透視美國總統競選資金制度
(2009-03-09 09:06:24)
| 標籤： 奧巴馬美國競選資金制度雜談 | 分類： 財經評論 |
透視美國總統競選資金制度
你知道美國競選經費的遊戲規則嗎？你知道美國的企業財團是怎樣繞過遊戲規則的嗎？
蘇龍飛
奧巴馬，註定是一位要載入美國史冊的人物。不僅因為他是美國歷史上首位黑人總統，同時，他也是美國有史以來獲得競選捐款最多的總統。
有人說，這次奧巴馬競選籌資是「一人頂一黨」。因為奧巴馬僅靠自身力量，就「一路狂吸」了創紀錄的6.4億美元競選經費。由於奧巴馬如此強大的募資能力，以至於他所在的民主黨，只是象徵性地向他劃撥了180萬美元競選經費。而2004年民主黨候選人克里競選總統時，由於其自身籌資不足，民主黨向他劃撥了高達2.4億美元的競選經費。
據美國聯邦競選委員會公布的數據，2008年美國總統大選，兩位候選人合計募集資金達10億美元。這也是美國曆次總統大選以來，候選人募資總額首次突破10億美元。其中，奧巴馬獨佔6.4億美元，麥凱恩僅佔3.6億美元。奧巴馬的募資額不僅大大超過麥凱恩，而且幾乎相當於2004年大選時，布希和克里兩位候選人的募資額之和。
透視：借「奧巴馬競選」看美國競選資金制度
美國的總統競選經費，一小部分(8400萬美元)來自於「總統競選基金」撥款(類似財政撥款)。而且，這個撥款是有條件的，即候選人如果接受了這筆撥款，則必須將競選支出限制在一定數額內。如果候選人放棄撥款，採取完全自籌的方式，則其競選開支不受限制。
除撥款之外的絕大部分經費，都是來自於選民直接或者間接的捐款。除了候選人外，還有三類組織在競選募資中，擔當著特殊的角色：政黨、各類PAC、各種「527組織」。
政黨在競選中的作用，自不用多解釋了。所謂PAC，意為「政治行動委員會」，主要是指商業財團及工會組織成立的政治性團體，後來也涵蓋了一部分協會團體。PAC可以吸收選民的捐款，同時也可以向候選人及政黨捐款。目前美國共有各種PAC超過4000個。
所謂527組織，它特指依據《聯邦稅法》第527款成立的、非PAC性質的政治組織，享有免稅待遇。527組織最早源於環境保護、女權主義、移民等公益性團體。
了解這幾個專有名詞之後，就可以正式介紹美國總統競選經費制度了。假設現在奧巴馬正式宣布參選總統，各類政治機構也就隨之運轉起來了。而整個競選過程的資金運作，由「聯邦競選委員會」全程監管。下面我們一步一步來介紹美國總統競選資金制度(示意圖見下)。
1.設立專項賬戶，專門機構監管競選資金
首先，奧巴馬組建的競選團隊，必須在聯邦競選委員會指定的銀行，開設一個專項競選賬戶。該賬戶用於接收各類捐款，以及支付各類競選支出，該賬戶受聯邦競選委員會的監管。
同時，奧巴馬所在的民主黨以及各類PAC，也必須在聯邦競選委員會指定的銀行，開設類似的專項賬戶，並且也受到聯邦競選委員會的監管。
2.限制各種捐款的來源、方式及額度
這些專項賬戶設立之後，他們就可以各顯神通地為競選進行籌款。但是，聯邦競選委員會對捐款的來源、方式及額度均做了詳細的規定。
捐款來源：不得接受非美國公民的捐款(主要考慮避免外國政治勢力介入)，不得接受來自企業及工會的捐款(主要考慮避免大型商業財團左右政局)。
捐款方式：100美元以下的小額捐款，以現金、支票、轉賬方式都可，超過100美元的捐款，必須以轉賬或者支票方式，而不得以現金方式。
捐款數額：單個選民可以選擇向候選人、政黨或者PAC捐款。其一年的總捐款額不得超過2.5萬美元，其中，向總統候選人捐款不得超過2300美元，向政黨捐款不得超過2萬美元，向PAC捐款不得超過5000美元。政黨可以向本黨候選人劃撥競選經費，數額不限。PAC也可以向候選人及政黨捐款，向候選人捐款，不得超過5000美元；向單個政黨捐款，每年不得超過2萬美元。
3.受監管賬戶定期公開募資及支出明細
這些受聯邦競選委員會監管的資金賬戶(即候選人賬戶、政黨賬戶、PAC賬戶)，接受的捐款總額、開支總額、200美元以上的單筆捐款，及200美元以上的單筆支出，都必須定期向聯邦競選委員會彙報收支明細。並且，聯邦競選委員會會在官方網站公布，以供公眾監督。
4.「直接競選資金」與「間接競選資金」
如此一來，總統候選人、政黨、各類PAC的專項賬戶內，都會接收到大量直接或間接來自於選民的競選捐款。
首先，「候選人專項賬戶」所獲得的捐贈款項總額，就是候選人最終所募集的資金總額，奧巴馬賬戶中這個資金額最終定格在了6.4億美元。奧巴馬凡用於競選的各項開支，均從該賬戶支出。這稱之為「直接競選資金」。
其次，政黨賬戶內從選民募集來的捐款，除一部分直接向候選人賬戶撥款外，政黨還將賬戶內的大量資金，花費出去用於間接支持競選。
再次，數量眾多的PAC組織，歷來都是美國大選中吸收捐款的大戶，他們往往能夠通過各種途徑募集大量資金。但是，如前文所述，即使PAC賬戶募集再多的捐款，他們能夠捐給候選人及政黨的資金，分別不得超過5000美元及2萬美元。在這種法律限制之下，PAC便將所募集到的剩餘款項，以直接支出的方式，間接支持競選。
這樣，從政黨賬戶、PAC賬戶所花費資金，稱之為「間接競選資金」。它們有個共同點就是，主要用於對所支持候選人的軟宣傳，比如大做廣告支持候選人的觀點、立場、政策主張，以及抨擊對手方，但唯獨不能出現「請投某某一票」的字眼。
5.不受監管的「資金後門」
在整個競選中，還有一批特殊參與者——527組織，這些發源於環境保護、女權主義、移民組織等公益性團體，是唯一不受聯邦競選委員會監管的組織類別。也即，他們的賬戶可以無限制地吸收選民捐款，其收支明細也不必申報與公開，但是他們禁止向候選人及政黨捐款。
雖然禁止527組織捐款，但是他們照樣可以像PAC一樣，將所募集的款項用於間接支持競選。而且，由於其收支不受監管，因而，他們具有比PAC更大的運作空間。一些利益集團有可能通過此渠道，以非法的方式影響競選(比如黑金政治)。目前美國國會正力圖通過新的法案，將527組織的資金運作納入監管範疇。
花絮：奧巴馬競選的募資軼聞
2007年9月，奧巴馬在一份調查表中被問及，如果共和黨對手接受「總統競選基金」的資助，他是否也會接受，他選擇了肯定回答。
但在2008年民主黨預選中，奧巴馬籌集的捐款總額，出人意料地達到2.65億美元。奧巴馬團隊估計後續還能再籌集至少3億美元。這時，對於奧巴馬來說，接受受限制的8400萬美元公共資金，顯然不如使用自己籌到的無支出限制的3億美元合算。
而共和黨的麥凱恩，在總統預選中只籌到1.15億美元。這種不利的形勢，迫使他宣布接受公共競選資金。而奧巴馬則一改態度，宣布放棄公共資金，換取他對經費的支出自由。
據統計，這次大選總計有310萬人捐款給奧巴馬，這一數字甚至超過任一政黨所獲捐款人數。在奧巴馬獲得6.4億美元捐款中，來自少於200美元的小額捐款者的資金，就達到3.1億美元。低於200美元的小額捐款者，約佔給奧巴馬捐款總人數的85%。
這些數量眾多的小額捐款，大體都是通過一種方式捐贈給奧巴馬的——選民直接通過網上銀行轉賬到奧巴馬賬戶。其實，募款金額也是民意的一種體現，只有選民支持該候選人，才可能向其捐出款項。
由於少於200美元的捐款來源，可以不公開明細賬目，這樣奧巴馬這種小額捐款聚集起來的3.1億美元，在麥凱恩陣營看來，是一筆「無來源」巨款。2008年10月5日，共和黨指控奧巴馬接受超額捐款和非法捐款，進而要求對奧巴馬競選資金審計。
因為之前歷史上，從未遇到過如此大規模的小額捐款，因而麥凱恩陣營根本就不相信，這是巨量的小額捐款聚集起來的。
不可忽視的是，奧巴馬和麥凱恩都分別收到了超過300個「打包」捐款。打包，是指那些有實力，能帶動他人一起寫下大額捐款支票的金主。這些人的籌款能力，甚至可以高達百萬美元。我們通過布希的案例，來看看打包捐款的具體模式：
2003年6月17日，布希謀求連任的首次籌款晚宴在華盛頓舉行。喜來登飯店的大舞廳迎來了近1400名身著晚禮服支持者。每人要為布希獻上一張2000美元的支票，才有機會目睹其風采。這1400張大額支票，就是一個「打包」捐款。而該晚宴的籌劃者，就是「打包金主」，因為這些開票人都是通過他的人脈聚集而來。
布希用什麼來回饋「打包金主」呢？比如，10萬美元級的，能與總統、副總統一起吃兩頓飯；而數額最大的「打包金主」，則可在白宮林肯曾經的卧室過夜。
另一個與奧巴馬有關的籌資軼聞，是關於協助希拉里「還債」。由於希拉里競選陣營入不敷出，希拉里不得不自掏腰包「借」給自己的競選賬戶1100萬美元。如果希拉里退出競選時，她還沒收回這筆私人借款，按相關法律她最多僅能得到25萬美元補償款。這就相當於她為自己競選捐出1000多萬美元。
於是，2008年6月5日，希拉里密會奧巴馬，希望後者念在同屬一黨派的份上，能幫她解決資金困境。按相關法律，奧巴馬不能從自己競選賬戶中向希拉里撥款，但可以為她主持籌款會，或者邀請自己的競選資金捐贈人資助希拉里。
對決：奧巴馬與麥凱恩的「燒錢大戰」
由於奧巴馬強大的籌款能力，以及不受約束的經費支出。於是，他挾持著強大的金錢力量，對麥凱恩形成了強大的資金攻勢。
在競選初期，奧巴馬陣營即分別向Google和Yahoo支付了數百萬美元，用來購買「關鍵字廣告」：如果在google中輸入奧巴馬的英文名字，搜索結果頁面的右側就會立刻出現奧巴馬的視頻宣傳廣告。關鍵字廣告不僅包括姓名，還包括「油價」、「伊拉克戰爭」和「金融危機」等熱點話題，如此一來，他就可以更好地向選民表達他在這些問題上的觀點。
選戰打到最後階段，麥凱恩已是囊中羞澀。「這兒不是麥凱恩的地盤嗎，怎麼也在播奧巴馬的廣告？」有人問。對方無奈地攤開雙手：「沒辦法啊！這傢伙太有錢了！」據了解，在最後階段，奧巴馬和麥凱恩兩人的電視廣告差不多是4:1。
接近投票日的10月第二周，奧巴馬在全美17個州投放電視廣告，花費4200萬美元。相比之下，麥凱恩在14個州投入廣告的費用為1000萬。憑藉資金優勢，奧巴馬不僅能在親民主黨的各州鞏固優勢、在「搖擺州」加大火力，同時也可以大撒銀子到共和黨的傳統優勢州去「挖牆腳」。據了解，在共和黨的「老地盤」北卡羅來納州，奧巴馬的廣告投入是麥凱恩的8倍。
追尋：利益集團如何通過「政治獻金」影響政策走向？
美國之所以會對競選的資金制度，做如此細緻的規定，諸如禁止企業財團捐款、限額捐款、收支公開等，目的就是最大限度將選舉做到公開、公正，避免利益集團憑藉巨額資金左右競選，進而謀求非法利益。
但是，美國的利益集團同樣可以通過各種方式，放大自己「政治獻金」的影響力，進而謀求政府通過有利於自身利益的政策。美國的利益集團，是如何通過「政治獻金」影響政策走向的呢？我們以曾經最為顯赫的安然公司為例，加以說明。
安然作為公司，是被禁止向競選捐款的。於是安然的利益相關方(比如股東、管理層等)，便成立「政治行動委員會(PAC)」，且根據法律規定，名稱當中要帶有企業名字——安然PAC。
如右圖所示，安然PAC成立之
然後，安然PAC就會選擇一撥有利於自己的政客，連續多年資助他們進行各種競選(可稱之為「政治培養」)。一方面，為他們競選提供最大額度的捐款，另一方面，出資做廣告為他們做各種軟性宣傳。
經過長期的「培養」，安然PAC所支持的某些政客進入政府之後，便會傾向於推出有利於安然公司的政策。據統計，自1990年以來，安然及其員工共為各類政治選舉，提供過577萬美元的捐款，其中3/4用在了共和黨候選人身上。在2000年大選中，安然公司為71位現任參議員和188位現任眾議員提供過競選資金捐助，捐助總額達到245.1萬美元，其中共和黨人士受捐177萬美元，民主黨人士受捐68.1萬美元。
美國眾多企業財團，就是以這種方式參與政治，進而影響政策走向。這次美國大選中捐款支出最多的是高盛，其僱員和高盛PAC共支出了500萬美元，花旗集團則以420萬美元排第二，摩根大通以410萬美元排第三。
和企業財團類似，一些富有的單個「金主」也深度介入到競選之中，進而謀求一些利益。比如，一些富有的個人，雖然法律限制了他對候選人的直接捐款額，但是他依然有其他方式達到同樣目的。如右圖所示，單個金主除了以最大捐款額向候選人捐款之外，他還可以通過自身人脈聚集眾人聯合開支票，向候選人「打包」捐款。此外，他還可以將資金捐給不受聯邦競選委員會監管的527組織，然後527組織再將這筆資金，以廣告的方式為候選人做各種宣傳，間接協助其競選。
據美國《新聞周刊》報道，索羅斯是美國政治史上金額最大的單個「金主」，其提供的競選資金數額超過2000萬美元。一般而言，單個金主巨額資助候選人，通常是希望在未來的政府中謀求某個非競選職位。
幕後：關於美國競選的一些財務醜聞
2008年10月，有美國媒體報道說，共和黨為副總統候選人佩林，花費了15萬美元服裝費。同時報道還指出，一筆數額為295美元的嬰兒用品費用，可能是為了讓佩林剛出生的小兒子加入競選而支出的。有人質疑佩林是借競選為自己及兒子謀取私利。
2008年4月，希拉里在曼哈頓中國城舉辦了一次籌款活動，令人驚訝地籌集到38萬美元。而2004年凱瑞競選美國總統時，花一年時間在同一地點才籌集到2.4萬美元。這種強烈的反差，引發了公眾的質疑。後據調查顯示：有些華人捐了款，但後來承認沒有綠卡而不具備捐款資格；另外幾十人從事餐館跑堂的職業，其收入水平同一次捐出上千美元不符。
2003年6月，聯邦選舉委員會對眾議員麥克?傅格森處以21萬美元罰款，原因是他在2000年的競選活動中，接受了父母52.5萬美元捐款。傅格森不承認有違法行為，但他同意支付這筆罰款。美國聯邦競選法案規定，即使是候選人的親屬，捐款也不得超過2300美元。
2002年，美國媒體爆出紐約州州長帕特森，在競選參議員時，違法把經費用於情婦身上。帕特森曾經用競選經費支付酒店兩晚房租，費用253美元。帕特森表示將歸還欠款，但強調這並不代表他承認房間是用於與情婦鬼混。
1996年，經過17個月的調查，有三名美國農業部的官員在法庭認罪。他們在工作場所勸募了18筆政治捐款，並且許諾將給這些捐款人職務上的特別照顧。這些捐款數額很小，在25美元到500美元不等。美國法律規定，只要是在聯邦政府的建築物內為政黨募捐，都是屬於違法行為。
1995年，柯林頓總統無力支付「白水案」的法律訴訟費用，其支持者便成立了一個PAC。一名在柯林頓故鄉的中餐館華裔老闆，由於柯林頓去吃過幾次飯故而相識。當該PAC募集捐款時，餐館老闆分兩次捐贈了64萬美元。按法律規定，這已經遠超出了單個人允許捐款的最大限額，這位捐款人便將支票和匯票，化整為零出自不同姓名。但是，開票的筆跡卻是一個人的，結果被該PAC退回。
(本文刊於《公司金融》09年2月16日)
推薦閱讀：
※美國大選：看競選人「拼演技」
※奧巴馬在競選總部發表勝選演講(全文)
※誰是狗誰又是蝗蟲，香港特首競選誰別有用心？
※美國總統大選與中國的投資方向|美國總統競選|投資|希拉里