科學辨識民主與國家治理的關係

　　作者：上海交通大學國際與公共事務學院教授、上海交通大學中國城市治理研究院研究員　陳堯

　　長期以來，國際社會秉持這樣一種觀點：民主在道德上是值得追求的，甚至是唯一的政治目標，一個國家的政治發展道路就是建立民主並不斷改善民主的質量和水平。這一觀念似乎已經根深蒂固。然而，20世紀後期大量後發展國家選擇西式民主道路之後，出現在它們面前的卻是政局不穩、貧富分化、經濟衰退、社會不平等、法治不彰、部族衝突、腐敗盛行甚至國家分裂等問題。即便是西方民主國家，也出現了債務危機頻發、社會分裂加劇、階層政治對立、公共服務供給不足、社會不公日益嚴重以及極端主義威脅等矛盾。美國學者福山指出，隨著時間的推移，政治制度既有發展，也會遇上普遍的政治衰敗，而民主本身也會是衰敗的來源。以美國為代表的西方民主體制遭遇了嚴重問題。而狹隘的意識形態、僵化的觀念與根深蒂固的既得利益集團相結合，這種狀況隨著時間的推移日益嚴重，阻礙了民主制度的更新，導致西方政治和社會體制對各種危機應對乏力。

　　民主不等於國家治理

　　西方民主成了政治衰敗的根源，這或許是大多數人所無法理解的。在過去兩三百年中，民主似乎與社會經濟發展相伴而行。在許多人看來，正是民主帶來了社會經濟的增長。民主與經濟之間的兼容關係也成為不少理論家眼中的定律。然而，這一「定律」卻在20世紀六七十年代被打破，東亞、拉美等一些被認為是威權主義政體的興起伴隨著經濟的高速增長。相比之下，大量實行西式民主的國家尤其是新興民主國家，在社會經濟發展方面的成就乏善可陳。

　　現實和理論均表明，民主與社會經濟發展之間的相關性並不明顯。民主不等於國家治理，兩者的關係需要進一步澄清。

　　就其本質而言，民主就是「人民的統治」。古希臘歷史學家希羅多德較早使用民主這一概念，以表述城邦中的政治實踐：城邦事務由公民所參加的公民大會通過直接討論和投票的方式作出最終決定。這一概括十分精確地體現了民主的實質：基於自身權利基礎之上的人民自治。近代以來，民主逐漸演化為間接形式，以普選制、議會制、政黨制「三駕馬車」構成的代議制民主成為西方政治體制的主要形式。20世紀中期以後，憲政民主、分權制衡、法治等機制的健全將民主體制推向了鼎盛。

　　然而，代議制民主此後卻日益退化為精英主義民主，演變為熊彼特所言的「民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得作決定的權力」。此類民主就是政治精英競爭獲取權力和人民選擇政治領袖的過程，民主的實質就在於一種競爭性的選舉過程，通過選舉產生的政治精英掌握政治權力，實施具體統治。精英主義的代議制民主隱藏著一個致命缺陷，即選舉產生的政治家實際上不能代表任何事情。在代議制下，每個人享有投票的權利，表面上看是人人平等，但實際上誰也不擁有決定權，真正的決定權控制在少數人手中。在實行選舉競爭的國家中，當選議員並不一定能力出眾，不一定能忠實地代表選民或人民。實際上，他們代表的往往是精英階層、財閥、利益集團的利益。為了獲得選票，政黨或候選人會竭盡全力討好選民，而一旦獲選，對選民的許諾就變成一紙空文。這使得選舉遠離民主，徒有形式。因此，現代民主尤其是選舉民主僅僅產生了國家治理的代表，卻沒有回答更為重要的如何具體治理國家的問題。

　　國家治理要求專業能力

　　國家治理的目的是提供人們期望的任何形式的政府都能提供的福祉，從經濟增長、教育公平、社會保障到公共安全，使社會生活安定有序，民眾對生活感到幸福滿意。國家根據發展目標和計劃，在一定的價值觀念指導下，對所有社會領域包括政治、經濟、社會、文化等進行決策、組織、協調、規範和控制。實現這一目的需要專業性的、職業化的複雜活動，也意味著國家必須具備有效的治理能力，亦即將國家的意志、目標有效轉化為現實的能力。國家治理能力從性質上包括公共政策的制定和實施、公共物品生產與供給、公共資源配置與協調、國家安全的保障和國際關係的維繫等；從內容上包括財政汲取能力、強制能力、資源配置和再分配能力、秩序管制能力、利益吸納能力、社會整合能力、國家認同能力等。顯然，國家治理能力的實現和治理過程有著複雜的內容和要求，國家治理活動具有很強的專業性和技術性。必須依靠專業知識、能力和豐富經驗才能制定政策和實施管理，因而對治理者提出了很高的要求。一般公民如果沒有經過長久的歷練，想要承擔國家治理的任務會有較高的難度。

　　有效的國家治理還要求國家在一定程度上具備自主性。國家必須既超越某些大眾民主的短視主義和民粹主義，克服選舉競爭產生的短期行為，也要擺脫利益集團和精英階層的左右，推動政府制定長遠規劃，實現長期發展的目標。在這一點上，當代一些民主國家尤其是西方民主國家，落入了大眾政治選舉的陷阱而難以自拔。英國「脫歐」、特朗普當選美國總統對這些國家的未來將產生不可預料的後果。

　　現代化不能離開國家推動

　　近代以來，先發現代化國家如英美、後發現代化國家如法德，其現代化的起點和動力並非民主，主要靠國家的積極推動。20世紀後期東亞地區在創造經濟奇蹟、拉丁美洲在獲得經濟快速發展時，這些國家尚未啟動民主化進程。在特定階段尤其是社會發展初期，經濟社會的現代化與政治現代化、政治民主化之間並非「亦步亦趨」、協同並進。大量的研究表明，開啟各國現代化大門的不是所謂民主，而是有效治理和保持遠見。

　　當人們追求作為理想統治形式的民主時，想當然地認為民主政治會帶來好的治理績效。然而事實並非如此。一個國家可能在民主的程序、過程甚至結果等方面表現都不錯，但是未必帶來好的治理結果。政策與政策結果之間的關聯性也十分複雜，而且政府不可能對所有的利益差異和分歧都予以滿足。當代民主是關於選擇和競爭的活動，失敗者必定不會滿意。國家治理所提供的公共產品和公共服務的程度與其民主水平不一定相關，提高民主質量也未必會提高政府的治理績效。不管是歷史還是當今現實中，由於未能滿足民眾的需要而失去民眾支持的民主國家的例子不勝枚舉。無論民主的形式和程序多麼完美，對於一個無法提高經濟增長、給人民帶來安全保障、維護社會平等和提供合格公共產品的政府，人們不會對它的民主質量給予很高評價。

　　當我們審視整個人類的社會活動時，可以進一步發現民主的局限。作為政治權力運行方式的民主只是影響人類社會生活的制度之一，只有在政治領域才能發揮作用，超出這一邊界，民主必然失靈。即使在所謂西方民主國家中，許多政府機構的領導者和管理者也不是選舉產生的。人類社會生活的品質並非由民主或不民主所決定，而是由國家治理的結果反映出來。好的民主是一回事，好的國家治理是另一回事。民主政府的治理績效不佳，就可能破壞民主的地位。對於國家治理而言，民主並非直接的工具，更不是解決社會問題的萬靈良藥。顯然，不應認為民主要為所有的問題負責，幻想民主政治帶來人們期望的所有公共物品的思想，註定只會看到民主的失敗。

[責任編輯:李澍]

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