加強行政複議工作構建化解行政爭議新機制

加強行政複議工作構建化解行政爭議新機制來源：發布日期：2010-12-03瀏覽量：318次福建省莆田市人民政府副市長 傅冬陽　　行政複議是把反映解決群眾利益訴求納入制度化、規範化、法制化軌道的重要制度，是解決矛盾糾紛的主渠道，在有效解決行政爭議、推動法治政府建設、促進社會公平正義中發揮著重要作用。莆田市各級行政機關嚴格實施行政複議法及其實施條例，按照國家和省里的部署，不斷加強行政複議工作，不斷創新行政複議方式方法，主動融入矛盾糾紛多元調解銜接機制，努力預防和化解行政爭議，取得了一定的成效，有效地促進社會和諧穩定。主要做法如下：　　一、依法辦案，發揮解決行政爭議主渠道的作用　　（一）暢通複議渠道。　　行政複議渠道保持暢通，是行政複議制度發揮作用的前提。群眾提出行政複議申請，表明他們信任行政機關，願意通過合法、正常、有序的渠道解決行政爭議。依法受理、依法辦理行政複議案件是各級行政機關必須履行的職責。我市各級行政機關按照「以人為本、複議為民」的要求，疏通進口，敞開大門，積極主動地受理行政複議案件，切實解決群眾「告狀難」的問題，維護群眾的行政複議權。　　我市要求，各行政執法機關作出對群眾權益產生影響的行政決定時，都要告知當事人申請行政複議的途徑和期限、方式。這個要求已經作為每年行政執法案卷評查的評分點，促使行政執法機關逐步規範執法文書。對於行政複議案件，符合法定條件的複議申請，我市都依法受理；對依法確實不屬於行政複議範圍或者應當通過其他途徑解決的事項，要認真作出解釋，告知解決問題的途徑。2006年以來，我市各級行政機關共受理503件行政複議申請。　　（二）提高辦案質量。　　辦案質量是行政複議的保證，是判斷行政複議成效的基本標準，直接關係著行政複議的公信力和權威性。我市各級行政機關在辦理行政複議案件過程中，始終堅持依法審查、公正裁決，絕不搞官官相護，姑息適就。在行政複議辦案中，堅持以事實為依據，以法律為準繩。在辦案實踐中，既重行政行為的合法性審查，又重行政行為的適當性審查；既重實體性審查，又重視程序性審查，努力把每一件案件都辦成「精品」，辦成「鐵案」。對於侵害群眾合法權益的行政行為，該撤銷的堅決予以撤銷，該變更的堅決予以變更，該確認違法的堅決予以確認違法。　　（三）推動政府改進工作。　　行政複議既是政府層級監督機制，更是政府對工作實施評估的重要手段。在行政複議辦案中，我市沒有就案辦案，沒有局限於個案，而是通過案件發現政府工作中存在的問題，及時總結、歸納，及時向政府領導提出建議和意見，並根據政府領導的要求，推動下級行政機關積極改進、努力提高。　　二、調解和解，提高行政複議解決行政爭議的效率　　解決行政爭議的效果是行政複議的生命力所在。當前，利益主體多元化、利益衝突表面化、利益關係複雜化、行政爭議解決難度加大。行政複議只有能夠切實有效地解決行政爭議，才有發展空間，才能有所作為。在這種背景下，我市各級行政機關根據《行政複議法實施條例》第50條的規定，大膽探索，在行政複議過程中充分運用調解的手段，解決各類行政爭議。從2007年至2010年上半年，通過調解、和解的方式，申請人主動撤回行政複議申請，共終止39件，進一步提高了行政複議解決糾紛的效率，促進社會的和諧穩定。　　（一）調解和解的原則　　1、自願原則。行政複議調解，首先要求雙方必須自願。自願是調解的基礎，否則，調解無從談起。我們在調解中，應當充分尊重當事人雙方的意願，在自願的基礎上，經行政複議工作人員的協調、指導，促使雙方互諒互讓，自願達成和解協議。　　2、重事實原則。事實清楚是被申請人作出原具體行政行為的根據，也是複議機關審查其是否合法、適當進而協調和解的條件。事實不清就進行協調和解將導致是非不分，違法或不當的具體行政行為難以判明得不到及時糾正，有失行政複議的嚴肅性，難以讓申請人與被申請人信服和接受。因此，我們調解過程中，要求在事實清楚、分清是非的基礎上協調和解，絕不「和稀泥」。　　3、合法性原則。行政調解的根本目的是維護當事人包括國家機關的合法權益。在工作中我們始終堅持合法性這一原則，不簡單地為調解而調解。嚴格遵守依法行政的要求，只有被申請人對和解的事項具有處分空間，和解內容不損害社會公共利益或者他人合法權益，才具備和解的可能性。對於被申請人行使羈束裁量權作出的具體行政行為，以及案情重大、明顯違法的行政複議案件，除作出該具體行政行為的被申請人自願糾正外，只能裁決，不能作調解處理。　　（二）探索調解工作方法　　在行政複議案件的調解中，我們講方法、技巧和策略，重實效，積極化解行政爭議。一是找准共同點。在調解之前首先弄清案情，找准案件雙方爭議的焦點和所求，分析他們提出的理由和相關法律依據，找出他們之間的共同點，提出調解方案。二是找准切入點，一個複議案件可能有一個或幾個請求，對於這些請求，從什麼地方下手，從哪個角度入門，要充分聽取當事人的意見，了解要解決的主要問題，找准切入點，對症下藥，有針對性地做工作。堅持先易後難，由淺入深，循序漸進的工作方法，運用一定的心理學知識，以科學有效的手段、路徑、形式解決糾紛。三是找准平衡點。當事人雙方一般都比較信任複議調解人員，在調解過程中我們能夠保持客觀、公道、正派，居中調解，平等對待各方當事人。在工作中我們始終注意把好尺度，掌握好分寸，找准平衡點，力求公正準確，努力運用調解和解的方法化解爭議、解決矛盾，追求社會效果與法律效果的最佳結合。　　（三）講求調解和解的實效　　在行政複議活動中，我們對受理的每一件行政複議案件，積極做好法律宣傳和教育疏導工作，搞好協調，力促和解。發現被申請人作出的行政行為程序上存在瑕疵時，主動與被申請人溝通，說明行政行為存在的問題，提出解決爭議的處理意見。在合法的前提下充分尊重雙方的意願和實際情況，促使當事人達成和解，終止行政複議活動。如莆田市法制辦在辦理福建省某有限公司不服莆田市工商行政管理局作出吊銷其營業執照申請行政複議一案，經審理髮現，市工商行政管理局在作出吊銷營業執照行政處罰過程中，存在程序瑕疵，且申請人系納稅大戶，公司投入大量資金進行技術改造，以便達到國家標準要求，因種種原因未能按時辦理年檢手續等情況，通過行政複議人員積極溝通，雙方當事人均有和解的意願，本著支持企業發展，維護社會穩定的宗旨，最後雙方達成和解，及時給予補辦年檢手續，有效地化解了行政爭議。　　對行政機關的具體行政行為有明顯的不當或過錯，這種行為還沒有使當事人的利益受到實際損害，行政機關還有「改錯」即可維護當事人合法權益的可能，在被申請人願意改過並有具體實施方案的情況下，允許被申請人主動撤銷或改變其具體行政行為，從而達到定紛止爭，案結事了。如仙游縣法制辦受理方某某、吳某某不服縣社會勞動保險中心不予支付工傷保險待遇而提起行政複議的案件，縣社會勞動保險中心認為，根據《莆田市貫徹工傷保險條例和實施工傷保險條例辦法的若干意見》（莆政綜[2004]169號）第六條「同一工傷事故兼有民事賠償，傷殘職工先按民事賠償，不足部分由工傷保險基金支付」的規定，死者蔡某某的醫療費、喪葬補助金和一次性傷亡補助金已由肇事者足額支付，所以保險中心不再予以支付。縣法制辦在審理中認為，根據《莆田市貫徹工傷保險條例和實施工傷保險條例辦法的若干意見》（莆政綜[2004]169號）第六條的規定不能獲得雙賠，但原勞動和社會保障部關於「企業職工因交通事故引起的工傷，不能重複享受工傷待遇和交通事故賠償」的規定，即《企業職工工傷保險試行辦法》已於2007年11月9日被廢止，雖然《莆田市貫徹工傷保險條例和實施工傷保險條例辦法的若干意見》（莆政綜[2004]169號）當時還沒有被廢止，但它沒有上位法依據，縣法制辦耐心與縣社會勞動保險中心溝通，指出其適用的依據現已沒有上位法的依據，再適用依據明顯不當。在縣法制辦積極調解下，當事人之間最終達成一致意見，調解結案，取得良好的社會效果。　　三、主動融入，共同構建群眾依法有序表達訴求的機制　　（一）建立健全行政爭議協調機制。　　積極有效地化解行政爭議，是新形勢下各級行政機關和司法機關一項新的重要職責。行政複議只有與行政審判相互支持、配合，才能有效解決行政爭議。我市各級政府、法院領導，從站在政治立場的高度，充分認識到能否及時有效解決行政爭議，關係到我市社會的和諧穩定，始終重視行政複議與行政審判工作，積極推動行政爭議協調處理機制運行。2007年7月，市政府和市法院聯合下發了《關於建立行政爭議協調處理機制的意見》，先後召開三次聯席會議，就機制建立、行政機關負責人出庭應訴、司法建議的辦理等議題進行研究。各縣（區）也相應建立機制，仙游縣為加強對聯席會議工作的領導，促進聯繫渠道更加穩固、規範和暢通，成立了聯席會議協調領導小組，由縣政府分管副縣長任組長，縣法院分管副院長任副組長，成員由縣政府法制辦、縣法院行政庭、縣信訪局、監察局、公安局、建設局等十三家單位負責人組成；城廂區、涵江區分別2009年於6月份、2009年11月份召開了第一次、第二次聯席會議，會議就加強行政複議、行政執法監督及行政審判中遇到的矛盾和問題等進行研究並交換了情況和意見；秀嶼區法院分別與區各行政機關簽訂了行政爭議協調處理協議書，發現有苗頭性、傾向性的問題應及時向相關行政機關通報，並共同做好預防、及時化解和妥善處理行政爭議工作。今年10月，市政府常務會議研究決定進一步加大行政爭議協調處理機制的建設。加強行政複議是行政爭議協調處理機制的重要內容。通過這個機制，對行政複議中帶有普遍性的疑難問題，統一法律和政策的適用標準；通過這個機制，行政複議機構和法院行政審判機構共同協調解決行政爭議。　　（二）參與矛盾糾紛多元調解銜接工作。　　從2005年9月開始，我市在市委、市政府的領導下，探索建立了「黨政領導、綜治負責，司法引導、多元銜接，合力調處、共促和諧」的多元化糾紛解決新機制，也就是多元調解銜接機制。推行多元調解銜接機制，及時有效地化解了我市經濟社會發展中出現的各種矛盾糾紛，最大限度地增加了和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。各級行政機關按照市委、市政府的要求，積极參与到這個機制中。一方面，積極履行行政調解職責。對於一些重大的、可能影響社會穩定的糾紛，我市行政機關主動進行調解，逐步形成了由政府負總責、法制機構牽頭、職能部門為主體的行政調解工作體制。另一方面，行政複議工作中探索創新完善調解和解方式，切實發揮行政複議調解的作用，做到案結事了。　　（三）探索與信訪的銜接機制。　　根據省里制定的《福建省行政複議機構與信訪工作機構協作規則》，加強行政複議機制與信訪工作機制的銜接。對於群眾提出的信訪事項，如果屬於行政複議受案範圍的，信訪機構要告知當事人向法制機構提出。建立信訪工作機構與行政複議機構建立日常聯繫制度。各級信訪工作機構設立行政複議聯絡員，行政複議聯絡員由信訪工作人員兼任，負責解答信訪人針對信訪工作制度和行政複議制度提出的有關問題；對屬於複議範圍的信訪事項，引導信訪人依法申請行政複議，並對行政複議工作提出建議。　　經過這幾年的實踐，我市行政複議工作取得以下三個方面的成效：　　一是促進了依法行政，提高了依法辦事能力。在行政複議案件中，有的案件存在執法工作程序上有瑕疵、適用依據不夠準確、自由裁量權運用不當等問題，通過複議調解，問題得以及時自糾，既獲得了當事人的諒解，化解了行政爭議，又幫助執法機關提高了依法辦事的能力，強化了有權必有責、用權受監督的法治理念，達到了以點帶面、舉一反三的良好效果。　　二是優化了執法環境，維護了社會穩定。對具體行政行為合法的案件也通過耐心、細緻的疏通、引導，有理有節地闡明事實、理由和依據，幫助消除申請人與執法機關之間的對立情緒，增進了老百姓對行政執法工作的理解和信任，促進了社會和諧。　　三是維護了政府形象，提高了群眾滿意度。在行政複議過程中，通過充分聽取申請人意見，了解申請人所思、所想、所求，主動宣傳法律政策，努力為其排憂解難，增加了老百姓對複議機關的信任感，提高了老百姓對政府的滿意度。行政機關也及時改變違法或不當的行政行為，避免了敗訴所帶來的負面影響，取得了雙贏的良好效果。　　當然，我市行政複議還存在不少問題，與其化解行政爭議主渠道作用的定位要求還有很大距離，因此，我們將藉助這次會議上學習到成熟的做法和成功的經驗，結合我市工作的實際，加大力度，大膽實踐，不斷摸索，鞏固成果，總結經驗，努力在創新行政協調機制上再下功夫，取得更大成績。
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