民事訴訟中對行政行為合法性的審查模式

鄧志偉 , 周婷婷上傳時間:2010-5-31瀏覽次數:734字體大小：大中小目前，由於立法的滯後、學理上爭論激烈，對於在民事訴訟中能否對有關行政行為進行合法性審查莫衷一是，各地司法實踐做法也不一。在大陸法系國家，交叉案件難題主要體現為行政法院與普通法院之間的關係問題，故立法首先明確普通法院與行政法院系統的受案範圍以及附屬問題的解決規則，確保交叉案件審理的規範化和制度化。在普通法系國家，法院依普通程序（民事訴訟程序）進行的司法審查所面臨的問題是法院如何對待行政行為的效力，即司法權與行政權之間的關係問題，法院通常在尊重行政自主性與保證司法最終性原則之間尋求平衡，在尊重行政機關的首次判斷權與專門知識的同時，保留對行政行為合法性的最終判斷權。上述做法對於建立完善我國民事、行政交叉案件的審理機制，能提供一些參考和啟發。民事訴訟中關聯的行政爭議問題一般表現為兩種類型：一種是以抽象行政行為作為審理民事案件依據的行政附屬問題，另一種是以具體行政行為作為當事人主張的證據的行政附屬問題。筆者認為，解決民事訴訟中行政行為的合法性判斷問題，應根據行政行為的不同類型實行分類處理的模式。一、依據性行政附屬問題的處理1.以抽象行政行為作為審理人民法院民事案件依據的，法院無權直接進行司法審查，只能通過選擇適用法律或對有關法律規範的具體應用進行解釋的途徑，進行案件審理依據的合法性判斷。如出現下位法規定與上位法相抵觸的情形，不能由民事審判庭直接宣布法律、法規或規範性文件無效，以避免司法越權之嫌。2.對於規章以上具有等同等效力的抽象行政行為相互衝突時，有關機關對是否存在衝突有不同意見，應當優先適用的法律規範合法有效性尚有疑問或者按照法律適用規則不能確定如何適用法律時，可以參照審理行政案件的規定，依立法法規定的程序逐級送請有權機關裁決或解釋。3.在民事案件審理中，如果當事人對抽象行政行為的合法性有異議，僅以此為抗辯理由而無相應的依據和請求的，民事審判中可不必直接答覆；如果當事人申請民事審判中對抽象行政行為的合法性進行審查，則可以駁回其訴訟請求。筆者認為，對合同糾紛案件有關合同效力的認定、民事責任的承擔原則上應依據法律、行政法規、司法解釋和合同相對性原則進行裁判。如對合同效力問題，應根據合同法有關司法解釋確定；對於合同責任承擔問題，應堅持合同相對性原則，不能因一方提出合同條款是依據政府規定訂立而對政府規定進行審查。二、證據性附屬行政問題的處理審查證據性附屬行政問題，應區分涉案具體行政行為是否具有公定力處理。1.對於不具有公定力的無效行政行為的審查法院之所以不能輕易否定具體行政行為的證據效力，是因為其具有公定力。根據公定力原理，行政行為的合法性只有法定的國家機關通過法定的程序才能解決。在我國，只有通過行政訴訟才能對行政行為的合法性進行審查。但對於不具有公定力的行政行為，在民事訴訟中則可以對其進行審查。因為對於無效行政行為，本身不具有公定力，在民事審判中可以直接宣告無效，這在法理上並無障礙，實踐中也有相應案例。如對於民事侵權損害賠償案件中涉及的交通事故責任認定、火災事故責任認定等行政鑒定（確認）效力審查問題，目前司法解釋對不服這些行政機關鑒定的行為排除在行政訴訟受案範圍之外，法院必須在民事訴訟中對該行政行為進行審查並以民事訴訟認定的事實為依據。如果法院審查發現行政鑒定程序明顯不合法、鑒定人員無資格、鑒定依據資料明顯不齊等情形，可直接宣告該行政鑒定行為無效，這已為理論界和實務界所肯定。一些行政法學者也認為，對無效行政行為的司法救濟，不應只限於行政訴訟這一途徑，如果在刑事訴訟和民事訴訟中涉及無效行政行為，那麼法院就應有權以裁定的方式確認其無效。因此，從無效行政行為的含義和原理而言，應當允許民事審判庭在民事訴訟中宣告其無效。那麼，哪些行政行為屬於無效行政行為？依照德、日等國的立法和判例，無效行政行為是指「重大且明顯違法」的行政行為。對此，我國大多數學者持贊同觀點。為了便於實踐操作，各國立法除作出概括性規定以外，還列舉了重大明顯違法的具體情形。我國雖未制定《行政程序法》，但學理上通常認為下列行為是無效行政行為：(1)行政機關無權作出該行政決定的;(2)行政決定書有未載明作出決定的行政機關、未加蓋行政機關印章等導致行政機關不明確情形的;(3)行政決定的內容不可能實現的;(4)行政決定的履行構成犯罪或違法的;(5)行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的;(6)行政決定具有其他重大明顯瑕疵的情形的。以上主張雖然不是正式立法，但反映了學界的基本共識，是立法的一個趨向。在民事訴訟中遇到上述列舉的無效行政行為情形，如在繼承、撫養、共同財產分割、不動產權屬爭議等民事案件中涉及婚姻關係效力的，法院應對婚姻關係效力進行實質審查，審查發現婚姻登記機關頒髮結婚證存在明顯違法情形的應明確婚姻關係無效，對婚姻登記機關的無效行為不予採信。但對不屬於上述列舉情形的行政行為，民事訴訟中不宜直接作出無效宣告，而應當由行政審判來評判。2.對具有公定力的具體行政行為證據效力的審查（1）對以其內容中所認定事實來證明本訴訟案件事實的,因其認定事實僅具有相對公定力,法院可根據有效證據要件標準直接審查判斷,即使法院否定該具體行政行為認定的事實,不予採信,也不與公定力根本衝突。實際上，最高人民法院有關企業主體資格認定的司法解釋已有這種精神的體現。《最高人民法院關於企業開辦的其他企業被撤銷或者歇業後民事責任承擔問題的批複》（法復[1994]4號）規定：「人民法院在審理案件中，對雖然領取了企業法人營業執照，但實際上並不具備企業法人資格的企業，應當依據已查明的事實，提請核准登記該企業法人的工商行政管理部門吊銷其企業法人營業執照。工商行政管理部門不予吊銷的，人民法院對該企業的法人資格可不予認定。」應注意的是，對這類民、行交叉案件，一旦當事人就行政登記合法性問題單獨提起行政訴訟或啟動其他行政救濟程序，即應中止民事訴訟,待有關機關解決行政行為效力後再恢復民事訴訟，以防止審查程序衝突,保護當事人申請行政救濟的權利。（2）以其內容中所直接確定的法律關係來證明本訴訟案件事實的,原則上應承認具體行政行為所確定法律關係的公定力,民事訴訟不得直接審查否定其證明力。若當事人已對該具體行政行為申請行政救濟,應中止訴訟;若該具體行政行為尚處於行政複議時限內,應建議當事人儘快申請行政複議；若當事人明確表示不申請,或在中止訴訟期間內拖延不申請,可直接裁判,以保障民事訴訟案件審理效率。如投資人以自己受到虛假陳述侵害為由，依據有關機關的行政處罰決定對虛假陳述行為人提起民事賠償訴訟，要求其承擔賠償責任的案件，如果被告提出行政處罰決定違法，那麼法院在審理這一民事賠償案件時就涉及該行政處罰的合法性審查問題。在這種情形下，行政爭議的結論是民事爭議解決的基礎，但對該行政處罰的合法性審查只能由行政複議或行政訴訟解決。因此，解決這類糾紛應當先中止正在進行的民事訴訟，要求當事人尋求行政爭議的解決後，再恢復民事訴訟。如果在民事訴訟中發現行政處罰確有錯誤，並且可能影響民事案件的公正審理，而當事人又已超過了提起行政訴訟的期限，法院應該與行政機關溝通，發出由行政機關撤銷處罰決定的司法建議，待解決了行政處罰的問題後再解決民事爭議。
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