地方政府：沒人管的壞孩子？

地方政府：沒人管的壞孩子？作者：劉勝軍2011-11-08

自去年以來，地方政府債務問題屢屢引起市場驚恐。5月底的一篇報道稱「發改委、銀監會、財政部準備清理2萬-3萬億元可能違約的地方政府債務」，引發市場一片驚慌。6月22日，惠譽(北京)信用評級高級董事朱夏蓮表示，預期在最壞的情況下，內地銀行不良貸款率會達到15%。為應對2008年的全球金融危機，中國宣布了4萬億經濟刺激計劃。但是在「經濟刺激」這一政治尚方寶劍的佑護下，最終的刺激規模遠遠超出4萬億。中國銀行業在2009年至2010年間投放了創紀錄的17.5萬億元人民幣貸款，其中扮演「刺激主力軍」的正是地方政府。地方融資平台債務從2008年的不到2萬億元迅速變成2009年的7萬億元。根據審計署的審計，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府債務餘額達10.7萬億元。據香港研究機構GaveKal Asia的報告《破解地方政府債務神話》，2005-2008年間地方政府融資平台債務佔GDP的比例穩定在14%左右，但現在已達到約27%。刺激過去之後，問題開始像冰山一樣浮出水面。地方政府債務危機之所以備受關注，是因為：其一，地方政府債務很難準確統計。如何界定「地方融資平台」？根據審計署的定義，只有和政府債務直接相關的才被審計，包括有地方政府承諾、被人大納入預算的，或是以財政資金擔保的以及以財政未來收益擔保的貸款。財政部、發改委、央行、銀監會四部委曾聯合下發通知，把融資平台的範圍界定為由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、投資開發公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。央行《2010中國 區域金融運行報告》將鐵公基(鐵路、公路、機場和基礎設施)、教育醫療等行業的平台公司都統計在此範圍之內，包括有商業還款來源的、有財政資金補貼的平台公司等。筆者以為，審計署對地方融合平台的界定相對狹窄，那些雖然沒有地方政府財政擔保但由地方政府控股的企業，也應劃入地方融資平台範圍。根據審計署統計，截至2010年底共有6576個地方融資平台。而根據央行的報告，全國有地方政府融資平台1萬餘家，較2008年年末增長25%以上；其中，縣級 (含縣級市)的地方融資平台約佔總量的70%。其二，地方融資平台貸款具有高風險的特點。由於地方融資平台大多屬於地方政府所有，並非完全意義上的商業機構，其經營管理水平差、風險責任意識更差、責任主體模糊。一旦出現違約，如何追究地方政府責任？由於一些平台貸款中地方政府的信用擔保比較模糊，加上目前尚沒有地方政府財政破產制度，債權人 通過法律渠道追回貸款難度很大。銀監會主席劉明康指出，大量縣域平台貸款基本處於無人問津的狀態，一旦其中的20%出現損失，就會導致目前商業銀行高達200%以上的撥備覆蓋率大幅降低至50%的水平。2010年銀監會內部統計顯示，當時統計的7.66萬億元的平台貸款餘額中，有2萬億元存在著嚴重問題，包括借款主體不明確、當期債務償還存在嚴重問題、以及/或將貸款用於自有資本或挪作他用等。另有4萬億元貸款的現金流不足以覆蓋其本息。其三，地方融資平台由於規模大，具有明顯的「倒逼機制」。銀行停止貸款，將出現壞賬；繼續貸款，未來壞賬規模可能繼續上升。據財新《新世紀》周刊報道，上海市幾個平台公司集體致信國開行，稱如再不放貸，將面臨700億元的逾期貸款。審計署報告顯示，地方政府設立的148個融資機構已經出現80億元的逾期債務，其中5%以上的公司是「借新債還舊債」。其四，以土地出讓收入還債，具有很大風險。審計署報告指出，有2.55萬億元債務是地方政府用土地出讓收入作為償債來源的。在房地產調控的大背景下，2009年-2010年的高額土地出讓收入不具有可持續性。由於房地產市場本身的波動性，這2.55萬億債務某種意義上屬於「次級債」（以房價的不斷上漲而非借款人的穩定收入來償還債務）。回想90年代末，中國銀行業壞賬率一度高達30%以上，「中國即將崩潰」的論調甚囂塵上。為挽救銀行體系，1998年發行2700億元特別國債，用以補充國有商業銀行的資本金；1999年和2000年先後成立了四大資產管理公司，並從四大國有銀行剝離了1.4萬億不良資產。到2006年，國家通過各種方式累計為4家銀行剝離不良貸款2.8萬億元。直到今天，四大資產管理公司仍未結束不良資產的清理。90年代的銀行不良資產產生的主要原因是政府對銀行的干預，以及政策性業務與商業性業務的混雜。為化解這一體制性糾結，中央大力推進銀行的股份制改造、引入戰略投資者並成功上市。改革成果，殊為不易。最近新一輪的銀行不良資產危機警示我們，銀行業體制改革並未到位。目前的商業銀行，雖然建立了現代的公司治理機制，但只有其形而無其神。決定銀行最高層命運的不是董事會，而是中組部。因此，中國的銀行家本質上是「准官員」：他們不僅有行政級別，而且在商業銀行管理層與政府部門之間一直保持著雙向對流。因此不難理解，在中央提出4萬億的號召下，銀行家們「講政治」，大趕快上，銀行股東的利益則放到了後面。比銀行更不規矩的是地方政府。地方政府既有「講政治」的強大動力，又有GDP崇拜的體制性衝動。平常想上大項目要費不少時間公關，經濟刺激無疑 提供了一個「項目大躍進」的歷史性機遇。過去經驗表明，大項目往往也成為官員們「尋租」的沃土。河南連續四任交通廳長「犧牲」在崗位上、劉志軍在鐵道部長任上的胃口、許宗衡陷身深圳地鐵項目、許邁永落馬「西溪濕地」，皆為觸目驚心的例證。審計署報告也揭示：地方政府債務中有351億元進入股市、房地產或其他違規項目。有學者認為，地方政府舉債是因為「財權」與「事權」不匹配，也即地方政府責任太多、收入太少。循此思路，周小川行長4月在清華大學提出通過「市政債+財產稅」的組合，避免地方政府過度使用土地財政，能夠形成約束力有效的資金流在時間軸上平移，有助於解決中國城鎮化過程中的融資問題。筆者以為，地方政府過度負債，根子在於花錢衝動不受制約。如果不控制其不合理、不必要的支出，再多資金也會被揮霍乾淨。在清華百年校慶時朱鎔基說：「去年全國財政收入83000億，其中地方直接收入4萬億，中央稅收返還給地方33000億，兩者相加是73000億，佔了大部分啊。還少啊？還沒 錢？現在地方有的是錢。我們制定了一個錯誤的政策，就是房地產的錢，都收給地方政府，而且不納入預算，這不得了。這個錢就是搜刮民膏，所以把地價抬得那麼高。地方沒少收錢。」在現行的制度安排下，地方人大並不能有效地制約地方政府的「花錢癮」。我們應該學習美國崇尚的「大社會、小政府」模式：政客們為討好選民，大力提倡減稅、削減政府開支，因此以加州GDP之高，其政府財政收入尚不及我國的一些省份。堂堂的加州州長施瓦辛格訪華，居然要靠阿里巴巴的贊助，既是因為加州財政捉襟見肘，更是因為財政支出受到議會的嚴苛問責。威力巨大的公眾監督，在我國也缺乏有效的保障。其中一個重要原因是財政透明度的缺乏。英國一些議員報銷自己的房屋粉刷費、燈泡、維修鄉間住宅、網球場的水管、狗糧等費用，陷入「報銷門」，如此「小事」竟然最終逼得下院議長馬丁辭職。去年初四川省巴中市巴州區白廟鄉在網上公開財政公務支出明細受到輿論的一致支持，但卻沒有得到其他地方政府的響應，結果成為一種超前的「行為藝術」。最近的「微博開房」事件中，溧陽市衛生局長謝志強瀟洒地問情人「在上海買東西沒有啊，我給你報銷。」可見，缺乏透明度的財政開支，將成為人人垂涎的「唐僧肉」，欲壑如何填得滿？融資平台債務高築，是經濟刺激的代價，但我們更應看到它所揭示的兩大問題：銀行體制改革的「行百里者半九十」；地方政府的「花錢癮」。否則，幾萬億的學費又打了水漂，地方政府這個「沒人管的壞孩子」不知道還要捅出多少婁子來。
推薦閱讀：