田飛龍：保外就醫緣何成特權綠色通道？

　　公眾對刑事正義的關注往往止步於宣判，通過對「數字」刑期的直觀心理感受衡量司法公正。然而，刑事正義不僅僅在於宣判，還在於執行。如果宣判的重刑未能獲得切實有效的執行，罪犯通過各種「變通」實質上逍遙法外，則刑事正義蕩然無存。在走向法治的當代中國，「同案不同判」已通過量刑指南、指導性案例等各種技術性手段予以有效管控，但「同判不同執」的現象卻有愈演愈烈之勢。這些「逸出」常規執行程序的罪犯利用的是我國刑法中的各種變通性執行制度：假釋、減刑、監外執行等。法律需要與人道主義價值調和，但變通本身必須符合正義，不能演變為特權者的特區。

　　保外就醫即為法定監外執行方式之一，遂成為特權者逃逸法律實質性制裁的便利通道。據報載，廣東一副市長在法庭宣判當天即「保外就醫」。這些特權者並非庸碌之輩，通常是涉嫌職務犯罪和經濟犯罪的一方「精英」，通過關係資源操作可以在極短時間內打通「保外就醫」綠色通道。

　　這一現象絕非孤立個案。根據最高檢2011年工作報告，僅2010年就通過專項檢查糾正違法保外就醫555人。以中國的執法經驗，這自然只是冰山一角。保外就醫的大走樣是制度性的，如果不能堵死制度的缺口，專項檢查也只能是杯水車薪。

　　立法滯後是根本原因

　　保外就醫屬於暫予監外執行，其最高法律依據是新修訂的《刑事訴訟法》，直接管理性依據是1990年的規章《罪犯保外就醫執行辦法》及其附件《罪犯保外就醫疾病傷殘範圍》。該規章前言中所陳述的問題和今天如出一轍：審批手續不嚴、以保代放、公安機關監督不力、獄警違規取保。規章的出台本意在於實現保外就醫的規範化，但20餘年來並未奏效。新刑訴法顯然注意到了這一點，在第254-257條對保外就醫做出了原則性規定，但也失於粗疏，操作性不強。

　　對比新刑訴法和1990年規章，我們可管窺這20餘年來保外就醫的失序狀況及法律應對策略：第一，新刑訴法限縮了保外就醫的適用範圍，原則上取消了「無期徒刑」者的申請資格；第二，在傷殘鑒定上取消了監獄「自檢」的安排，改由省級政府指定醫院診斷並證明；第三，在審批許可權上，由勞改局審批改為省級以上獄政機關或市級以上公安機關批准；第四，適度加強了檢察監督的法律地位。通讀1990年規章，鑒於當時的立法水平與管理技術，確實在審批、鑒定、執行、監督諸方面存在制度性漏洞，使特權者有機可乘。

　　然而，目前的立法格局依然滯後。一方面，新刑訴法的具體實施需要配套的細則與管理機制更新，許多地方在相當長時間內可能依然照「章」辦事，保外就醫依舊大面積失序。另一方面，新刑訴法本身也存在漏洞，比如審批權改革不徹底，人為根據「交付執行」與否予以切割，導致獄政機關和公安機關職權不清，導致保外就醫審查基準不一，同時對具有檢察監督屬性的檢察意見僅規定「重新核查」，未規定反饋義務。

　　鑒於規章20餘年未修改以及新刑訴法條文的原則性，現實的法律策略是快速啟動對該規章的全面修改，以新刑訴法為基準予以細化落實，釐清許可權，規範鑒定，強化監督。

　　獄政管理的司法化與公開化

　　我國獄政管理長期以來是「行政主導」，不僅主要的規範依據是行政法規或規章，而且與「勞改傳統」緊密結合，比如1990年規章的立法依據就是已經失效的勞改條例。

　　在行政主導下，一方面大部分罪犯的合法權益難以獲得保障，牢頭獄霸與監獄腐敗長期存在，另一方面對特權者網開多面，形成複雜的尋租分利體系。獄政管理的過度行政化是保外就醫大走樣的體制性根源。同時，獄政管理長期處於封閉狀態，公眾很難知情，更談不上監督。而社會監督的缺失也是保外就醫大走樣的重要原因。遠期來看，包括保外就醫在內的獄政改革應側重從司法化和公開化兩個「基本點」切入。

　　就司法化而言，應繼續建立健全刑事實體法和刑事司法制度，重點考慮如下方面：將醫生假鑒定納入偽證罪範圍；建立鑒定醫院和鑒定醫師准入制度、考核制度以及跟蹤複查制度；對傷殘範圍和標準予以更新；探索建立由原審法院統一審查決定保外就醫制度；建立公安機關針對保外就醫人員定期回訪制度。其中由原審法院統一決定的最好理由就是法律標準統一，熟案審查便捷。

　　就公開化而言，配合最高院的司法公開規劃，在保護基本隱私權的條件下通過公示、聯網等方式將保外就醫人員的相關信息公之於眾，引入社會監督，打造陽光獄政。

　　（本文原載《法制晚報》2014年2月9日，發表時略有刪節，作者系北航高研院講師，法學博士）

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