新行政訴訟法在「解決行政爭議」方面的努力 | 計兮網 金融·法律·財稅

行政訴訟法實施24年來作出的首次修改，對於我們從事行政法律事務的律師來說，是件值得高興的大事。實務中，我們在代理原告提起行政訴訟時，時常遇到的「立案難、審判難、執行難」等問題。值得欣慰的是，新法修改均注意到這些問題，並或多或少設定了相應的解決條款。除了將部分最高人民法院行政訴訟司法解釋中的規定納入到行政訴訟法中之外，新法還新增了多項規定。我對其中八項新增內容特別感興趣，與諸位分享：

曾經代理原告提起行政訴訟時，直面了「立案難」問題。訴狀遞交到法院後，法院告知需要由立案庭法官（甚至是行政庭法官）審查決定是否立案，並且不給開收據。

新法第五十一條對審查立案制度有了新突破，即：人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具註明收到日期的書面憑證，並在七日內決定是否立案。

該規定所確立的「立案登記制」實際上降低了立案門檻，法院收到訴狀之後不得進行實體審查，符合起訴條件的就應予立案。但是對於該條在實踐的執行情況如何，還需要拭目以待。

實踐中，偶有碰到具體行政行為所依據的規範性文件明顯違背上位法的規定，而法院卻常常缺乏不予適用該規定的勇氣。對此，新法的第二條、第五十三條、第六十四條共同確立了「規範性文件一併審查」的制度。

根據上述規定，行政相對人認為行政行為所依據的規範性文件不合法，可以在提起行政訴訟時一併提起「規範性文件審查之訴」。若法院認為該規範性文件不合法，不作為行政行為合法的依據，並應向制定機關提出處理建議。對於本條規定收效如何，同樣需要在實踐的檢驗。

對於公民、法人和其他組織申請行政機關履行保護權利的範圍，新法第十二條第一款第（六）項將原「人身權、財產權」擴大為「人身權、財產權等合法權益」。也就是說，行政法律已經不能僅僅限於保護人身權和財產權。如果行政相對人申請行政機關保護公民知情權、受教育權等權利，而行政機關拒絕履行或不予答覆，則行政相對人可以向法院起訴，人民法院應當予以受理。

四、設置了人民法院跨行政區域管轄行政案件的法律依據

不可否認的是，由行政機關所在地的基層人民法院審理行政案件存在諸多干擾因素。新法第十八條第二款關於「經最高人民法院批准，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件」的規定，有益於增加法院抗干擾能力，有利於解決法院「立案難」、「受理難」、「審理難」、「判決難」、「執行難」等一系列問題。

值得注意的是，新法規定了被訴行政機關負責人兩項法律責任：

（1）在案件審理階段，行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭。

（2）在案件執行階段，督促行政機關執行裁判文書。若行政機關未在規定期限內執行裁判文書的，從期滿之日起，法院可對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；拒不履行裁判文書，社會影響惡劣的，還可對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

此項規定將大大增加了行政裁判文書的執行力度，改善「執行難」的問題。

六、重新定位複議機關在「解決行政爭議」時發揮的重要作用

在以往遇到的行政複議案件中，複議機關大多為了避免成為被告，普遍作出維持決定。這使得行政複議解決行政爭議的優勢未能很好的發揮。

新法看到了行政複議在解決行政爭議中的優勢，在第二十六條規定：「經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告」。該規定能夠促進複議機關對該撤銷的案件決定撤銷，該變更的予以變更。不僅有利於行政糾紛在行政機關內部爭議解決環節就予以解決，同時有利於改變長期以來行政複議公信力嚴重下降的困境。

新法突破了原行政訴訟法對行政行為合法性審查的規定，在第七十條規定了，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出行政行為：……（六）明顯不當的。由此，行政行為若明顯不當將被法院依法撤銷或部分撤銷。

合理性審查可以彌補合法性審查的形式法治主義的不足。但 「明顯不當」的認定顯然需要依靠法官的個人認定。對於法院來說，最保險的做法無疑是有直接的法律依據，而合理性審查實際要求法官「超越成文法的字面規定，以立法目的和精神、基本法治原則和要求、普遍的公平正義觀念、習慣法甚至常人的理性等標尺，對行政裁量行為進行檢驗和評價」。實踐中以「明顯不當」為由作出撤銷判決的案例究竟會有多少，當前尚無法預見的。

實踐中，民行交叉問題廣泛存在。個別案件反覆訴訟仍然無法得到妥善解決，不僅浪費了司法資源，還嚴重損害了司法權威。新法第六十一條規定，在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。該條款明確了民行爭議交叉時的解決方案。今後在處理上述類型行政爭議時，當事人可申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。

縱觀新法全文，《行政訴訟法》的各項修改實際上均圍繞著「解決行政爭議」這一立法目的展開，在司法審判和司法監督的廣度與深度上均予以調整，這意味著行政爭議的處理，不僅僅關注「案結」，更追求「事了」。本次修改有利於現代司法審查理念在行政法官心中萌芽和生長，促進行政審判制度回到良性發展的軌道中。

2014年12月15日

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參考文章：

1、楊建順、余凌雲、章劍生《行訴法修改後的「民告官」之路》，財新《中國改革》，2014年第12期

2、沈巋，《行政訴訟確立「裁量明顯不當」標準之議（下）》，《法商研究》(武漢)2004年04期

來源：計兮用戶投稿