計生領域的瀆職犯罪研究

　　計劃生育作為我國的一項基本國策，在控制人口過快增長、全面提高人口素質、增強可持續發展能力等方面起到了重要作用。與其配套的計劃生育相關法規的貫徹實施，對於緩解人口膨脹給生態資源、社會資源、經濟發展帶來的巨大壓力起著不可替代的作用。然而，通過我們辦理的幾起計生方面的案件，發現在計劃生育行政執法過程中，部分計生幹部對於法律法規不執行、慢執行、虛執行、亂執行，濫用職權，玩忽職守，徇私枉法，索賄受賄。尤其在社會撫養費徵收和生育證辦理方面，部分計生人員假公濟私，執法犯法，放水養魚，縱容超生，這不僅嚴重影響了國家工作人員職務的廉潔性，同時也造成了惡劣社會影響，使國家計劃生育這一基本國策無法順利貫徹實施，百年大計流於紙面。

　　一、計生部門及其工作人員瀆職行為的幾種表現

　　（一）不足額徵收社會撫養費

　　《河南省計劃生育實施條例》規定：「違法生育第二個子女的，分別按照男方和女方所在地上一年度城鎮居民年人均可支配收入或農村居民年人均純收入的三倍徵收社會撫養費，個人實際收入高於所在地城鎮居民年人均可支配收入或農村居民年人均純收入一倍以上的，按其實際收入的三倍計征社會撫養費。」我們調研中發現，部分計生部門劃定的徵收社會撫養費的標準遠遠低於《條例》的規定數額，甚至達不到法定標準的四分之一。計生部門以社會撫養費徵收難度太大，法定標準太高，不符合當地實際為借口，私自製定徵收標準，故意少征不足額徵收社會撫養費。這種在徵收社會撫養費過程中大打折扣的現象，無形中讓群眾產生超生成本低，國家放鬆二胎政策的假象，從而使那些不敢生、不願生、不想生的獨生子女家庭也有了再生育的想法。

　　（二）提前徵收社會撫養費縱容超生

　　《社會撫養費徵收管理辦法》和《河南省計劃生育實施條例》都規定，對於計劃外生育的人員，徵收社會撫養。顧名思義，就是在計生戶超生以後，給社會造成的撫養成本加大的事實已不可避免的前提下，才可以徵收社會撫養費。然而部分對計生工作負有直接管理職責的責任人，為提前完成徵收社會撫養費的任務，假公濟私，徇私枉法，借口計生戶生育後不好徵收、不便徵收、不能徵收社會撫養費，在計生戶計劃外懷孕時，不依法對其終止妊娠，而提前徵收社會撫養費，漠視縱容其超生。部分計生人員在發現計生戶計劃外懷孕時，流於形式的送達終止妊娠通知書，然後打著流產押金的名義，違法對計生戶收取所謂的流產押金，實則開具社會撫養費票據，變相提前徵收無社會撫養費。甚至存在部分計生人員為超額完成徵收社會撫養費任務，到生育意願的家庭動員其超生，讓計生戶提前繳納社會撫養費，而包庇、袒護、縱容其後的超生行為。這種社會扶養費徵收中重錢不重管的現象，導致超生泛濫，造成了惡劣社會影響。

　　（三）辦理虛假二胎生育證

　　計劃生育法對二胎生育證的辦理，規定了嚴格的條件和程序，旨在控制二胎生育，緩解人口膨脹壓力。然而，調研中我們發現負有管理和發放二胎生育證的工作人員，以應付上級檢查為借口，明知計生對象不符合相關計生政策，弄虛作假、徇情枉法、濫收費用，違規向計劃外生育戶發放二胎生育證，使部分計劃外非法生育戶通過辦假證的形式搖身一變成為合法生育。依照《河南省生育證發放管理辦法》規定，符合辦理二胎生育證的條件，不能收取費用，而對這些明知是偽造的二胎生育證，計生部門又以社會撫養費的名義濫收費用。在具體操作中，計生部門千方百計鑽法律空子，謀求非法利益。《河南省人口與計劃條例》規定了十種農業戶口人員符合辦理生育證的條件，分別是兒童病殘、不育症、歸國僑胞、軍殘烈獨、井下採掘、再婚、獨女戶、男到女家、山村定居、雙少。這十種情況中，除了獨女戶之外，其餘九項都有明確的標準，計生部門想通過其辦假證並不容易。因此，他們便在獨女戶這個比較模糊的規定上做文章。獨女戶，依照《河南省人口與計劃生育實施條例》規定，主要是指夫妻只生育一個女孩，家庭又確有困難的。針對家庭又「確有困難」的界定，《河南省人口與計劃生育條例實施細則》第七條規定符合成人傷病殘或者夫妻雙方均未獨生子女的，屬於家庭確有困難。夫妻雙方均為獨生子女的情形不多且從戶籍檔案中可以明確查出，因此計生部門工作人員便從成人傷病殘這個缺口入手，通過指定康檢醫院，違法為計劃外生育戶出具成人傷病殘證明，從而為辦假二胎生育證製造條件。對於「成人傷病殘」的界定，《河南省成人傷殘及嚴重慢性疾病診斷標準》規定了十三條情形，其中部分條文比較模糊，如各種慢性疾病造成肝臟功能損害有明顯異常者、慢性消化系統疾病久治不愈，反覆發作影響功能及正常生活者、各種高血壓、心臟病並發心功能不全者。因此，計生部門層層造假、環環舞弊，先造出「成人傷病殘」虛假鑒定材料，然後認定計生戶家庭確有困難，將其歸入允許生育二胎的範圍，最後一步步為其辦出二胎生育證。

　　二、計生系統瀆職的主要原因

　　（一）法律觀念淡薄，價值觀滑坡

　　部分計生人員思想意識還停留在計劃生育政策實行初期的暴力執法、野蠻執法階段，重政策輕法律，對計劃生育相關法律法規置若罔聞，不學習不思考，更沒有深入的領會。只知道收取費用的權力，卻忽視計生部門關注民生服務大眾的根本目的。同時，部分計生人員生活腐化，官位十足，不思進取，價值觀滑坡，在執法過程中立場不堅定，防腐拒變能力薄弱，吃拿卡要，目無法紀。

　　（二）社會輿論氛圍淡，計生人員重輿論輕法律

　　計劃生育政策已經實行三十年，中國正邁入老齡化社會，生育率低、人口結構老化、社保制度滯後已成未來發展的重大隱患。誰來養活中國？已執行30年的計劃生育政策是否調整，是否應放開二胎管制，無疑都需在新的人口環境和發展背景下重新考量。近年來，關於是否放開二胎改革計劃生育政策的呼聲越來越高，甚至部分地區已經有條件的放開二胎。這種大的社會背景下，加上部分計生辦人為的降低社會撫養費徵收標準，使一些諸如「計劃生育政策要取消了」「國家允許生二胎了」「只要交錢就可以生了」等不利於計劃生育開展的噪音驟起。同時，部分計生辦人員不依法律為準繩，有法不依，而單純以社會輿論為導向而悖離法律開展計劃生育工作，這更加劇了群眾對計劃生育政策存廢的懷疑。

　　（三）計生部門執法強制權減弱，計生人員重徵收不重管理

　　計劃生育政策實施初期，行政強制權起著舉足重輕的角色，對於超生戶的懲罰力度大、措施有力，這對快速控制人口增長起到了立竿見影的作用。然而隨著計劃生育政策實施三十年來，中國的法治進程不斷推進，人權意識深入人心，行政強制權在計生領域逐漸減弱及至消失。同時伴隨著計生系統非法拘禁、侵犯人權犯罪的屢屢發生，計生體統工作人員在執法中逐步摒棄暴力化，向著人性化、服務化的方向邁進。這種大趨勢下，使計生部門發現計生戶計劃外懷孕時，沒有切實有效的強制方法。若採取關押，可能涉嫌非法拘禁；若採取強制人流，可能導致侵犯人權。因此，這種情況下，往往採取只是單純的下發終止妊娠通知書，至於計生戶到底是否終止妊娠也沒有跟進的強制措施。久而久之，在明知計生對象不會流產的前提下，就故意提前徵收社會撫養費，而放縱其超生。

　　三、計生系統瀆職的主要危害

　　（一）嚴重損害基本國策，加劇人口膨脹壓力

　　計劃生育是我國一項基本國策，目的是緩解人口壓力，全面提升人口素質。而計生系統這種欺上瞞下、虛與委蛇、放縱超生的行為，極大地阻礙了基本國策的貫徹實施，使國策本意人為歪曲，成為我國可持續發展的桎梏。

　　（二）造成惡劣社會影響

　　計生系統這種重政策輕法律、重收錢輕管理、放縱超生的行為，不僅嚴重損害了法律的至上性和權威性，而且也讓執法部門服務民生的職能流於紙面。同時其收錢就允許超生的做法，更讓老百姓認為法律成了執法部門和群眾之間討價還價的工具，也讓群眾產生只要有錢就可以超越政策法律為所欲為的錯誤意識，計劃生育這項基本國策完全成了中央唱的高調，基層不還是想生就生。計生部門的瀆職行為，產生了惡劣社會影響。

　　（三）社會成本加大，人口素質全面提高受阻礙

　　社會養育一個超生兒童，將耗費大量的人力、物力、材料，本來就不充裕的科、教、文、衛等公益資源將被大量的超生人員強制分羹。同時，超生戶會再次跳入「越生越窮，越窮越生」的怪圈中惡性循環下去，因超生致貧、因超生返貧的現象將會再次出現。這無形中加大了社會成本，也大大阻礙了人口素質的全面提高。

　　四、預防計生系統瀆職犯罪的對策和建議

　　（一）加強教育學習，築牢思想防線

　　計生瀆職犯罪最根本的原因就是思想防線不牢，因此要切實加強政治思想教育，提高政治思想素質，從預防犯罪教育入手，培養正確的世界觀、人生觀和價值觀，採用激勵與警示，灌輸與啟發並舉的辦法，加強廉政宣傳教育，強化自律意識，消除腐敗動機，嚴於律已，自覺做到不正之風不染，不義之財不取，不法之事不幹，防微杜漸，營造「廉榮腐恥」的社會氛圍。

　　（二）加強與媒體的聯繫，正確引導計劃生育社會輿論

　　針對目前社會上出現的變革計劃生育的諸多說法，計生部門應該多與媒體結合，給出自己的明確答覆，正確引導社會輿論。同時計生人員在執法過程中，要有法必依，以法律為準繩，切不可因輿論而瞻前顧後，在執法中搖擺不定。

　　（三）立法機關等相關部門應出台計生部門瀆職犯罪的立法、司法解釋等具體詳細的規定

　　由於計生部門瀆職犯罪的規定不太明確，諸如瀆職後果如何認定，超生幾人才構成犯罪，給社會造成的成本如何計算等。關於此方面的立法、司法解釋的出台，將會對今後的司法實踐有具體的指導，是計生部門的瀆職犯罪能夠及時、有效的預防懲治，從而使國家的計生政策和法規切實有效的貫徹實施。

　　（作者單位 河南省漯河市郾城區人民檢察院）