行政拘留暫緩執行的救濟效用及其實現

對違反我國治安管理處罰法的行為，絕大多數都設置了行政拘留這一處罰方式。由於社會生活的複雜性，法律對具體什麼情況下適用行政拘留並沒有明確的界定，除部分行為直接規定適用行政拘留外，很多是規定在情節較重或者情節嚴重時適用行政拘留，這給執法人員留下了很大的自由裁量空間，只要是法律規定可以處以行政拘留的行為，不管情節如何，公安機關都有可能直接適用行政拘留，從而導致行政拘留濫用。為此，治安管理處罰法第一百零七條規定：被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政複議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規定條件的擔保人，或者按每日行政拘留200元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執行。但這一規定使公安機關同時可以決定是否暫緩執行，仍很容易形成對公民權利的侵害，並很難得到有效救濟。

為保護公民的合法權益，形成制衡性機制，應該強化第一百零七條對公安機關的強制約束力，達成權利救濟的功效。有學者提出通過引入聽證機制來實現行政拘留決定過程的民主化，這固然有一定的道理，但筆者認為並不能從根本上改變公安機關在行政拘留問題上的決定權，作用有限。

行政處罰一般情況下不停止執行，但行政拘留不同於其他形式的行政處罰，一旦執行就難以彌補造成的損害，這就要求在考慮治安管理的權威與效率的同時，也要平衡公民的權益，不能在偏重行政利益的同時完全無視公民利益。對行政拘留的救濟只通過申請行政複議和提起行政訴訟是不夠的，因為拘留時間比較短，在複議和訴訟結果出來時，行政拘留一般早已執行完畢，對已經執行完畢行政拘留，其救濟失去了實質性意義，故必須設置一種暫緩執行的救濟機制。治安管理處罰法第一百零七條就是根據這一原理而設置，是法律賦予公民的平衡性權利，這一權利應該要形成對公安機關的強制性效力，達成暫緩執行的效用。通過暫緩執行的救濟機制，一方面切實保護公民權益，另一方面也是為了使行政權力更謹慎，儘可能做到對公民的處罰合理合法。在行政拘留問題上如果是執行完畢後的救濟，對公安機關的執法行為就會缺乏有效的制約性，反而誘發其霸氣，不利於執法文明和進步。

治安管理處罰法第一百零七條之所以沒有發揮應有的作用，關鍵在於公安機關掌握了暫緩執行的審查批准權，只要公安機關不同意暫緩執行，公民就無可奈何，只能接受處罰，即使尋求司法上的救濟，在執行完畢的情況下也缺乏積極性，有的乾脆放棄救濟，使法律設定的救濟機制形同虛設，也完全消解了該條設置的公民通過申請暫緩執行而形成的對公安機關權力的制衡作用。

如何實現第一百零七條的救濟與制衡作用？核心是取消公安機關對暫緩執行行政拘留處罰決定的審批決定權。由自己決定自己的處罰決定是否暫緩執行，本身就具有不合理性，是法律天平傾向於行政機關的表現，造成權利與權力之間的不對等。其改進方式有二：一是把暫緩執行行政拘留的決定權賦予同級法院，被處罰人在接到行政拘留處罰決定書時，可以向同級法院申請暫緩執行，法院接到申請後應立即通知公安機關把相關材料送交法院，法院審查後在1至2天內作出是否同意暫緩執行的決定交公安機關執行；二是對沒有社會危險的行為所作出的行政拘留處罰決定，公民可以通過申請行政複議和行政訴訟的方式在提出擔保人的情況下直接達成暫緩執行的法律效果，無需公安機關審批，對有社會危險的仍然由法院審查決定。對限制人身自由的處罰進行司法審查，既是法治的基本內涵，也是世界通行的做法，改變行政拘留完全由公安機關決定的機制勢在必行。

暫緩執行不是不執行，行政複議或者行政訴訟如果維持了處罰決定，就應該立即執行行政拘留，能夠達成對違法行為的懲處和矯正，不用擔心會放縱違法行為。法治社會更注重對無辜公民的保護，必須要防範法律機制可能對公民造成的無辜傷害，儘可能達成救濟的功效，即使為此付出更大的法律成本，也應在所不惜。