國民黨統治時期的「鄉村自治」

中國江蘇網 > 理論>理論文庫 > 正文 http://theory.jschina.com.cn2009-03-09 15:11:00

　　1928年4月，東北張學良易幟，從此中國進入了國民黨統治時期。從1928年到1937年這十年間，國民政府整頓金融秩序，統一貨幣，與西方進行了關稅談判，因而較大幅度地提高了關稅，中國城市經濟基本上是向好的方向發展的。但是，國民黨的現代化始終帶有不明朗的趨勢，在鼓勵自由資本主義經濟的發展的同時，國家花費的最大精力是強化國家資本主義，儘可能地將絕大部分資源抓在國家手裡，形成國家壟斷。所以，這時期的現代化既帶歐美模式的印跡，也帶有蘇俄道路的影子，兩種現代化方式的交互作用，結果得到發展的只有片面的和畸形的城市化經濟。

　　儘管與前代相比，國民黨統治最初的十年，中國經濟有了長足的進步，現代化的因素有了快速的發展，但相對與世界而言還是非常不起眼的一些小變化，只有在沿海和沿江的大都市裡，才能看到一些比較成規模的紡織和輕工業，還多半具有半殖民地色彩。用費正清的話來說就是：「不管我們怎麼看，國民黨中國的裝備和現代工廠的規模都不大。它的工業產量小於比利時，它的海空軍力量微不足道，它在美式生活用具和設備方面抵不上美國中西部的一個州。」整體上貧困化依然困擾著中國，西方世界對待中國想的還是怎樣剝奪它，而不是設法養一隻會下金蛋的母雞，很明顯比對它們的殖民地的政策還要糟上許多。中國的資金只集中在沿海的大都市裡，因為這裡是中國財富輸出管道的出口。像清末一樣，中國依舊受著資金匱乏的折磨。

　　受到資金匱乏折磨的中國經濟，卻不斷地要將有限的金錢投入到始終沒有止息的內戰中去。國民黨政府的政府能力顯然要比清末以來的任何一任政府都要強，但中國在這期間並沒有真的統一，國民黨政府一直要忙於安撫地方軍閥勢力，設法平衡和削弱它們的力量，在實在安撫不了的時候還要應付一個接一個的反叛戰爭。雖然戰爭的頻度和烈度從總體上講要小於北洋軍閥統治時期，但戰亂依然是社會生活的一大威脅，而且戰爭與從前一樣，基本上是在農村進行的。

　　所以，雖然1928--1937被國外某些史學家稱為中國近代最有希望的時期，但是中國並沒有在此完成步入現代化順序的過渡，反而日益朝著集權體制的畸形工業化前進，在這個過程中，農村依舊是個被遺忘的角落，自清末以來的農村經濟的破產，社會的癱瘓依然我故，農民的生活沒有絲毫的改善，為兵為匪種鴉片等等非正常的謀生手段依然是農民的不得不的選擇。整個國家毫無希望的貧困化進程，使得城鄉差別越來越大，有限而可憐的資金都流進了沿海都市，農民陷入商品化的程度越高，被盤剝和拋棄的可能就越大，由國民黨主導的這次現代化進軍，只是再一次加重了農村的破產。

　　當然，國民黨內也不盡都是暴君和獨夫，庸人和馬屁蟲，他們也意識到了農村問題的重要性，甚至還有人想要重提當年國共合作時的農村減租減息政策，並通過了相應的法案。但是，成功地奪取了全國政權的國民黨卻不得不經歷一場流產的革命，殘酷清黨的結果，不僅等於清掉了國民黨內最有生機的力量，而且使得國民黨不得不與中國最保守反動和落後的軍閥和武化的豪紳結盟。這個結果顯然未必是包括蔣介石在內的國民黨核心的初衷，但是他們卻不得不吞下這個苦果。而這個流產的革命一個直接的後果就是國民黨再推行任何農村的改革都要面臨非常大的難度，等於用自己的左手打自己的右手。實際上，國民黨政府統治一直到在大陸上垮台，也沒有能在農村改革上有所突破，認真切實地改善農民生活和境遇。但這並不等於說，他們從來沒有關注過農村。

　　真正讓國民黨政府關注到農村現狀的是共產黨在農村的紅色割據。當1927年毛澤東秋收起義失敗上井岡山的時候，並沒有引起蔣介石的特別重視，甚至連國際共產主義運動內部也沒有什麼人相信在農村的共產黨人能成什麼氣候。可是3年之後，朱毛紅軍竟然乘蔣馮閻中原大戰期間，攻下了長沙，雖然國民黨軍很快就「收復失地」，但紅軍的存在卻引起了舉國震動。從那以後，在軍事圍剿的同時，國民黨政府開始重視農村問題，一方面組織了一些專家學者研究解決農村破產、鄉村重建的問題，一方面著手加強農村的控制，出台的鄉村改造方案，就是所謂的鄉村自治或者地方自治。

　　鄉村自治是一個清末民初以來的老話題，自從清末農村破產境況引起人們注意以來，鄉村自治就被當成一個解決農村難題的靈丹妙藥屢屢被人提起，當然，在各種各樣的方案中，有的是要復古，有的則是求新。然而這次由蔣介石欽定的舊話重提（南京政府的地方自治法案，1929年公布），卻被賦予了與從前截然不同的內涵。

　　國民黨的鄉村自治首先的內容是行政意義上的鄉村政治清理，其中包括清理和健全鄉村行政系統，重新劃分縣以下的行政區，建立健全各級機構，清查戶口，健全和完善地方武裝。江蘇省的行政整頓是這樣規劃的：每縣以下劃分為若干區，「除因地方風習或地勢限制及有特殊情形者外，每區以十鄉鎮至五十鄉鎮組織成之。凡縣內百戶以上之村莊地方為鄉，其不滿百戶口者，得聯合各村莊編為一鄉；百戶以上之街市地方為鎮，其不滿百戶者編入鄉；但因地方習慣，或受地勢限制及有其他特殊情形之地方，雖不滿百戶，亦可立為鄉鎮，鄉鎮均不超過千戶。鄉鎮居民以五戶為鄰二十五戶為閭，但一地方因地勢或其他情形而戶數不足時，仍得依縣政府之劃定成為閭鄰。」鄉鎮和區級的行政組織都設有相應的機關，區有區公所，「設區長一人，區長之下，設助理員一人或二人，此外又設書記一人或二人及區丁二三人不等。區設區務會議，由區長，助理長，以及區內各鄉鎮長等組織，以區長為主席，每月至少開會一次，由區長主席（主持）。」而鄉鎮也設公所，有鄉長、鎮長及副鄉長和副鎮長再加上若干書記和鄉丁。區和鄉鎮官員統屬國家正式官員，由縣政府任命報省政府備案。閭、鄰長名義是由鄉民大會選舉產生，「選定後由鄉長鎮長報區公所轉報縣政府備案。」而且，「鄉鎮公所認為閭鄰長有違法失職之事，通告閭鄰居民會議改選，罷免後由主管鄉鎮公所報由區公所轉縣政府備案。」實際上是由鄉鎮長說了算，所謂鄉民大會或者閭鄰居民會議，基本上是存在於紙上的。就是真的有這樣的會議，也真的選出了他們認為該選的閭鄰長，能不能通過這層層申報備案就很難說，更何況，凡是鄉鎮方面認為不合格的人選，都可以隨意命令下面重新選舉，直到選上他們所要選的人為止。

　　浙江省與江蘇稍有不同，縣以下設立區，區下設村，村下為閭，閭下為鄰。這裡的村就相當於江蘇的鄉。浙江鄉村自治的主持者為半政客半學者的朱家驊，他當時做了浙江省的民政廳廳長，興辦的時候至少在形式上還有點講究，每縣的各個區和區下的村都為此成立了籌備委員會，委員會由當地的鄉紳組成，籌備完了，自然這些人就搖身一變成了新的「鄉官」。在新的鄉村建制建設完畢以後，浙江規定區長的遴選必須由各村長村副推舉符合條件的三人，然後由縣政府確定一個，再報省民政廳備案。顯然，比起江蘇來，浙江似乎更注重尊重地方精英的勢力。當然也可以就此得出結論，說明浙江的地方勢力比較強大。自然，浙江省的鄉村自治操辦者對地方精英也不無擔心，因此，在自治運動中非常強調國民黨「黨義」的學習和培訓，規定各區、村長都要定期到縣裡進「黨義訓練班」，省民政廳還不定期地派「黨部學術家」到各地巡迴演講。似乎是希望通過黨義的灌輸，使得那些地方精英自覺服從國民黨政府的指揮。湖南湘鄉的自治規劃，則是將縣分為十個「自治區」（等於他處的區）和兩個直屬鄉。原有的都坊里甲統一改為鄉鎮、閭、鄰。

　　除了清理整頓鄉村行政系統外，國民黨政府還著手整頓了鄉鎮的地方武裝，將各種名目的保衛團、民團和聯防隊、聯庄會等統一改編為保安團（隊），由政府派人加以訓練管理。但是，政府卻無法收回這些保安團（隊）的指揮權，儘管國民黨政府將這些改編的保安團（隊）的首領委以地方政府的官職，但卻沒有辦法保證他們會因此而服從政府的調遣和指揮。也沒有經費去為這些實力強弱不一的地方武裝充實槍械和統一服裝，更沒有養活這些武裝人員的錢糧。國民黨政府還曾經一度想要通過以警察來代替地方民團，但是，無論如何努力，警察也只是在城裡還能起點作用，到了鄉間，反而不如保安隊頂事。因為他們同樣欠餉，裝備差，而且訓練不足。

　　由於國民黨政府並沒有真的想要實行鄉村自治或者地方自治，只所以如此作為，外部的因素是歐美國家的一些民間組織的推動（美國洛克菲勒基金會資助河北定縣自治實驗），和一些學者的鼓吹（晏陽初、梁漱溟、李景漢等），內部因素則是國民黨和政府若干「有識之士」想藉此強化鄉村控制，防共反共。在推行鄉村自治時，國民黨內部尚未統一，各色新老軍閥之間的戰爭正方興未艾，國民黨和南京政府說了最算的人蔣介石此時其實並沒有心思管這件事。所以這種假模假樣的自治運動從一開始就決定了它的半途流產，雖然有的地方做了一些統一基層的行政區名稱和清查戶口的表面文章，但關鍵的自治卻沒有推行下去，甚至連表面文章都沒有，大多數地方根本就沒有村民大會這回事。連半官方的輿論都說國民黨政府的這場「鄉村自治」，「名為自治，實為官治」。

　　整個的農村改革舉措，連基本的經費都沒有落實，地方有限的一點經費還被佔用，比如江蘇的縣年僅58萬餘的自治費就全部被挪用為「黨務經費」，一點價錢都不能講。新的鄉村行政區劃，劃分得既粗糙又倉促，而且往往只考慮政府管理的方便，而忽視農民的習慣與便利，不大的湘鄉一度曾竟然分為百數十鄉，每鄉都安排有一批吃官糧的「公務人員」，結果害得農民負擔奇重，苦不堪言。所以，農民對於區、鄉、閭、鄰並不認同，在實際生活還是依舊稱呼老的里甲、都坊和村屯。「各地人民對於新的劃分，以區域寬狹，人口多少不一，頗欠均勻標準，尚不易將都坊心理打破。」一場草率糊塗基層政權改革，所有的成果只是將區、鄉兩級的衙門立起來了（因為可以安插吃官飯的人），至於底下的閭、鄰兩級則不甚了了，一筆糊塗賬。

　　既然行政的清理整頓不甚了了，那麼其他工作自然也難以展開，「但以各閭鄰之間缺乏聯絡，關於閭鄰長之職責，亦未加規定，致各種自治事業，每因下層組織未能嚴密而難以推進，」清查戶口，幾乎沒能開展，整頓鄉村武裝雖然有點眉目，但進展緩慢，整個自治運動除了多添了幾多吃官飯的官老爺之外，了無成就可言，雖然政府對鄉村的控制得到了一點加強，但農民負擔卻因此而加重，既無任何促進鄉村建設的作用，也達不到防止共產主義的效果，甚至適得其反。

　　國民黨政府鄉村自治或者鄉村改造的第二項內容，是土地整理、田賦整頓和租佃改良三位一體的鄉村改良計劃。由於國民黨在鄉村缺乏起碼的權威，不得不依靠武化和劣化的地方精英來打通上層和下層，實際上等於將它們在農村的統治基礎建立在這些地方精英上面，鄉村行政系統因而被地方精英所把持。既然國民黨政府賴以推動鄉村改良的主要槓桿--行政手段受制於地方精英，所以凡是損害他們利益的所有改革自然無法推行。

　　土地整理的意思就是重新丈量核實全國的田地數目。這項工作顯然是與田賦整頓密切相關的。自清末以來地籍的混亂和地冊的散失，使得任何一項涉及鄉村的改革都障礙重重，地方精英也正好上下其手，渾水摸魚。為了此次土地整理，南京政府專門成立了地政機構，動員了大批學生來參與清查丈量土地，結果卻收效甚微，連南京眼皮底下的江浙兩省十年清查的結果，不超過全部土地的1/5，其他省份幾乎就等於零。

　　田賦短收是困擾清末以來歷屆政府的老問題，原因大家都清楚，無非是地方豪紳的隱田不報和拒不交納，還有地方各級官吏經手中飽以及直接徵收人員的上下其手。這兩個原因實際是一個，都是地方精英尾大不掉的問題。問題是既然南京政府要依靠他們，就不可能阻止他們受取好處，拋開歷史的慣性不說，僅就當時而言，地方精英也自然會將這種「非法」的收入當成應得的報酬。所以，儘管國民黨中央和省政府花了不少力氣，下了如山般的文件，田賦整頓還是毫無起色。30年代初，厘金取消，省級以下的政府開支只能依賴田賦，田賦整頓無望，於是為了應付日益增加的開支，只好加捐增稅（大幅度增加田賦附加），最後又都落到農民頭上。

　　三項任務中最難的就是租佃改良，基本上屬於與虎謀皮。既然前兩項都中途流產，那麼這項改革的命運可想而知。南京政府雖然曾於1929、1930和1932年接連頒布「二五減租」法令，但只有少數省份看在中央政府的面子上還能提及這些法案，但根本就沒有實行，多數省份甚至連提到都懶得提，真正付諸施行的只有浙江一省，最後也只能在雷聲大雨點小的鬧劇中收場。最後國民黨政府在抗戰前十年的農村改良，只能縮減為點滴的技術改革，比如改良農作物品種、水利和道路的維修、興辦農業信貸合作社等等，即使這樣的技術改良，除了少數由外國人和中國學者參與的極個別實驗之外，往往被地方精英把持，最後也變了味道。

　　江南地區實行新的鄉村自治，從政府意圖上講雖然說不上有什麼成效，但在名義上卻多少有助於古老的「自治傳統」的保留。在國民黨統治的中心地帶長江三角洲地區，有著幾百年發達的商品經濟，同時也有著比較完善的鄉紳自治傳統，而且，自南宋以來，這個地區的文風一直很盛，不僅有著悠久的學術風習，同時也擁有明清以來最多科甲之士。儘管進入近代以來也同樣遭受軍閥政治的磨難，但畢竟所受戰亂相對要少，傳統的遺風尚有留存。所以，當實行新的村制的時候，藉助「鄉村自治」的招牌，類似傳統鄉紳的威權行使方式也得到了某種程度的刺激而有所激活，浙江的鄉村自治只所以更多地尊重鄉紳的意志（儘管這些鄉紳已經有些變質），顯然是由於鄉紳自治的方式在那裡還相當有效。而與浙江北部同屬一個文化區域的蘇南，也有類似的情形。地方精英沒有其他地區武化和劣化的那麼厲害，他們相對來講要多一點「文化顧忌」，當上頭要拿他們開刀，損害他們利益的時候，他們的反抗往往採用隱蔽的方式，但卻一樣有效。由於這些地區相對比較富庶，階級關係自然不那麼緊張，傳統或者類傳統的農村結構留有更多的殘餘，國民黨政府的鄉村自治雖然本意是強化國家政權對基層的控制，但由於打著「自治」的招牌，而且推行得十分馬虎，所以對鄉村的損害並不大。費孝通先生的著名的「江村調查」，考察的對象是太湖邊的開弦弓村，此村在費進行考察時（1935）並未被納入保甲制中，因此還是江蘇實行鄉村自治時的村制，費在調查中提到了村政府和村長。按說此村人口有1400餘，如果按滿百戶即可設鄉的規定，無論如何應該是一個鄉的建制，可能由於這是一個完整的自然村，所以人們習慣上依舊沿襲傳統的稱謂。費的調查提到，此村的老村長姓陳，是位前清的秀才，到城做過館（家庭教師），民初曾當過村裡小學的校長，當村長後，「根據不斷改變的行政系統的任命，他得到了各種正式的頭銜，」也可能被任命為「鄉長」。據費說，這位老村長在村裡很忙，也有很高的威信，但家境也很不錯（雖然不是最富）。「一般說來，村長易於接近，村中所有的人都認識他，外來的生人，總能很快地得到村長的接待。來訪者會對他的繁重的工作感到驚訝。他幫村裡的居民寫信、念信，以及代辦其它文書，按照當地借貸規則算帳，辦婚禮，仲裁社會爭議，照看公共財產。他們並有責任組織自衛，管理公款，並且要傳達、執行上級政府下達的行政命令。」當然，這些事情不是村長（或者鄉長）一個人能做過來的，這裡有「公所」，也有「他們」--辦事人員。不過，老村長在將要實行保甲制的時候就不幹了，於是他推薦了可能是他從前的學生周先生來接替他，周先生寬泛地說也算是一個讀書人，但他主要的特點是能幹，在村裡蠶絲廠給陳先生作助理時建立的威望。儘管周做了村長，但村子依舊籠罩在老村長的威權之下，「他還是事實上的村長」。兩任村長，特點都是特別能為本地當然也為本人和家庭謀利益。顯然，從開弦弓村的政府模式，我們還可以尋出一點傳統的影子，文化的威權依舊產生著影響。從某種意義上說，來自國家政權的「改革」干預比較小，反而成了這一地區農村的福音。

　　當然，我們也不能對開弦弓村的情景評價過高，因為影子畢竟不過僅僅是影子而已，老村長雖然有點象過去的鄉紳，但畢竟要靠多年擔任行政職務來提高和鞏固自己的地位，甚至增加了自己的財富，然後才有可能隱入幕後，但依舊控制著政權，因為它能帶來很多難以言說的利益，而接任的文化人，其文化的含量只能越來越低，江南盛行的「不在地主制」（指地主城居，但他們的土地還在鄉間），鄉紳與農村的關係只限於收租時暫短時光，他們的子弟更是與農村脫離了干係，結果是使得鄉下有素質的讀書人越來越少，而出自鄉間的讀書人又很少樂意回鄉，費孝通說他問過兩個來自村裡的中學生畢業生，「他們認為這種工作枯燥無味，而且缺乏前途。」反過來，隨著文化素質愈見低下的人出任鄉村行政崗位，農民對他們的領導人的文化和道德素養的期待也會漸次下降，到了鄉村變成保甲制的天下時，村裡的「行政領導」大多只有作威作福的份了。事實上，自清末民初以來，凡是發達而且相對穩定的地區的農村，都面臨這樣的問題，而那些更廣泛的其他地區，農民們早就習慣了武化豪紳的強暴統治，甚至忍受著黑社會勢力對秩序的「維持」。

　　鄉村自治是國民黨政府防共措施的溫和版，在這個版本中，唯一還算落實了的就是鄉間行政機構的清理和重建，其他的凡是帶點西化意味的措施不是付諸東流，就是表面文章，作戲給外國人看的，所有的村（鄉）民大會和居民委員會之類的東西，與農民根本就沒有任何關係，他們實際上沒有選舉過任何壓在他們頭上的「鄉官」。象聞鈞天這種與國民黨政府很接近的學人，都不得不承認，從民初以來包括國民黨統治的這幾年（1928-1932），「所謂地方事業，不操之於官，即操之於紳；等而又下之，又操之於棍痞。生殺欺奪，民之所能自存者幾希，民之所能自主者幾希，民之所能以自致其治者亦幾希矣。且連年多故，兵匪劫持，流民載道，其或倖存，苟且旦夕者，僅一稍恃其自衛自保之力耳。」國民黨和政府的核心人物，此時的農村改革思路，除了強化行政手段，以國家政權直接干預鄉村之外就沒有了第二個。這條路其實是從清末的滿族貴族開始就已經嘗試過了，但是國民黨似乎還只能沿著走下去，顯然，他們的作法與閻錫山在山西搞的「村本政治」並無二致，但效果卻遠遜之，正因為如此，國民黨的鄉村自治對當時中國農村影響並不大，南京政府所力圖達到目標自然也沒有達到，所以，很快，隨著共產主義的威脅日益加劇，他們實際上放棄了「自治」這塊帶有西洋味的遮羞布，直接斥諸傳統最赤裸裸和冷酷的資源，恢復並強化保甲制。