解讀一號文件陳文勝:宅基地三權分置是釋放的最大政策紅利

07-24

宅基地三權分置是釋放的最大政策紅利

陳文勝

中共中央、國務院《關於實施鄉村振興戰略的意見》作為改革開放以來第20個、新世紀以來第15個「中央一號文件」，作為國家戰略的頂層設計，提出了一系列三農工作新舉措，標誌著新時代農業農村現代化的政策體系全面建立。在迎來改革開放四十周年之際，中央領導人多次強調改革再出發。習近平出席亞太經合組織工商領導人峰會發表演講時就提出，中國改革的領域將更廣、舉措將更多、力度將更強。我認為，宅基地「三權分置」就是2018年「中央一號文件」的最大亮點，是推進了事關農民切身利益的重大改革，具有劃時代的意義。

增加農民收入是每一個一號文件的重點，在討論2017年一號文件時，我就提出，要增加農民收入的話，就需要推進農村宅基地改革。怎麼樣才能夠增加農民收入？首先是農業收入不能成為農民增加收入的主體，因為農業價格波動很大，自然風險很大，農業這個總體上屬於薄利產業的收入不可能有很大的增長，很難成為收入增長的穩定機制。進入劉易斯拐點以後，國民經濟增速不斷放緩，工資性收入增長同樣難度很大，已經到了天花板。還有哪一塊可以撬動財產性收益？而從城鄉對比中可以發現，城鎮居民收入為什麼能夠快速增長？除了工資收入外，還有一個最大的收入就是財產性收入。最突出的就是房子，基本上翻了好幾倍，這比什麼工資性收入都要高，比什麼收入都要增長得快。相比而言農民就沒有多少財產性收入，收入很難與城鎮居民相應增長。因此，要真正落實好農民收入增長這個中央一號文件一再強調的要求，就要實現城鄉平等，必然要求增加農民財產性收入。農民的最大財產是什麼？無疑就是房屋，能不能在宅基地上來開這個口子？當時認為有私有化之嫌，這個政策紅線還是不能碰。十七屆三中全會召開之前也提出過，而且是社會熱點，但最終沒有放開。

這次一號文件明確提出，「完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權『三權分置』，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權」。這一政策不僅把握了中國經濟社會發展的大勢，而且順應了農村實踐要求和農民願望，真正地解決了這個一直需要解決而沒有解決的農村改革大難題。

中國的現代化進程中，工業化和城鎮化是不同步的。在現代化上半程的工業化進程中，主要解決的是工農關係問題。我們現在基本上城鎮化人口過半了，城鄉的基本格局已經形成，處於城鎮化加快推進中，主要解決的是城鄉關係問題。取消了農業稅，就意味著工業化已經不需要依賴於農業了，就意味著中國的工業革命已經完成了。但是，城市依不依賴農村呢？改革開放這些年以來，工業化、城市化帶來財富的快速增長，但是城市化卻嚴重依賴於農村，土地財政和農民工就是一個根本標誌。

一個國家的兩個最基本制度，就是土地制度和公共產品供給制度。亞當斯密提出「土地是財富之母，勞動是財富之父」。在中國城鎮化進程中，財富的倍增效應主要體現在低價徵收農民土地上，主要體現在所謂人口紅利的廉價而無基本保障農村勞動力上，使土地增值的財富和勞動增值的財富為中國的城鎮化做出巨大的貢獻。即使是上海那樣發達的地方政府，如果離開了土地財政就會寸步難行。不僅是土地的拍賣，還有房地產稅、建築營業稅等各種稅，更有各種各樣比稅還高的費，給政府帶來的紅利是財政幾何級數增長，所以地方政府有很多的錢來搞很多的基礎設施建設，建設地鐵、高架橋、街道等等。有個蘇州學者對我說，如果蘇州市政府離開了土地財政，幹部工資都發不出。所以，城鎮化、工業化的財富源泉就是土地，沒有哪一個產業能夠有土地這樣的神奇效益。

實施鄉村振興戰略，就要像取消農業稅一樣取消土地財政，使土地的財富增值轉變服務於鄉村的發展。當時取消農業稅是黨中央下了決心，當時在江時代就提出這個問題，有不少學者提交了研究報告給中央領導人，可能是因為沒有到時候。回良玉當安徽省委書記的時候，中央要各地申請取消農業稅試點，只有三個省申報，過了年之後兩個省退出，只有回良玉在安徽繼續堅持取消農業稅試點，後來又到江蘇當省委書記，又申請搞取消農業稅試點。這是有情懷的，如果沒有情懷就不會破這些有巨大風險的改革難題。在2006年，中央下決心取消了農業稅。

這個2018年一號文件可以說是同樣下了決心，敢於破除束縛農民手腳的不合理限制和歧視，探索農村宅基地所有權、資格權、使用權三權分置。釋放的改革紅利就是改變土地財富的流向，把這個收益留在鄉村，真正拓展了農民的利益，使農民一直沒有得到體現的財產權利得到實現，使農民具有獲得感，實現了財產權利的城鄉平等。城裡的土地也沒有所有權，只有使用權，所有權是國家的。可以說，三權分置帶來的改革意義和紅利非常大。同時，這麼多的鄉村是不可能全部靠國家投入來發展的，新農村建設就有很多經驗教訓。「有錢的建房，沒錢的刷牆」。搞了幾個樣板房、樣本村，造成鄉村與鄉村處於不平衡發展進程中。現在扶貧一些地方也出現了問題，據《半月談》記者發現，貧困村吃撐了，非貧困村卻餓得不得了！豫南某縣一個非貧困村，近兩年沒有修過一條路，而相鄰的貧困村兩年里卻修了4條路。貧困村富裕了，非貧困村心裡不平衡了，就是貧困村的非貧困戶心態不平衡問題也越來越突出。宅基地三權分置改革，也就是習近平同志在十八屆三中全會提到的破除城鄉二元體制，改變土地財富的流向，比農村土地的三權分置意義更大。城市裡我們的房價翻了幾番，財產就跟著翻了幾番，而農民的錢如果不到城裡買房，把錢存到銀行就縮水縮了幾番，對農民財產性收入是不公平的。

再就是改革公共服務制度，加快使農民工市民化、農民市民化，讓城鎮居民和農村居民同等地享受公共服務。在人類歷史上只有中國的城鎮化進程中出現了農民工這個現象，農民工不是以公民屬性的勞動權方式而是以商品屬性的勞動力方式進入到工業化、城鎮化的過程中，損害了公民法定生存權與發展權的統一，在市場經濟條件下無法獲得勞動者的社會保障和公共服務等方面國民待遇，與城鎮勞動者存在著社保、醫保、收入、教育、就業等公共資源配置上的「剪刀差」，是城鄉二元結構導致城鄉不平等關係以新的形式出現。農民已經成為了產業工人的時候，能不能給農民工一個城鎮居民的待遇？如果這個問題不解決，農民工就不能真正融入城市，長期遊離在城鄉之間，合法權益不能得到充分保護，鄉村也難以振興。

十一屆三中全會啟動的農村改革，國家並沒有給錢，那時政府財政也拿不出錢，主要是給政策，就是放活農民、放活農村、放活農業。僅僅5年的時間就把糧食問題解決了，農村的消費總額佔全國消費總額的一半，這是前所未有的。2004年新世紀第一個一號文件紅利很大，是什麼樣的紅利？原來的糧食價格已經到了28元到32元的價格了，按照2004年一號文件規定，最低收購價早稻為每百斤70元、中晚秈稻為每百斤72元和粳稻為每百斤75元，而在實際收購時，市場價格每百斤普遍都高出2元錢以上，比2003年前價格最低的時候價格每百斤高出40多元，全面恢復了糧食生產。這個紅利哪裡有？而且取消了特產稅，減免了農業稅，實行種糧直接補貼、良種補貼和農機補貼，農民每畝可以得到11塊錢的直接補貼。2004年是中國千年歷史的大變局，因為中國幾千年來都是農民養政府，農民養軍隊，在這個時候發生了一個變革，要國家財政來補貼農民了，這是歷史上的一大步。

探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，不要政府給錢就可以激活鄉村的發展。這是一個重大的農村改革，是真正的改革再出發，將會帶來很多的人、資金到鄉村去，帶來的效應比國家財政投入錢更有效率，更有作用，不要小看這個事。一號文件要求把農業農村優先發展的要求落到實處，提出在幹部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排。那麼，關鍵是不要人為地阻礙城裡人下鄉，也不要人為地阻礙鄉村人到城市裡來，而且要清除阻礙要素下鄉的各種障礙，使城鄉真正實現融合發展。

在城鄉融合發展的新理念中，城鎮化並不是建設城市，鄉村是城鎮化的一個部分，農村的現代化是城鎮化的一部分，是城鄉融合發展，鄉村的現代化也是城鎮化的一個必然的要求。需要注意的是，提出鄉村振興並不是要求全國人民都去建設鄉村，就像原來強調農業是國民經濟的基礎地位，難道中國人都去搞農業？不是的，是要高度重視農業的發展，高度重視吃飯的問題。如果工業不發展，我們就是貧窮落後的國家。工業化是土地成為財富增長的源泉，沒有工業化的土地還是那個土地，只有工業化發展起來之後才能財富倍增。

一號文件明確嚴格禁止在鄉村建別墅大院。現在的農民已經分化了，不要以為有承包地的就是農民，千萬不能這樣想。如果他建一個別墅你不讓他建？土地三權分置以後，農民變成了小地主，農業資本反而是佃農。作為村裡的人，有資格權、有承包地、有宅基地，如果建別墅，可不可以？工業化、城鎮化的變遷，導致了農民收入結構的變革，進而導致農民結構的變革和分化。在政策上，我認為最核心的一點，就是耕地的用地性質不能改變，在這個前提之下的閑置地、荒山都要合理的開發，帶動城市要素到鄉村裡發展，去修路，去建圖書館，鄉村才能振興。要不然憑什麼使要素自願進入鄉村？關鍵不是政府投入多少錢，政府投錢主要是解決基礎設施、社會保障和教育等問題，發展主要靠市場，靠調動城鄉兩個方面的積極性。

作者系湖南省社科院城鄉一體化研究智庫團隊首席專家、《中國鄉村發現》主編，本文系作者2018年2月7日在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的「2018年中央一號文件學習座談會」上的發言，中國鄉村發現網根據錄音整理，題目為編者所加。