對行政裁判目的解釋的認識

摘要：本文從行政法律文本的實證考察出發，分析其第一條所呈現出的目的化趨向，即宏觀層面的目的特徵化趨向明顯、中觀層面的立法目的向多元化發展、微觀層面的目的之闡述更具明確化，在此語境下展開對行政裁判目的解釋的地位及其規則的討論：從行政立法目的化對目的解釋的影響來看，理論上將促進目的解釋方法研究的發展，觀念上有利於強化法官目的解釋觀，實踐上有助消解目的解釋的司法困惑；在行政裁判中，應賦予目的解釋特殊地位性，確定其在解釋方法上的終極標準性意義；就目的解釋的規則而言，要正確處理不同立法目的之間的關係，確立顯性目的相對於隱性目的的相對優勢，促進整體目的與條文目的之互動與融合，並對整體目的相互之間的適用衝突設計解決之法。

　　一、問題的提出

　　19世紀末20世紀初，目的解釋方法「作為一項成熟而且有用的解釋理論逐步贏得了地位」，[1]並被世界各國所關注。目的解釋為克服法律適用的機械性，緩解法律文本與立法價值的緊張關係發揮著重要作用。由於涉及強大的國家權力，公法內的法律文本的變動是十分謹慎的，而當法律文本與社會發展並不相符的時候，通過解釋進行發展就成為重要的環節。[2]而伴隨著年輕的中國行政審判的艱難發展，時至今日，目的解釋已作為一種重要的解釋方法而日益受到學者的關注和法官的青睞。

　　從寬泛的意義上說，目的解釋就是根據法律規範的目的來闡釋法律含義的一種法律解釋方法。[3]目的解釋方法使解釋者能有機會發掘和闡釋隱含在法律規則背後的法律意義，法律因目的解釋而被賦予生命力，其對於整個法律解釋方法和法治變得尤為重要。但任何法律解釋方法的運用都不可能毫無約束，如有學者說，按自然法學的要求，目的應當具有某種正當性，所以在應用目的解釋方法時，目的總是與法律價值聯繫密切，被法官等選定的用於解釋法律目的應該是那種符合正義的目的。[4]目的解釋具有不為解釋者所操縱的內在規律性。

隨著目的解釋在同法應用中重要性的日益彰顯，目的解釋的研究也在持續進行並有升溫之勢。儘管不乏有學者對目的解釋方法做過一定研究，但大都是在其普世價值意義下進行討論，很少指向具體的部門法領域。因為與傳統法律（民法）解釋學的對象不同，行政法規範不同於民法規範的生長土壤決定了其規範形態與規範內容上的特徵，而這種特徵又必然影響到法官在解釋行政法規範時的思維與具體方法之運用，[5]行政法領域內的目的解釋有其自身特性。而在目的解釋理論研究的實踐依歸方面，不少研究也尚存欠缺，對司法實務層面的困惑不能作出很好回應，目的解釋在行政法學領域內運用的迷霧仍未能完全撥開，如：在具體的行政裁判過程中，目的解釋在諸種法律解釋方法中究竟應處於一種什麼樣的地位？法律文本予以明示的整體性目的與其他立法目的之間的關係如何處理？解釋者在進行目的解釋時要遵循什麼規則？有鑒於此，本文將目的解釋的研究置於行政裁判的特殊場域之中，從行政法規範本身出發，對30年來行政法律文本第一條所呈現出的目的化特徵進行實證考察，剖析其對目的解釋及其地位重構的影響，並在目的化語境下對幾種立法目的之間的關係及其在行政裁判中的應用進行梳理和闡述。

　　二、行政法律文本第一條目的化之考察

　　（一）樣本：分析對象的確定

　　目的解釋方法的研究離不開法律規範本身，而每一個法律都有其立法目的。立法目的是立法者根據對法律性質的認識和客觀的現實需要，在制定法律時主觀上期望該部法律在將來實施中所起的作用。而在行政法律體系中，立法目的一般通過其第一條予以明確規定。本文以近30年來的行政法律文本為分析對象，[6]試圖對法律文本第一條中立法目的之設置情況進行分析，探尋其發展變化的表徵和規律，以求可供研究的資源。

　　（二）數據：行政法律文本第一條呈現的目的化表徵

　　1.宏觀考察：目的特徵化趨向明顯。行政法的政治法本質決定了必然對其賦予繁重的任務與功能，而這又與國家特定的政治、經濟和社會發展階段息息相關。行政法律的制定者越來越重視立法功能和目的之表達，並經由行政法律文本第一條予以體現。行政法律文本第一條似乎成了表達整部法律立法目的的專屬條款。而縱觀行政法律立法漫長的發展歷程，通過前後15年的對比，在所有法律文本類型中，包含立法目的的文本第一條所佔比例均呈上升趨勢。這種特徵在部門規章和地方性法規的文本中表現尤為明顯。

　　2.中觀考察：立法目的向多元化發展。隨著政府職能的強化和社會關係的日趨複雜，現代社會國家立法內容也呈現出複雜性、專業性和技術性，[7]社會秩序、公民自由權利、公共利益以及經濟的可持續發展等立法價值目標納入立法者視野。在我國改革開放初期，為保障經濟發展環境，行政法的主要任務是賦予政府管理權力，這一時期立法的目的多表現為保障行政機關依法管理國家和社會事務的單一形式，呈現出典型的行政化色彩。而隨著我國市場經濟和民主政治的發展，行政法承擔的任務呈現多元化趨勢，立法目的也由單一性向多元化方向轉變。

　　筆者通過對30年來行政法律文本第一條包含立法目的數量分布情況進行統計，行政法律文本中包含一個立法目的的僅佔5%。絕大部分都包含兩個或兩個以上的立法目的，其中包含兩個立法目的的佔30%，而包含三個及以上立法目的的法律文本比重最大，比例高達65%。並且據筆者考察，從行政立法所追求的價值目標類型來看，行政立法已基本形成了「保障和監督行政機關依法行使職權，維護經濟和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益」之立法目的固定表述模式。

3.微觀考察：目的之闡述更具明確化。在行政法律制度發展初期，由於立法技術方面的原因，有的行政法律文本對立法目的規定過於概括和抽象，忽略立法目的條款的作用，以致於法官在具體裁判時只能依靠個人司法技能和經驗對立法目的進行推測和論證。例如1985年制定的《進出口關稅條例》第一條將其立法目的闡述為：「為了貫徹對外開放政策，促進對外經濟貿易和國民經濟的發展，根據海關法的有關規定，制定本條例。」該條文雖也明示了立法目的，但僅僅是宏觀政策的闡述，在審判實務中缺乏可操作性。而隨著法律解釋方法理論和實踐的發展，這一局面大為改觀，行政法律文本對立法目的的闡述更加明晰和有針對性，指向具體的規範領域、對象以及法律事項。

　　三、行政立法目的化影響下目的解釋的地位

　　（一）目的化之於目的解釋的意義解構

　　1.理論之維：促進目的解釋方法研究的發展。由於目的解釋具有填補立法空白和法律漏洞的獨特優勢，對目的解釋的研究日益受到法律共同體的重視。而研究法律解釋，其前提性的思考是對其解釋對象也即法律規範的分析。[8]目的解釋是以探求文本立法目的而對法律問題進行解說為追求，因此，立法目的是目的解釋方法研究的立足點和基礎。而在行政法律文本第一條中予以明確表達的立法目的自然應成為研究的重要對象，學者對此也不乏關注。目的化的行政立法進程無形之中豐富和推動了目的解釋方法的研究，而且隨著目的化特徵的進一步強化，理論層面的回應將更加全面和深入，甚至對目的解釋方法研究帶來結構性影響。

　　2.觀念之維：強化法官目的解釋觀。法官的法律解釋能力影響和制約著整個司法發展的水平，我國實務界也一直在通過解釋示範和司法政策努力強化法官適用法律解釋的思維和意識。伴隨著行政立法技術的成熟和目的解釋理論研究的不斷深入和發展，立法者在法律文本中愈加註重法之目的的闡述，並在行政法律文本第一條中予以體現。立法牽制司法，同時也對法律實踐起到導向作用，立法目的在制度層面的凸顯無形之中促使法官對目的解釋的關注，法官更加意識到目的解釋在行政審判實踐中的重要意義，目的解釋方法作為一種重要的解釋方法也越來越受到法官群體的親睞，法官也更多地將目的解釋方法運用於司法案件的裁判。

　　3.實踐之維：有助消解目的解釋的司法困惑。行政法律文本中立法目的的缺失，會使法官在進行目的解釋時無所適從，而不得不轉向立法者意圖的探尋，解釋者就需要在立法史等解釋材料中考古，以便發現歷史上的立法者的具體意圖，甚至要通過想像性重構將自己置於歷史上的立法者的位置來想像。如此一來，結論必定聚訟紛紜，[9]帶來曲解或誤解法律文本的危險。而包含立法目的的行政法律文本第一條給法官提供了可供操作的文本，在此種具有明確價值指向的文本指引下的目的解釋更顯其解釋的規範性、準確性和科學性，避免法官將主觀傾向或個人意圖任意滲透進解釋過程。可以說，目的化不能完全說是行政立法的一種封閉式的自我變化與滿足，其中似乎也蘊涵著立法者有意讓法律的執行者挖掘立法目的及其原意來履行定紛止爭之職。

　　為考察行政立法目的化對司法帶來的影響，筆者專門收集了實務界的觀點，法官普遍對這一規律作出了積極回應。大部分法官認為行政法律文本第一條目的化有利於法官更好地適用法律、促進目的解釋方法的運用及限制法官自由裁量權，這印證了目的化對司法裁判產生的正面影響。

　　（二）目的解釋在解釋體系中的位次及其終極標準性

　　1.目的解釋的位次考量。根據拉倫茨對法律解釋的分類，法律解釋方法分為字義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋、合憲性解釋等五類。[10]梁慧星先生在《裁判的方法》一書中將法律解釋分為文義解釋、體系解釋、立法解釋等十種。綜觀學者們的分類，法律解釋方法大致包含文義解釋、目的解釋、體系解釋、歷史解釋、社會學解釋等。而對於諸種解釋方法的順序，部分學者認為，文義解釋應優先適用。[11]陳興良認為刑法解釋方法的位序應是文義解釋、邏輯解釋、體系解釋、歷史解釋、比較解釋和目的解釋。[12]拉倫茨認為，語義學解釋排第一位，其次是體系解釋，再次是立法者意圖或者目的解釋，最後是客觀目的解釋。[13]而一部分學者認為目的解釋應置於諸種解釋方法之上，丹寧勛爵更是將目的解釋提高到了無與倫比的地位，他說：「即使在解釋我們的立法時，我們應當將傳統的解釋方法放在一邊，而採取更加自由的態度。我們應當採取更能促進法律條文背後的立法目的實現的解釋方法。」[14]不過，也有學者認為，解釋方法之間沒有固定的絕對的位序關係，但取決於法律解釋方法背後的法律價值位序的認定。[15]

　　筆者贊成解釋方法並無確定的位序之觀點，但目的解釋方法作為一種獨立的方法，置於中國行政法的制度背景下，具有其特殊的重要性，這出我國行政立法的特點所決定。我國沒有一部統一的行政法典，行政法律制度呈現出類型雜、層級多和制度分散的特點，因此在相當多的行政法律文本中，一個重要的立法技術就是對其立法目的作出明文規定，並確定若干法律原則，幾乎每部行政法律都被打上「立法目的」的烙印，法官可以直接援引這些立法目的和法律原則進行解釋活動。並且，行政法規範具有不同於刑法規範、民商法規範的特性，其調整的對象是行政機關和行政相對人之間的特殊法律關係，行政法規範直接被特定國家的意志與目的所決定，帶有很強的政治權力的投影與公共利益的表達。[16]而立法目的最能反映法律制度的立法追求和原則適用性。而在行政法律文本第一條的立法目的愈加明細時，當具體規則條文出現含義模糊時，在規範主義解釋思維下，法官更是將直接以制定法本身的規範目的為根本的前提理解，對案件所要適用的法律規範進行解釋。[17]行政裁判目的解釋可以說完全是一種符合中國特色的解釋方法。

2.目的解釋之終極性標準意義。拉德布魯赫說：「解釋其實是解釋結果的結果」。在法律解釋中，恰當的結果也必須接受特定方法的檢驗，這是解釋方法的功能之所在。而目的是內在的生活和被掩蓋的靈魂，但它卻是一切權利的源泉。[18]任何法律制度的制定都有其目的，法律解釋也必須以此為目的。要實現規範目的，每一種解釋都應該採取目標取向，法律條文的解釋總是要顧及實用性的倫理任務，不可能在解釋時忘卻其任務，法學者在衡量可能的結果與解釋的觀點時，也不能忽略其解釋的目的，所以法律解釋在應用時總是目的論的。[19]目的解釋在解釋方法上具有終極標準性意義，即依據其他解釋方法所得出的結果均要接受目的解釋的檢驗，偏離立法目的或有悖法律目的的法律解釋應予捨棄，文義、歷史及體系等解釋方法僅是確認法律目的的手段。

　　四、目的化語境中行政裁判目的解釋的規則

　　法律解釋方法致力於彌補法律文本與社會現實之間的空隙，目的解釋研究的真正魅力仍需在司法實踐中散發出來。在行政法律文本第一條目的化情境下，目的解釋方法在司法實務中所發揮的作用將更加凸顯。但對什麼是制定法或憲法的目的不存在共識。也許有了多種目的，不同的解釋者對這些目的的各自份量會有不同的考慮。[20]這就需要對其進行一定程度的梳理，並在行政裁判的特殊場域中探尋適用個案的普遍性規則，使目的解釋的司法應用變得更加明晰和確信。

　　（一）顯性目的與隱性目的的劃分與共生

　　目的解釋中的立法目的具有多樣性特徵，對其劃分也存在多種學說。根據立法目的的性質，有主觀目的和客觀目的之說，也有個別法律規範之目的和整體法秩序之目的區分，這些區分代表著不同的解釋觀，對解釋者的解釋行為會產生導向作用。面對紛繁複雜的立法目的，解釋者往往手足無措，儘管對之進行學理上的劃分並非難事，但作為解釋者的法官在實際操作時未必能信心十足地做出選擇，而尤其對於我國行政審判總體水平不高的司法現實，這種困惑和尷尬更為突出。在行政法律文本第一條目的特徵日益顯著的情境下，對立法目的做一個簡單劃分或許更契合中國國情，即根據目的的表現形式，將立法目的區分為顯性目的與隱性目的。顯性目的即通過法律文本的文字和語言予以明確表示的立法目的，如我國行政法律文本第一條所規定的立法目的，而隱性目的則指隱藏在法律文本背後的立法目的，包括立法者意圖、客觀目的。

　　目的解釋讓不少法學家質疑的一個重要原因就在於目的的不可確定性帶來的法律解釋的濫用，而顯性目的最大限度地排除了這種濫用的可能，因為解釋者不可能視其不存在而去探求其推知的或自認為的立法目的。顯性目的是立法者通過語言將其要達到的意圖予以明示的直接表達，是立法意圖的真實記載，推知立法者意圖的最直接來源便是顯性目的，沒有什麼能比這提供更可靠、更直接的信息。正如有美國學者認為：「就說明制定法的目的而言，沒有什麼能比立法者用來表達其意願的詞語更有說明力了。制定法詞語本身常常就足以確立立法目的。」[21]

　　目的解釋方法雖逐漸受到實務界的重視，但在中國這樣一個急劇轉型的時代，我國行政裁判法官法律素養和司法技能普遍不高，而行政法律制度的穩定性尚存欠缺，顯性目的更具有適合當下需要的優越性，其文本性、確定性給解釋者帶來限制，制約司法權濫用和「法官造法」，對法律的穩定和規範適用也是一種維護。但須注意的是，對顯性目的的優先考慮並不當然地排斥隱性目的，當運用顯性目的進行解釋仍無法理解解釋對象的意義時，應利用對立法者意圖或制定法本身所蘊含的合理目的的推測來加以補充。

　　（二）整體目的與條文目的之互動與融合行政法律制度是按照立法的精神和原則，針對某一特定的事項而制定的行為規範。就法律整體而論，每部法律皆有其立法的出發點和所要達到的規範目的，這就是法律文本的整體目的，整體目的一般通過法律文本第一條予以體現。而除了整體目的外，法律文本的每一章、每一節、每一個具體條文又蘊含著某種特定意向的立法表達，筆者將之統稱為條文目的。而在特定的案件中，法官是依整體目的還是條文目的進行解釋和裁斷？

　　整體目的是立法者通過語言將其要達到的立法目的予以明示的直接表達，在整個法律文本中起統領作用。拉倫茨將目的解釋定義為「依可得認識的規整目的及根本思想而為之解釋。」[22]整體目的的原則性給我們提供了一種解釋的維度和指導意義，條文目的受制於整體目的，運用條文目的進行解釋需在整體目的這個大前提下，不能逾越整部法律的立法宗旨。各個具體條款的意義都應該與整體目的保持一致，亦需通過整體目的的規定來反向解釋具體的條文之含義。

　　但詮釋學循環理論認為，整體只有通過理解它的部分才能得到理解，而對部分的理解又只能通過對整體的理解。[23]因此，整體目的的形成來自於條文目的的特定意旨，條文目的也是目的解釋的「目的本源」。整體目的並不能解決目的解釋面臨的所有問題，因為儘管法律文本對立法目的的明確規定對解釋者有一定幫助，但多數表述用詞含糊、空泛，而具體條文有其特定的價值和目的取向，如程序性條款設置的目的在於對行政權力的規制。在遵循整體目的的意旨下，還需結合具體條文的詞句、概念、特性及相關原則性規定，探求具體條文的內在價值和意義，以最終確定需要適用的立法目的。如《公安機關辦理行政案件程序規定》的整體目的為其第一條規定：「規範公安機關辦理行政案件程序，保障公安機關在辦理行政案件中正確履行職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益。」其第七章調查取證的第三十三條「公安機關對行政案件進行調查時，應當全面、及時、合法地收集、調取證據材料，並予審查、核實」的規定又蘊含了具體條文的特定目的，因此，在涉及第七章具體法律問題適用時，須在考慮整體目的之前提下，針對該章條文目的的具體指向進行衡量。

　　（三）整體目的與整體目的之間的適用衝突及其解決

　　1.整體目的衝突之存在。如前所述，在立法實踐中，行政法律文本呈現出立法目的多元化特徵，這使得某一立法目的往往包含多個目的表達，有時甚至多達三個或四個。儘管一部法律有其整體的法秩序目的，但多個目的之間具體指向不盡相同，有時還可能相互矛盾和衝突，按照不同立法目的進行解釋所帶來的結果會截然不同。儘管多個立法目的在第一條中存在先後之順序，但很難通過其順序來確定其重要性，立法、司法和實務界也不存在有關其排列位次之說，這給解釋者帶來相當困難。

　　2.最終適用的立法目的之確定。在運用不同立法目的進行解釋產生衝突時，就面臨一個立法目的選擇性問題，需要解釋者根據整個法律的立法旨趣，對各個立法目的的價值追求、相互關係以及他們與具體法律問題之關聯性進行考量，確定其解釋觀點最終所依據的立法目的，賦予解釋對象以具體化和準確性的含義，對解釋結論予以固定化。當然，目的解釋也並非單純地以某個立法目的為最後依歸，它們之間有時具有某種內在價值的聯繫性，選擇適用並非意味著它們之間的絕對對立。而整體目的適用衝突及其司法選擇需要遵循一定的程式化過程。

　　中國正在迎來一個「解釋者的時代」，[24]而目的解釋必定在未來的行政審判事業中擔當更加重要的角色。作為行政法律規範，立法者在制定之時必有其動機存在，人們在解釋這些規範時，就不可能完全脫離其立法目的。誠如我國台灣學者王澤鑒所言，任何法律均有其立法目的，解釋法律應以貫徹、實踐此立法目的為其基本任務。[25]在我國社會急劇轉型及行政立法目的化情勢下，我們應當賦予目的解釋以相當顯要之地位，肯認其終極標準性意義。亦要在行政裁判中對法律文本所明示的立法目的予以更多關注，探究並踐行目的解釋的司法適用規則，以發揮其彌補法律漏洞和規範自由裁量權的雙重功效，使目的解釋方法成為推動法治中國建設進程的重要力量之一。

注釋

[1]蔣惠嶺：「目的解釋法的理論及適用（上）」，載《法律適用》2002年第5期。

[2]武興偉：「目的解釋的適用及其限制」，載《法律方法》第12卷。

[3]劉國：「目的解釋之真諦——目的解釋方法中的『目的』辯考」，載《浙江社會科學》2012年第1期。

[4]陳金釗：「目的解釋方法及其意義」，載《法律科學》2004年第5期。

[5]王旭：「行政法規範論——行政法解釋學研究的前提性作業」，載《法學方法論論叢》，第190頁。

[6]分析文本來源於國務院法制辦法律法規檢索系統，http://search.chinalaw.gov.cn/search2.html,2014年4月27日訪問。

[7]秦勇、趙守東：「行政立法的價值目標探析」，載《學術交流》2010年第8期。

[8]王旭：「行政法規範論——行政法解釋學研究的前提性作業」，載《法學方法論論叢》，第190頁。

[9]劉翀：「論目的主義的制定法解釋方法——以美國法律過程學派的目的主義版本為中心的分析」，載《法律科學》2013年第2期。

[10][德]卡爾?拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第200頁。

[11]陳金釗：「文義解釋：法律方法的優位選擇」，載《文史哲》2005年第6期。

[12]陳興良主編：《刑法方法論》，清華大學出版社2006年版，第187—205頁。

[13][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第200頁

[14]丹寧勛爵：《法律的訓誡》，法律出版社，1999年版，第24頁。

[15]李可：《法律解釋方法位序表的背後》，載《法律方法與法律思維》第8輯。

[16]王旭：《行政法解釋學研究——從意義澄清到政治價值的建構》，中國政法大學2008年博士學位論文，第121--122頁。

[17]王旭：《行政法解釋學研究——從意義澄清到政治價值的建構》，中國政法大學2008年博士學位論文，第78頁。

[18][美]本傑明·卡多左：《司法過程的性質》，蘇力譯，商務印書館1998年版，第63頁。

[19]伍勁松：「行政法上不確定法律概念之解釋」，載《廣東行政學院學報》第22卷第3期。

[20][美]波斯納：《法理學問題》，蘇力譯，中國政法大學出版社1994年版，第378頁。

[21]張志銘：《法律解釋的操作分析》，中國政法大學出版社1998年版，第189頁。

[22][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第210頁。

[23]殷鼎：《理論的命運》，三聯書店1988年版，第145頁。

[24]季衛東：「法解釋學大有發展」，載《東方法學》2011年第3期。

[25]王澤鑒：《民法學說與判例研究》，中國政法大學出版社1998年版。

本文原載於《人民司法（應用）》2016年第4期，配圖源於網路。

作者： 李華武，陳家傲（廣州大學，湖南省婁底市中級人民法院）

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