天則所：地方政府「土地違法」泛濫

天則所：地方政府「土地違法」泛濫2015-11-26 17:05:22來源： 財新網作者：天則經濟研究所責任編輯：張帆2015年11月26日 17:05 來源於 財新網 雖然有各種看似嚴密的監管政策與措施，但在各種現實壓力（主要是財政壓力）和牟利動力下，各地政府開始設法規避上級政府（包括中央政府）的種種管制政策，其「對策」非常多

2012年4月28日，黑龍江省安達市郊區的一名拖拉機手在耕種土地。 王茂桓/CFP

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　　天則經濟研究所丨文

　　按照現行《土地管理法》，農地轉變為非農建設用地必經的制度環節是「行政審批」。雖然政府行使該項審批權的主要根據應該是土地規劃，但在各地城市化長期滯後又突然加速的背景下，要制定一個有預見力的土地規劃並不是一件易事。何況負責制定土地規劃的各級政府，本身就有經濟動機突破既有規劃。因此，「按規劃批地」並不意味實際供地規模由土地規劃來調節。實際上，就連土地規劃本身常常是被調節的對象。包括政府在內的用地機構和個人，通常按照各自的預期來影響規劃用地的規模。這恰恰構成了地方政府「土地違法」行為泛濫的基本原因。

　　一、地方政府大規模「土地違法」

　　在現行土地管理體制下，國土資源部的權力過大且高度集中，必然遭遇「政策一致性」難題，即普遍存在「上有政策，下有對策」的情況。「分灶吃飯」財政體制下各地的財政壓力，更加劇了各級政府的土地「違法」問題。20世紀90年代以來地方政府財政狀況惡化，開闢新財源，成為地方政府的普遍行為特徵。以非市場化的方式低價征地，高價出讓，已成為不少地方政府創造政績、增加財政收入等的重要渠道（所謂「借地生財」、「經營城市」），一些地方政府甚至向當地土地管理部門直接下達年度土地出讓指標，以求得財政創收任務的完成。國土資源部通過衛星遙感監測對新增建設用地進行檢查發現，違法用地平均佔新增建設用地總宗數的46%，有的地方高達80%以上。

　　根據國土資源部的執法檢查，2009年土地違法存在突出的問題有如下五項：一是部分地區耕地保護目標責任制落實不到位；二是一些地方違規設立開發區現象比較嚴重；三是部分地區違規調整土地利用總體規劃；四是一些地方土地出讓管理不規範，欠繳和違規減免出讓價款比較突出；五是一些地方土地未報即用違法情況嚴重，案件查處不到位，整改不落實。不難發現，土地違法的主體，主要是各級地方政府。

　　2001年~2013年，我國共查處土地違法案件99.9萬餘件，涉及土地面積近60.0萬公頃。這也就意味著，我國每年的土地違法案件平均在7.7萬起左右。2003年前后土地違法案件數的激增與各地方政府趁「新規」沒有生效前突擊性批地有關。2002年，國土資源部11號令和北京市政府33號令出台並開始施行。雖然各地的協議土地出讓方式仍然佔主導地位，但各地已開始「理性地」突擊批地。2003年之後，中國土地違法數量有所減少，但牽涉的土地面積（無論是土地違法總面積還是每起違法案件平均牽涉的土地面積）不僅沒有減少，反而出現持續攀升的勢頭。2007年甚至高達80873.14公頃，是2001年26465.08公頃的3倍。按照每起土地違法行為涉及的平均土地面積看，2001年平均為0.20公頃，2003年上升為0.41公頃，2007上升為0.88公頃，2011年進一步上升到1.07公頃。

　　資料來源：2001～2010年數據來自《中國國土資源統計年鑒（2011）》，2011～2013年數據來之《2013中國國土資源公報》。

　　值得注意的是，中國現階段，土地「違法」成本非常低。統計顯示，2001年至2005年間，土地違法只有1%的黨政紀查處風險，0.1%的刑事責任追究風險。根據2006年公布的一項查處土地違法行為的報告，在全部131077件土地違法事件中，平均下來，每261.6件土地違法，才有一人遭到刑事處罰；違法土地10萬公頃，平均每199.6公頃才有一人遭到刑事處罰。加上今後若干年內，在「穩增長」壓力下，各地大批項目亟待上馬，土地「違法」行為難以減少。

　　雖然有各種看似嚴密的監管政策與措施，但在各種現實壓力（主要是財政壓力）和牟利動力下，各地政府開始設法規避上級政府（包括中央政府）的種種管制政策，其「對策」非常多，至少包括：違反規劃用地；化整為零用地；有償出讓改行政劃撥；拍賣掛牌出讓改協議出讓或低價出讓；未報先用；邊報邊用；越權批地；擅自下放土地審批權；「指鹿為馬」式的徵佔，尤其是以各種名義規避國土使用制度的有關規定。

　　據統計，截止到2007年底，全國共有各類開發區5524個，其中省以下自行設立的有 4273個，佔77.4%。各類開發區規劃面積早在2003年就已超過3.51萬平方公里（超過了城鎮建設用地總面積），是1992年至1996年開發區熱中佔地規模的近3倍。許多開發區無視土地利用總體規劃隨意圈地，或隨意調整規劃，或擅自擴大佔地面積。許多地方違法授予開發區、園區土地審批權，形成違法用地的「特區」。全國開發區圈佔的耕地有43%閑置。

　　目前的另一個熱點是「大學城」，看起來也像是各種工業園區或高科技園區的「克隆」版，其出發點和歸宿都有類似之處：借「大學城」的名義將經營性用地的性質發生變化，以此獲得各種優惠條件。有些地方在經濟利益的驅動下，已出現借大學城之名變相搞房地產開發的苗頭，即以建設「大學城」的名義，避開城市規劃審批環節，大規模圈地，隨意進行開發、建設。另外的辦法還有劃撥土地直接入市等；以租代征的做法非常普遍。

　　由於下級的「對策」實在太多，形成了對任何最嚴厲的「政策」執行效果的強大約束。中央政府及監察機構由於種種原因（人手、經費、技術、制度等）而很難作到實時監督，發現問題後也很難及時糾正或制止。

　　二、通過「指標交易」的「異地佔補平衡」抵消中央剛性指標的不利影響

　　由於地區之間不同土地用途的收益率非常不平衡，若在城市建設用地邊際生產率較高的地方，擴大土地供應，就可增加資源配置的總效率。但在目前我國的土地用途管制條件下，各地的建設用地指標、耕地佔補指標及耕地保有率確定等方面，卻直接由行政機構進行配置。行政等級、政治平衡考慮、地方的談判力和影響力等非經濟因素，對各類土地指標的分配均能產生重要影響。簡而言之，在土地資源配置的經濟原則與非經濟原則之間存在制度性矛盾。為了克服以上矛盾，各地在實踐中發展出「指標交易」，通過異地佔補平衡以緩解以上矛盾——雖然現行土地制度並沒有給這類指標交易提供合法性。

　　比如，蘇南工業用地的邊際生產率大大高於蘇北地區，蘇南就出價購買蘇北補佔耕地的指標。類似的，還有浙東與浙西的土地指標交易，長沙市與郊縣及省內其他地區的土地指標交易。浙江義烏市只是一個縣級市，卻又是一個小商品交易的「國際大都會」，商用土地的邊際生產率非常高，而商用土地供給不足已構成嚴重製約。形勢逼迫之下，義烏市甚至提出向西部地區購買建設用地指標，並表示在付出有吸引力價格之外，還考慮增加「定點就業機會」。總之，在經濟邏輯上，土地指標交易得以在收益率不同的地區之間發現對雙方都有利、從而增加社會總經濟效率的成交價位，減少行政部門以行政手段在地區間分配建設用地指標帶來的土地資源錯置。

　　三、利用「土地復墾」維持所謂耕地總量動態平衡

　　利用「土地復墾」作文章，是地方政府應對中央政府耕地保護要求的重要方式。中央給地方政府下達了耕地保護目標，但這一任務的核心是實現耕地的總量動態平衡，這實際上給地方政府留下了很大的操作空間。他們可以一方面佔有大量的優質耕地去招商引資發展第二三產業，另一方面又不斷努力對那些劣質土地進行開發「復墾」，或者根本就沒有進行任何「復墾」，只是在統計數字上做文章。國務院發展研究中心蔣省三等人在上海、浙江、天津等10個省級單位進行調研的過程中發現，各地紛紛出現了基本農田「上山、下水」的現象。以浙江省為例，1997~2003年，該省已通過土地開發整理補充耕地234.85萬畝，連續8年實行了占補平衡有餘，累計占補節餘43.65萬畝，超過國家要求浙江規劃期內占補平衡有餘16萬畝目標任務的173%，然而通過占補平衡補充的耕地大量是魚塘、河灘、坡地。課題組在山東、河南、安徽等華北地區的調研中，也發現了類似現象，但由於華北地區基本已經沒什麼水面，基層的同志戲稱他們按要求「保護」的耕地指標都已經「進山」了。

　　四、利用「規劃」權力做文章

　　這主要體現為利用城市總體規劃的調整做文章。由於城市總體規劃的編製權歸各城市政府所有，所以地方政府一般總是強調「規劃先行」的重要性，利用地方國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃來鬆動中央土地利用總體規劃對地方的束縛。比如，地方政府首先會提出許多更高的發展目標，然後根據這些預測性的經濟和社會發展指標，作出大手筆的超前城市總體規劃，擴大城市的規模或者重新規劃一個或者若干個新的城區，最後將城市規劃區內的集體土地徵收為國有或者無償國有化，用於城市的發展。這種努力之所以可以（部分）成功，既與中國現行憲法第10條第1款關於「城市土地屬於國家所有」的規定有關，也與城市總體規劃、國民經濟和社會發展規劃與土地利用總體規劃的關係、位階混亂密切相關。

　　首先，儘管現行《土地管理法》和《城鄉規劃法》都規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃來組織編製土地利用總體規劃和城市總體規劃，但實際上，地方國民經濟和社會發展規劃是由地方人大審批的，並不需要與國家的國民經濟和社會發展規劃完全保持一致。其次，儘管《土地管理法》和《城鄉規劃法》都要求城市總體規劃與土地利用總體規劃相銜接，但如果城市規劃違反了土地利用總體規劃需要承擔什麼樣的後果，法律卻沒有明確規定。所以地方政府，特別是城市政府，完全可以依照本地的國民經濟和社會發展規劃制定城市總體規劃，然後「依法」規避土地利用總體規劃的限制。最後，儘管《城鄉規劃法》規定直轄市、省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的城市規劃須由國務院最終審批，但實際上這一權力並不掌握在國土資源部門手中，政府部門之間的信息阻隔、利益衝突以及規劃理念之間的差異，為地方政府提供了突破土地利用總體規劃的機會和空間——這實際上正是《1997-2010全國土地總體利用規劃》失敗的根本原因之一。

　　另外，一些經濟比較發達的地區還存在濫用《城鄉規劃法》中的「鄉村規劃權」的情形。一些地方政府往往以建設新農村、城鄉一體化、或者統籌城鄉發展的名義，迅速制定鄉鎮規劃和村莊規劃，然後開展土地整理，強行撤村並居，將農民集中居住，最後將節省下來的建設用地指標和新增加的耕地復墾指標用於城市建設。國土資源部在該年度推行的「城鄉建設用地增減掛鉤試點」本來旨在增加耕地，卻意外地成為了地方政府圈地拆建的有力工具。

　　總之，中國現行土地制度（尤其是農地制度）不僅已嚴重滯後於很多地區（尤其是發達地區）的土地利用現狀和實踐，而且也在很大程度違背了法律制訂者和中央政府的管制初衷，相對領先的實踐對滯後的制度和法律形成強大的倒逼機制。在很多地區，單靠國家強制辦法徵用農地的做法已很難行得通。「政府漫無邊際的自我授權會導致老百姓違法生存」。若以上結論正確，那麼，上級政府的權力過分集中也可能導致下級政府的「違法生存」，或者「打擦邊球」。在各種強大的壓力面前（包括財政壓力、來自農民壓力等），很多地方政府都在征地方式上有所「創新」，但是，這些所謂「創新」往往都有違法違規之嫌疑。地方政府對上級政府管制的各種規避和「對策」，無疑擴大了征地規模，從而起了推波助瀾的作用。

　　總體而言，在對土地的用途管制，土地產權擁有者交易權利的限制，土地規劃等政府對土地資源配置的多方干預的制度環境下，地方政府運用行政權力企圖從土地的交易和使用中獲得更多收益，即將可能消散的租值留住的行為，即是尋租行為。在某些情況下，這種尋租行為會帶來對資源錯置的糾錯；在某些情況下，則可能使配置效率更為降低。

　　本文節選自天則經濟研究所報告《中國政府行政部門配置資源的效率與公正研究》，注釋略

責任編輯：張帆 | 版面編輯：李麗莎
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