數複議機關辦理行政複議案件，以書面審查為主，文來文往，層層審批，程序繁雜且不夠公開透明，行政相對人參與不夠。證據是查明和確定案件事實的依據，但現行法律法規中關於行政複議證據的種類、舉證責任、複議機構調查取證、證據保全、質證等缺少系統規定，實踐中隨意性大，容易引發爭議，影響辦案效果。行政複議受案範圍、結案方式、文書送達等方面也需要進一步完善。

從群眾來信來電和網上徵求意見看，反映的主要問題還有：行政複議與信訪之間缺乏有效銜接；有些行政複議機關不履行複議職責，有案不受；有的行政機關拒絕履行生效的行政複議決定，導致申請人反覆上訪；有的複議機關更多考慮被申請人利益，對有明顯錯誤的行政行為，違背申請人意願進行調解。

四、加強和改進行政複議工作的建議

黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，把行政複議作為創新社會治理體制、維護群眾利益、有效預防和化解社會矛盾的重要途徑，明確提出：「改革行政複議體制，健全行政複議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。」各級政府和有關部門要認真領會、深入貫徹十八屆三中全會精神，採取有效措施加強和改進行政複議工作。

（一）進一步提高對行政複議工作重要性的認識

當前，我國改革進入攻堅期和深水區，社會矛盾凸顯，行政糾紛增多，解決難度增大，群眾對依法公正解決行政糾紛的期待和要求提高。行政複議是有效解決行政爭議的法定機制，是反映社會矛盾情況的重要窗口，是貼近民心、民意、民願的重要渠道，是政府運用法治思維和法治方式化解矛盾的重要平台。加強行政複議工作，有利於引導群眾以理性合法的方式反映訴求，推動行政糾紛以低成本的方式及時解決，有助於監督行政機關按照法定許可權和程序行使權力、履行職責，促進依法行政、公正執法，從源頭上消除不穩定因素，為經濟社會發展創造良好環境。各級政府和有關部門，要從建設法治中國、堅持群眾路線、維護公民權益、促進社會和諧穩定的高度，進一步深化新形勢下貫徹實施行政複議法重要性的認識，增強做好行政複議工作的自覺性和責任感。要加強組織領導，健全相關制度，完善考核機制，將行政複議工作擺上重要議事日程。要採取群眾喜聞樂見的形式加大法律宣傳，提高公眾對行政複議的認知度信任度，引導群眾以理性合法的方式表達訴求，維護權益，營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍。

(二)著力暢通行政複議渠道

一要按照行政複議制度和信訪制度各自的功能作用和法律定位，理順兩者之間關係，依法將符合條件的行政爭議納入行政複議渠道解決。二要採取切實措施為群眾行使複議權利提供便利。要健全行政複議權利告知制度，各級行政機關在作出影響公民、法人或其他組織權益的具體行政行為時，應當在書面決定中明確當事人的複議權利、複議機關和申請期限，告知行政相對人享有申請行政複議的權利。要通過在信訪接待場所等地方設置行政複議受理窗口、在鄉鎮設立兼職行政複議聯絡員等方式，為公眾申請行政複議提供便利和服務。三要建立健全監督檢查制度。對不按規定告知行政複議申請權利、無正當理由不受理行政複議申請或者對複議申請推諉塞責的，上級行政複議機關應當督促糾正，並依法追究有關人員責任。四要對限制公民複議權利的規範性文件進行清理，嚴格執行行政複議法，切實保障公民、法人或其他組織的行政複議權利。

(三)切實加強行政複議能力建設

一要健全行政複議機構特別是縣級政府行政複議機構建設。要適當充實案件數量多、工作壓力大的行政複議機構人員，充分發揮縣級政府行政複議職能，努力將矛盾化解在初發階段，化解在基層，化解在群眾身邊，避免矛盾上移，降低糾紛解決成本。二要總結各地相對集中複議權試點經驗，合理確定複議受理機關，研究整合複議資源、提高複議效率，進一步完善行政複議體制，儘力避免「有案無人辦」和「有人無案辦」的現象。三要切實加強行政複議隊伍建設。建議國家主管部門儘快出台相關制度，明確任職條件，加強教育培訓，努力建立一支高素質、專業化、相對穩定的行政複議隊伍。四要加強行政複議保障條件建設，為複議機構提供必要的工作經費和設施設備，保證行政複議有機構幹事，有人員幹事，有條件幹事。

(四)努力提高行政複議辦案質量

辦案質量是行政複議的生命線。行政複議制度要真正發揮作用和擴大影響，歸根到底還是要實實在在地辦好每一起案件，贏得群眾信任。各級行政複議機關辦理複議案件，必須堅持以事實為依據，以法律為準繩，對違法或者不當的行政行為堅決予以糾正，不辦人情案，不搞「官官相護」，努力讓群眾在每一起案件中感受到公平正義。要注重辦案的法律效果與社會效果的有機統一，把依法有效化解矛盾作為衡量行政複議案件辦理質量的重要尺度。要把治標與治本結合起來，對辦案過程中發現的具有普遍性執法問題，及時提出規範執法以及完善執法依據的建議，實現「糾正一錯、規範一片」的效果。要探索提高行政複議公信力的工作機制，通過擴大聽證、公開複議等方式，提高案件辦理的透明度。總結推廣行政複議決定書網上公開制度，努力讓人民群眾感受到「看得見的正義」。國務院和省級政府行政複議機構要認真履行指導職責，深入研究行政複議工作中的重點、難點問題，通過發布指導性意見、推介典型案例等方式，統一辦案標準，提高辦案水平。

(五)抓緊完善行政複議法律制度

檢查過程中，不少政府部門、專家學者、律師、行政複議申請人提出，現行行政複議法不能完全適應新形勢新情況的需要，亟待修改完善。主要修改意見有：完善行政複議體制，總結相對集中複議權試點經驗，整合複議資源，提高複議效率；健全行政複議案件審理機制，完善行政複議申請期限、審理程序和證據制度，提高複議質量，增強透明度和公信力；適當擴大行政複議受案範圍，方便群眾提出複議申請；統籌考慮行政複議法和行政訴訟法的修改，深入研究複議和訴訟的性質作用以及複議機關和行政訴訟被告關係等問題，進一步理順行政複議和行政訴訟、信訪的關係，充分發揮制度合力，等等。本屆全國人大常委會已將修改行政複議法列入立法規劃，建議國務院有關部門認真研究各方面意見，加快起草進程，儘快形成一個較為成熟的行政複議法修改稿，報經國務院常務會議通過後，提請全國人大常委會審議。

以上報告，請審議。