建立具有國際競爭力的來華人才移民體系 | CCG研究
目前，我國國際人才工作受到前所未有的重視。自十八大報告提出「廣開進賢之路，廣納天下英才」、「形成激發人才創造活力、具有國際競爭力的人才制度優勢，開創人人皆可成才、人人盡展其才的生動局面」以來，習近平總書記先後30多次對人才工作作出重要論述，並且連續多次講話提及「國際人才」。
2013年10月，總書記在出席歐美同學會成立100周年慶祝大會時指出「致天下之治者在人才」、「人才是衡量一個國家綜合國力的重要指標，綜合國力競爭說到底是人才競爭，誰能培養和吸引更多優秀人才，誰就能在競爭中佔據優勢」；強調要「充分開發利用國內國際人才資源，積極引進和用好海外人才」。在中央人才工作協調小組2013年工作報告上，總書記指出「擇天下英才而用之，……著力破除束縛人才發展的思想觀念，推進體制機制改革和政策創新，充分激發各類人才的創造活力……」2014年5月，在與外國專家座談時指出：「中國要永遠做一個學習大國，不論發展到什麼水平都虛心向世界各國人民學習」、「不拒眾流，方為江海。」「一個國家對外開放，必須首先推進人的對外開放，特別是人才的對外開放。」、「要實行更加開放的人才政策，不唯地域引進人才，不求所有開發人才，不拘一格用好人才……更加積極主動地引進國外人才特別是高層次人才」。在2014年12月12~13日召開的全國留學工作會議上，習主席強調，「新形勢下，留學工作要適應國家發展大勢和黨和國家工作大局，統籌謀划出國留學和來華留學，綜合運用國際國內兩種資源，培養造就更多優秀人才，努力開創留學工作新局面」。
習近平總書記提出的「擇天下英才而用之」、「綜合運用國際國內兩種資源」的思想充分體現了從世界範圍選才，以開放的心態去迎接國際人才的高瞻遠矚。
（一）關心海外僑胞的利益，發揮其作用助推「一帶一路」戰略
「一帶一路」是中國在新常態下，走向世界，助推世界和平發展合作的重要發展理念。從北京到經莫斯科到北歐、從北京經中亞到歐洲大陸，從東南沿海經東南亞、南亞到非洲大陸，「一帶一路」貫穿整個歐亞非。從歷史上中國移民的走向來看，「一帶一路」正是華人走向世界的「路線圖」，兩千多年前中國人從長安出發經中亞走向歐洲，走出了「陸上絲綢之路」；從東南沿海衝破重重的巨浪「下南洋、走西洋」，開闢了「海上絲綢之路」。
據統計，目前居住在東南亞的華僑華人約佔海外6000萬華僑華人的四分之三，以泰國、印尼、新加坡和馬來西亞居多，而這些國家正是我國「21世紀海上絲綢之路」建設的主力軍。同時，改革開放後出去的934萬國際移民中，有大部分在北美和歐洲，近年來隨著中國企業國際化的推進，中亞和非洲的中國國際移民也在增加，他們已成為加強中歐、中非聯繫的橋樑和紐帶，將會在我國未來的「一帶一路」戰略中扮演著重要作用。
中國的新華僑華人從業更加多元，經濟科技實力有了很大的提升，而且逐步融入當地主流社會，政治社會地位有所提高。這部分人才的自身素質和特點決定了他們對於中國軟硬實力的轉換具有獨特的作用。他們既是國家「硬實力」的載體，如投資經商、創新創業等經濟活動；也是國家「軟實力」的載體，如傳承和傳播中華文化。他們在促進新興產業發展、引導外資進入、幫助中國企業「走出去」實現國際化、推動中外科技、文化交流、講述中國故事、傳播中國聲音和開展公共外交等方面發揮了重要的作用。
「一帶一路」戰略的實施，離不開國際人才的支撐。而「一帶一路」涉及的國家和地區的華僑華人，他們在推進「一帶一路」過程中具有天然的優勢。首先他們具有中華血統，對中國具有一定的「母國」情懷；其次，他們在國內都有親屬，相對了解中國文化，更容易融入中國社會，認同國內價值觀。再次，他們中很多在中國還有產業基礎，而且熟悉當地文化、環境、法律，甚至在當地也創立了企業，可以成為「一帶一路」推進的重要節點。因此，中國應該積極發揮這一海外移民群體的優勢，鼓勵並積極創造條件讓他們參與「一帶一路」的建設。同時，應以更開放的眼光和廣闊的胸襟，設立相應的途徑，維護海外僑胞的合法利益，讓他們感受到來自祖國的關心和幫助，從而更自覺地為祖國做出貢獻。
（二）建立具有國際競爭力的移民體系，開發好國際移民紅利
筆者曾在2009年出版的《人才戰爭》最後一章提出，「打造一個世界的『中國夢』」，提出在世界70多億人口中選人才，建立國際人才紮根中國的制度體系。隨著中國日漸成為最具有吸引力的移民目的國，建立由簽證、綠卡、入籍等政策構成的系統的人才移民政策體系，開闢來華移民的新時代，開發好國際人才來華的紅利，將成為未來30年中國發展的重要引擎。通過移民體系吸引人才，體現的不只是一個身份、一張護照，還有一個國家的軟實力，一個國家的機會和夢想，以及一個國家給予公民的尊重、機會、保障、福利，也是建立具有國際競爭力的人才制度的基礎。
1．建立系統化的移民體系
目前我國主要採用外國人在中國就業、外國專家在中國工作、留學生回國和在華留學生、外國人在華永久居留申請等多種制度並立的行政管理模式，相互之間並沒有銜接，不成體系。
所謂系統的人才移民體系，即由簽證、綠卡、入籍等構成的遞進的政策體系，這一體系規範了國際人才的進入、工作、居留、成為公民的各個環節，是一整套引進、選拔、評估人才的招募機制，是世界各地頂尖人才來到中國尋求發展、發揮作用、做出貢獻並且安家紮根所的基本保障和配套政策。其中，簽證應對的是短期人才需要與流動，以及人才環流的行為，避免非長期需要的人才留下來成為負擔；綠卡和入籍制度，則是歡迎長期需要的人才以及傑出人才永久性地流入並最終歸化為本國人才。
移民體系建設的重點，一是加快來華留學簽證與工作簽證的銜接，從制度上放開留學生畢業在華工作的限制，設計來華留學畢業生在華尋找工作的臨時簽證，以及臨時簽證與工作簽證的轉換，暢通「在中國找工作--獲得簽證--申請綠卡--入籍成為中國人」的路徑，留住來華留學生的優秀人才為我所用；二是加快研究制定《投資移民法》和《技術移民法》；三是設立專門的移民事務管理機構；四是完善經濟移民制度，放開投資移民和技術移民；五是完善包括非常規移民、親屬移民等相關移民制度。
2．加快研究制定《投資移民法》和《技術移民法》
在入境、居留、移民管理方面，我國的相關法律主要包括2012年6月底修訂出台、2013年7月實施的《中華人民共和國出入境管理法》、1996年實施的《外國人在中國就業管理規定》以及2004年實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》。這三部法律規範了外國人在中國出境入境、在中國就業、在中國永久居留的三大內容。近幾年我國在海外高層次人才引進、綠卡待遇提升等方面也出台了一系列的意見、辦法，作為引進高層次人才的重要依據。
過去十多年，我國在引進海外高層次人才方面做出了巨大努力，但是目前引進的高層次人才絕大部分還是華人，真正的外籍高層次人才比較少。而對於外籍高層次人才而言，我國沒有《投資移民法》和《技術移民法》，相應的多為政策性文件，及海外高層次人才的法律和政策性文件的有部門二十多個，條文不明確，涉及部門眾多，外籍人才很難知悉它們的存在或內容。
由於外籍高層次人才問題涉及外事問題，其涉及面廣、敏感度高。在這種情況下，法律法規層面的頂層設計更不能「缺失」。而且黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，完善涉外法律法規體系；而早在十年前，中國有關部委就在草擬《技術移民法》和《投資移民法》。只有出台人才移民的相關法律，才能真正實現人才移民管理有法可依，提高對外國人才管理的可預期性，減少涉外糾紛。從國際情況來看，各國都通過制定移民法，規範外籍人才引進的各項制度，制定統一標準，為本國的人才引進提供完善、統一的依據。
我國可以在綜合《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》、《外國人在中國就業管理規定》、《外國人在中國永久居留審批管理辦法》等法律法規的基礎上，加快研究制定《投資移民法》和《技術移民法》，使我國在人才移民引進與管理的法律框架更加科學、系統，在具體操作上也能實現有法可依。
3.設立外籍高層次人才統一事務管理機構
移民事務紛繁複雜，外籍人才對我國的行政體制又缺乏了解，為了給他們提供便利，同時提高國內相關部門工作效率，建議借鑒發達國家和地區的經驗，設立專門的移民事務管理機構，統一管理外國人簽證、居留、工作、入籍等事務，統一審批簽證、綠卡和入籍的申請，以及處理包括外國人申請綠卡、入籍成功之後的社保、檔案以及可能的集體戶口等相關事務。
4.完善並開放投資移民和技術移民類別，降低申請門檻
2012年12月，中共中央組織部、人力資源社會保障部、公安部等25部門聯合下發的《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，規定了持中國綠卡的外國人原則上可享有「國民待遇」，此辦法提高了中國綠卡的含金量。但是，中國綠卡的類別和申請仍需要進一步完善。
2004年出台的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》共有29條內容，分別對外國人申請在中國永久居留的資格條件、申請材料、審批程序、審批許可權、取消資格等方面作出了明確規定。
從申請條件方面來看，申請綠卡必須符合「7項條件之一」。其中4條是有關本土公民直系親屬移民的規定，3條是人才綠卡申請規定。人才綠卡簡單歸類為：投資綠卡類別、技術綠卡類別、國家利益綠卡類別，具體條件如下：
(1)投資綠卡類別：在中國直接投資、連續三年投資情況穩定且納稅記錄良好的。評估要求主要集中在實際繳付的註冊資本金上：1)在國家頒布的《外商投資產業指導目錄》鼓勵類產業投資合計50萬美元以上；2)在中國西部地區和國家扶貧開發工作重點縣投資合計50萬美元以上；3)在中國中部地區投資合計100萬美元以上；4)在中國投資合計200萬美元以上。
(2)技術綠卡類別：在中國擔任副總經理、副廠長等職務以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續任職滿四年、四年內在中國居留累計不少於三年且納稅記錄良好的。還要求個人必須出具任職單位出具的本人職務或者職稱證明；《外國專家證》或者《外國人就業證》；任職單位的登記證明以及年檢證明、個人完稅證明。同時對其任職單位也有規定。
(3)國家利益綠卡類別：對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的。
建議改革當前的綠卡制度，建立技術移民、投資移民、自雇移民、國家利益與貢獻四大類別人才移民機制。參照國際通行的標準，設立量化評估體系和年度需求額度，全面評估相關申請者的素質和情況。技術人才綠卡改革為有工作邀請的僱主聯合申請和獨立申請相結合兩種模式，僱主聯合申請類別以職業而非職位作為申請門檻，實施國際通行的積分評估制，對用人單位不再進行限制。投資人才綠卡則在全面評估投資者的商務能力、背景、年齡、家庭資產等各方面情況的基礎上進行評估，不再僅僅看投資金額。針對諾貝爾獎得主等全球領軍型人才、人文藝術學科的高層次人才、商業精英和創業人才等類別的人才，實行獨立申請即自雇移民制度，不要求先在中國工作、居留以及找到僱主。同時，考慮特殊情形，設計綠卡變更，允許綠卡持有者可以變更綠卡類別。
此外，進一步降低原籍中國的華人獲取中國綠卡的門檻。首先，對於在海外獲得碩士以上學位、原籍中國的人士，允許其申請綠卡。第二步，允許凡是改革開放以來從中國內地出國的原中國公民申請獲得綠卡，並享受綠卡提供的所有待遇。
5．制定外籍人入籍歸化的政策
我國相關法律文件中尚無外籍人才加入我國國籍的相關規定。建議在《國籍法》或《外國人在中國永久居留審批管理辦法》等相關法律文件中，增加外籍人才入籍我國的相關條文。如申請綠卡成功後累計居留留滿5年以上，無任何違法記錄，提出申請並通過入籍考試，就允許入籍；同時規定歸化入籍者若干年內不能競選公職，不能擔任例如國家主席、國家總理等重要以及具有國家象徵意義的職位。
（三）加強移民融入服務和非常規移民的管理，提升國際形象
非洲作為一個新興的未開發市場，商機巨大，再加上中國對非洲國家政府的支持，大批中國海外移民前往非洲。21世紀以來，投資移民、技術移民、勞務移民、留學生移民和非法移民數量的急劇增加。隨著中國在非洲的人員的增加，非洲人民對中國的印象開始發生變化，大量非洲人為中國所吸引，到中國來發展。由於廣州等地的氣候與非洲相近，大量非洲人集聚廣州，部分媒體戲稱非洲人已成為中國的『第57個民族』」。
目前，有多少非洲人在廣州，並沒有準確的數。據廣州市某副市長稱，截至2014年10月25日，廣州非洲人口數量為1.6萬左右，其中常住6個月以上的約4000餘人，而臨時來穗的約1.2萬人。廣州市公安局出入境管理支隊隊長說，2013年廣州有30萬人次非籍人士的住宿登記。中山大學社會科學調查中心執行主任梁玉成認為，1.6萬隻是有合法身份的非籍人士，不含那些非法居留的人口。綜合相關調查來看，非洲人在廣州應該是數十萬的規模，除廣州之外，在義烏等城市的非洲人也在增加。非洲人來中國，主要是從事商業往來，和早期中國移民一樣，主要是要追求美好生活。
大量外籍人士（包括大量非洲非常規移民）進入中國，在為繁榮經濟、促進中國城市國際化發揮積極作用的同時，也給城市管理、社會穩定以及安全環境帶來了挑戰。我國應該正視國際移民帶來的這一挑戰。如奧巴馬所說的「追查、圍堵和驅逐數百萬的非法移民是不現實的」，「在全球化時代，發達國家需要面對這樣一個事實：他們將會吸引更多來自貧窮國家的移民進入境內」。我國雖然還不算髮達國家，但隨著中國的和平崛起，越來越多的貧窮國家的移民將進入境內。這就要求：
其一，正視移民給社會管理帶來的挑戰與風險，從思想觀念和制度安排上，對外來移民及時做出相應的準備。
其二，對於合法、守法的外籍人士，以服務為主，創造良好的環境，提供便利，增進國內公民與移民的相互理解，使其能儘快融入我們的社會，消除文化隔閡與排外情緒。
其三，借鑒國際經驗，依法管理「三非」人員。治理「三非」外國人員和歡迎國際化人才並不矛盾。可借鑒其他國家處理「三非」的經驗，分階層對待「三非」人員，對工作時間短的「三非」人員依法遣返回國；同時加快完善外籍人才的管理，減少「運動式」地打擊「三非」的活動，加強常態性管理。
（四）進一步改善簽證審批制度
針對近年來入境人次減少的現狀，進一步改善我國的簽證審批制度。第一，對於已給予中國公民免簽、落地簽、延長簽證有效期等便利化措施的國家，予以對等政策，進一步促進兩國人才互流、互動。第二，增加我國72小時免簽的試點，延長免簽時間。第三，擴大中國護照的含金量，將免簽協議從外交、公務護照或因公護照擴大至因私護照。第四，進一步簡化華人回國探親的簽證程序，取消回國探親邀請函，或推出海外僑胞證等針對華僑華人的回國便利化措施。第五，規範境外外國人簽證中介服務制度，降低入境簽證成本。
本文選自《中國國際移民報告（2015）》，主編：王輝耀 苗綠，社會科學文獻出版社
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