劉飛濤：美國對非軍事戰略探析

　　[提要]近年，美通過不斷完善對非軍事部署，強化對非軍事存在。2007年2月，布希政府宣布設立非洲司令部。這是美統合併提升對非軍事戰略的重大舉措。其根本意圖是在控制非洲安全事務的基礎上，左右非洲能源、資源，推動非洲國家選擇美式制度模式和發展道路，最終將非洲納入其全球戰略的軌道。

　　[關鍵詞]美國、非洲、軍事戰略

　　一、布希政府持續強化對非軍事存在

　　新世紀以來，布希政府對非實施軍事滲透和控制的力度持續加大，其主要戰略步驟是：

　　（一）加強和擴大軍事基地，增加兵力部署，完善前沿軍事布局

　　「9·11」事件之後，美在吉布地建立萊蒙尼爾軍營，駐紮聯合反恐特別行動隊1800餘人，成為美在非洲大陸第一塊永久性的前沿部署基地。為保障海上石油通道和戰略水域的安全，特別是尼日河三角洲和幾內亞灣的石油安全，美近年加速構築環非洲大陸的海上安全體系，主要做法是加強海軍巡邏，增擴海岸部署基地，增加在非洲海域的軍事存在。目前，美正構築名為「幾內亞灣衛士」的海岸安全體系，並計劃在聖多美·普林西比修建大型海軍基地，由此形成能夠威懾和控制西非產油帶和海上通道的軍事存在，與其在吉布地的軍事基地和在印度洋的迪戈加西亞海軍基地遙相呼應，以打造美國在大西洋「不沉的航空母艦」。同時，北約麾下的美國海軍自2003年開始頻繁增加與非洲沿海國家的聯合演習或巡航，並逐步朝定期化和機制化方向發展。此外，美國還與阿爾及利亞、肯亞、衣索比亞、烏干達、迦納、塞內加爾、加彭、納米比亞、馬里、尚比亞以及南非等國家簽有使用當地機場或港口的正式協議。這些設施，被稱為「睡蓮葉」式的前沿作戰基地。一旦需要，美軍事力量可以進出自如，同時可避免給非洲國家留下永久性駐軍的印象。

　　（二）大幅增加對非軍事援助，不斷擴大軍售規模

　　近年來，美不斷加大對非軍援力度。從2000—2006財年，美《對外軍事貸款》項目針對撒哈拉以南非洲的援助翻了一番，從1200萬美元增加到2400萬美元，受援國從1個增加到9個；美國防部主持的《國際軍事教育與培訓》項目用於對非洲國家人員的教育與培訓資金支出，從810萬美元增加到1100萬美元，受惠國家由36個增加到47個。同時，對非軍售在2000—2003年間翻了兩番多，從980萬美元增加到4030萬美元，2006年又進一步上升至5980萬美元。[1]在既有《非洲應急行動訓練援助》項目的基礎上，布希在2004年八國峰會上進一步提出《全球和平行動倡議》，計劃為非洲培訓4萬名維和人員。

　　（三）構築覆蓋整個非洲大陸的反恐安全網路

　　「9·11」事件之後，美國開始利用雙邊及多邊反恐倡議，構築完善的非洲反恐網路。其中主要有以「非洲之角」為重點的《東非反恐倡議》，以撒赫爾地區為重點的《泛撒赫爾反恐倡議》和《跨撒哈拉反恐倡議》，以及以雙邊反恐協議為主要形式的北非、西非和南部非洲反恐倡議。美國通過裝備、組織、訓練反恐部隊等手段，以及金融防範和情報共享等機制，編織成了覆蓋整個非洲大陸的反恐網路。

　　（四）幫助推動非洲發展區域和次區域安全機制

　　非洲各國新一代領導人致力於推進區域一體化，並把此作為解決非洲大陸種種安全與經濟問題的一把鑰匙。目前，非洲不僅存在囊括非洲絕大多數國家的非盟，而且在東、西、南、北以及中部非洲五個次區域均存在不同形式的一體化組織。在安全事務上，非洲國家傾向於建立與這種區域和次區域架構相匹配的非洲安全機制，核心是成立由非盟統一領導和指揮的非洲常備軍，負責非洲大陸的維和及其他安全事務。非洲大陸的一體化趨勢為美國向非洲安全領域的滲透提供了廣闊的途徑。其中最突出的是，在美國的推動下，2003年西方八國首腦會議同意幫助非盟建立非洲常備軍，計划到2010年使之達到15000人的規模。美國帶頭幫助非洲聯盟組建非洲常備軍，旨在擴大美國對非洲安全事務的影響，以達到自己不冒太多風險而主導非洲安全事務的目的。

　　（五）積極推動北約南下戰略，將非洲作為重點

　　北約南下主要是指其防務範圍向印度洋和非洲方向的擴展。近來，美一直大力推動北約與北非國家進行地中海對話，舉行聯合演習。北約與非洲國家的合作正沿著非洲大陸東西海岸向南擴展，目前北約還承擔了對達爾富爾維和部隊的空中支援任務。2007年6—9月，北約常備艦隊對非洲大陸進行了首次環遊航行，非洲西海岸、尼日三角洲以及索馬利亞半島等海域成為它們巡航的重點。美國通過北約擴大在非軍事存在和影響的意圖十分明顯。

　　二、設立非洲司令部統合併提升其對非軍事戰略

　　儘管美國大力加強了在非洲的軍事存在和影響，但仍認為它對非軍事戰略還存在漏洞與不足，難以適應形勢發展的需要。在布希政府看來，美國不僅對非軍事滲透力度不夠，更嚴重的是在規劃、協調和統籌安排方面存在弊端。其一、對非洲地區的軍事安全事務目前由美國歐洲、中央和太平洋三大戰區司令部分轄，沒有形成統一的指揮管理機構，影響行動效率和效果。其二、對非軍事援助及安全合作由國務院、國防部以及對外援助署等多個部門共同負責，政策的執行缺乏協調性和連貫性。其三、缺乏與非盟、北約等相關區域組織進行外部協調的對口機構。這些已成為進一步提升對非軍事戰略的瓶頸。由此，設立非洲司令部的計劃經過多年醞釀之後，終於出台。

　　2007年2月，布希政府宣布設立非洲司令部計劃，並啟動籌備工作。同年10月，非洲司令部開始以歐洲司令部下屬機構的名義開始運行，計劃於2008年10月，正式遷往非洲獨立開展工作。非洲司令部在職能、機構和布局設計上反映了美統合對非軍事戰略的迫切需要。

　　首先，非洲司令部兼具軍事和民事雙重職能，發揮美國對非政策事實上的協調和執行作用。非洲發生大規模戰爭可能性較低，除恐怖主義威脅之外，美國在非洲安全利益的威脅主要來自非洲內部衝突、人道主義災難、貧困與疾病傳播等因素。因此，美國防部提出非洲司令部主要職能除阻嚇侵略和應對危機以外，應重點提升該地區國家維護安全與穩定的能力、軍事職業化程度及政府治理能力。美國對非軍事戰略在堅持常規戰爭目標的同時，重心轉向預防衝突和危機干預，以及發展援助、疾病控制、人道主義救援等傳統軍事領域之外的活動。因此，非洲司令部在機構設置、人員配備上都將體現跨部門的組成特點。除由四星上將任司令外，設立兩個副司令職位，其中一個由國務院高官擔任；專設「民事—軍事局」，負責軍事、民事相關事務。非洲司令部的組成人員有國防部和國務院官員，還有國際援助署、農業、財政、商務、衛生、海關等部門的官員和專家。非洲司令部事實上是美國對非政策的統籌協調和執行機構。

　　其次，非洲司令部框架內下設東非、西非、北非、中非和南部非洲五個區域小組，在地理位置上與非洲區域經濟共同體大致對稱。非洲司令部東部小組管轄蘇丹、衣索比亞、索馬利亞、肯亞等東非國家，與東南非共同市場相對應；西部小組轄奈及利亞、賴比瑞亞、獅子山、尼日等西非國家，與西非國家經濟共同體相對應；南部小組管轄南非、辛巴威、安哥拉等南部非洲國家，與南部非洲經濟發展共同體相對應；北部小組管轄利比亞、摩洛哥、突尼西亞等北非國家，與阿拉伯馬格里布聯盟相對應；中部小組管轄剛果民主共和國、查德、剛果等中非國家，與中非國家經濟共同體相對應。由此，在地理空間上，實現司令總部與非盟相對應，各區域小組與非洲區域經濟共同體相對應的對稱分布格局。這種布局設計既是對非洲區域性差異的認識和反應，也是美對非尋求區域和次區域安全合作的一種努力和嘗試。

　　美國非洲司令部的設置是其強化對非軍事戰略的重大舉措，也是它強化其全球軍事戰略的重要一環，將對非洲安全形勢和美國與非洲國家關係產生深遠影響，標誌著它對非軍事戰略的新提升。

　　三、美國強化對非軍事存在的戰略考量

　　非洲大陸，特別是撒哈拉以南非洲，長期以來一直是一個充滿衝突、動蕩、貧困與疾病的地區，在美全球軍事戰略中曾長期處於邊緣地位。在新世紀伊始，美國大幅度調整對非政策，提升其在美國戰略棋盤上的位次與作用，持續強化對非軍事存在，有著深刻的戰略背景和因由。

　　其一，推進全球反恐鬥爭的需要。

　　冷戰結束後直至1995年，美國政府發表的《國家安全報告》仍然認為美國在撒哈拉以南非洲不存在傳統戰略利益。在1998年美國駐肯亞和坦尚尼亞使館先後遭到恐怖組織襲擊之後，尤其是在「9·11」事件之後，美國對非洲的戰略認識開始劇變。非洲儘管不是國際恐怖主義的中心和主要巢穴所在，但該大陸恐怖主義也相當活躍，美國因而認為與其安全息息相關。首先，國際恐怖分子正利用邊界混亂、地區衝突頻繁、金融制度鬆散、武器泛濫、種族宗教矛盾複雜等特有的非洲形勢，在該地區營造和擴展自己的網路和基地，成為美國的安全隱患。蘇丹曾是本·拉登前往阿富汗前的藏身之地，撒赫勒地區目前是伊斯蘭馬格里布基地組織(AQIM)活動基地。其次，「9·11」事件之後，國際恐怖主義組織一直在非洲大力招募人員，不但在本地區頻繁進行恐怖襲擊活動，嚴重危害非洲大陸的安全與穩定，而且參與制造南亞、中東以及伊拉克的恐怖行動。在非洲反恐既可以防止在美國反恐主戰場的側後翼出現第二個阿富汗，也是摧毀恐怖主義全球網路必不可少的關鍵環節。非洲事實上已經成為美國中亞、中東反恐戰爭的一個側翼戰場，事關美國反恐戰爭的成敗。鑒於基地組織在美國反恐目標中的優先次序，非洲在美國全球戰略特別是在其全球反恐戰略中的地位顯著提升。2002年美國《國家安全戰略報告》指出，「在非洲，希望、機遇與戰爭、疾病和赤貧並存。這不僅威脅美國維護人類尊嚴的核心價值理念，而且威脅全球反恐這一戰略優先事項。」[2]2006年，美國新版《國家安全戰略報告》進一步指出，「非洲的地緣戰略意義日益增加，因而是本屆政府高度優先」。[3]

　　其二，覬覦非洲石油資源，確保美能源安全。非洲素有「世界自然資源寶庫」之稱，其礦藏和戰略資源之多、儲量之大、分布之集中為世界其他各大洲所不及。僅就石油資源而言，非洲已探明石油儲量達1142.7億桶，佔世界總儲量的9.5%。目前非洲日產原油983萬桶，2005年生產原油達4.67億噸，約佔世界總產量的12%，其中，79%的產量供出口。[4]據美國政府的統計數字顯示，2006年美國從非洲進口的石油數量占其石油進口總量的18.7%，歷史上首次超越中東，成為美最大的石油來源地。據美國國家安全委員會預測，到2015年，它從非洲進口的石油比例將增加到25%。[5]目前，美國在該地區石油勘探和開採活動已覆蓋20萬平方公里，涉及近10個國家。美國各大石油公司計劃在未來10年在幾內亞灣地區投資700—800億美元。奈及利亞目前已成為美國第5大石油進口來源國，美國務院致國會2007財政年度對外行動預算說明中稱，奈及利亞石油供應的中斷將會對美國的石油安全戰略造成重大打擊。2006年12月，美對外關係委員會《美國石油依賴的國家安全後果》報告呼籲美國海軍強化在幾內亞灣內和奈及利亞近海的軍事行動，以確保其石油安全。[6]

　　其三，穩定非洲貿易和投資環境，保障美國在非洲的商業機會。

　　由於非洲國家經濟調整和改革漸見成效，安全形勢總體趨向穩定，非洲大陸經濟近年來呈強勁增長勢頭，從2003年到2007年的5年間，非洲經濟年平均增幅達5%。[7]非洲宏觀經濟形勢的改善意味著它作為商品市場和投資市場的容量和潛力大增，將成為美國重要的貿易夥伴和投資對象。美國與非洲的貿易額逐年增升。2003年，其與撒哈拉以南非洲國家的雙邊貿易額為325億美元，2006年增加到713億美元，4年翻了一番還多。現在，美國是非洲最大的貿易夥伴國，也是該地區最大的外部投資者，2004年美國對撒哈拉以南非洲的直接投資總額為128億美元，2005年攀升到202億美元。[8]隨著非洲經濟持續發展，美國與非洲的經濟關係將更加擴大與密切，非洲市場對於美國的經濟發展越來越重要。

　　其四，謀求美國在非洲的主導地位，壓制其他大國在非洲的影響。

　　新世紀以來，隨著非洲在能源、資源以及地緣戰略地位的上升，非洲再度成為大國競爭的熱點。歐盟於2005年通過對非戰略文件《歐盟與非洲：走向戰略夥伴關係》，強調要在能源、氣候、移民僱工、民主治理和政體建設等方面確立與非洲國家的夥伴關係，流露了在非洲全面恢復作為其宗主國傳統影響力的強烈願望。印度視西非石油為其能源來源多元化的重要戰略地區，準備開展「援助換石油」計劃。印度還於2007年7月份啟動了泛非e網路計劃，允許非洲53個國家的學校和醫院與印度頂級機構聯網，為非洲帶去印度在教育和醫療方面的經驗，強化印度在非洲的軟實力影響。巴西視非洲為「全球市場上最有利潤、最有前途、最有競爭力的地區之一」，雙邊貿易額已從1997年的35億美元增加到2006年的156億美元。[9]俄羅斯在其大國戰略的指導下重返非洲，2006年普京總統兩度訪非，2007年3月時任俄羅斯總理弗拉德科夫訪非，俄對非貿易從2000年至今已擴大三倍，對非投資已超百億美元。[10]中國同非洲國家關係更是得到長足發展，高層互訪不斷，雙方新型戰略夥伴關係向縱深發展，互利合作和貿易關係不斷躍升新台階。以相互貿易為例，中非貿易額在2000年首次突破100億美元之後，連續6年實現高速增長，2006年達到555億美元，2007年更達735.7億美元，中國已成為非洲第二大貿易夥伴。

　　諸大國與國家關係的發展引起美國的疑慮與關注。它欲以加強對非軍事戰略，控制非洲安全事務，搶佔對非關係制高點，削弱其他大國的影響，進而建立對非洲的獨家主導。

　　四、前景

　　美國朝著加強與非洲國家軍事安全聯繫與合作的方向，對其對非軍事政策和策略進行系統調整和變革，部分著眼於培育非洲國家自我保障安全與和平的能力，在一定程度上反映了非洲國家的願望和需求，客觀上有利於維護非洲的和平與穩定。美國作為世界上唯一的超級大國，擁有任何其他國家無法比肩的實力優勢，尤其是經濟和軍事實力優勢，不少非洲國家需要以至難以離開同美國的經濟聯繫及其安全支持。由於存在這些有利條件，美國加強在非洲的軍事存在和總體影響的努力有可能取得一定的進展。

　　然而從根本上說，美國成立非洲司令部，把非洲納入其總體軍事戰略部署範圍，竭力擴大其在非洲的軍事存在和影響，是為了在軍事上控制非洲的安全事務，在經濟上控制非洲能源和其他戰略資源，在政治上在非洲推行美式民主和政治制度，最終把非洲大陸變成美國的勢力範圍。這是違反世界潮流和非洲國家與人民的根本利益的，也是行不通的。

　　首先，美國以單獨主導非洲事務，進而稱霸非洲為主旨的對非軍事戰略受到非洲國家的普遍抵制。當前，美國落實對非軍事新戰略的核心問題是推動非洲司令部如期進駐非洲大陸，但這一計劃遭到非洲絕大多數國家的拒絕。南非、奈及利亞、利比亞、阿爾及利亞等地區大國明確反對。其中南非還試圖促使南共體14國聯手拒美；阿爾及利亞促成阿拉伯馬格里布聯盟5國以元首委員會名義發表聲明，共同反對外國在馬格里布和非洲其他國家建立軍事司令部；奈及利亞也推動西非經濟共同體國家發表了反對美國在西非建立軍事基地的聲明。由25個成員國組成的薩赫勒撒哈拉國家共同體發表聲明，「斷然拒絕以任何理由在非洲任何地區建立軍事司令部或外部軍事存在」。截至目前，僅有少數幾個小國表示了同意美國非洲司令部進駐的意向。

　　2008年2月，布希總統訪問非洲期間就非洲司令部問題繼續向非洲國家遊說，但司令部選址問題並無明顯進展。美國對其非洲司令部的部署方案可能不得不做些調整。

　　由於絕大多數非洲國家尤其是所有影響較大的非洲地區大國抵制，即使美國非洲司令部進駐某個非洲小國，也是不光彩的，更談不上是美國的勝利，甚至還可能起反作用。

　　非洲國家還普遍反對美國在本國領土上建立軍事基地或派駐軍隊。這反映美國強化對非軍事戰略，設立非洲司令部是不得非洲人心的。

　　美國強化對非軍事安全戰略同非洲國家很強的獨立自主和聯合自強的意識背道而馳，遭到抵制是必然的。

　　非洲國家對自己經過上百年艱苦卓絕、鐵與火的反抗殖民主義鬥爭而贏得的獨立和自由無比珍惜，因而對外部大國任何具有殖民主義傾向的舉動都十分敏感和反感。美國近年強化對非軍事戰略的行動令非洲國家深感疑慮。它們擔心美國借維和、維穩和反恐之名，行控制非洲、獨霸非洲之實；擔心美國以軍事手段干涉其內政，甚至策動政權更替；擔心美國非洲司令部無助於本國的安全與穩定，反而會招致國際恐怖分子進入本國境內，使自己成為其攻擊的對象與目標。

　　再者，為了更有效地維護國家的獨立、主權與安全，保障地區的和平與穩定，和提升非洲在國際舞台上的地位，使之在加速形成中的世界多級格局中不至於被邊緣化而能佔據一席之地，非洲國家增強了聯合自強意識，致力於走非洲統一之路，將非洲統一組織提升為非洲聯盟。近年來，非盟在維護非洲和平、穩定和解決地區衝突中發揮了極其重要的作用。非洲國家普遍擔心美國非洲司令部進駐非洲以後會衝擊和削弱非盟在維護非洲安全中的作用，甚至可能使非盟的安全功能被其取代，從而從根本上違背非洲國家聯合禦侮和聯合自強的戰略主旨與初衷。要非盟維和司令部，不要美國非洲司令部，已經成為非洲大陸的主流聲音。

　　第三，歐洲前宗主國不願其「禁臠之地」被美國所霸佔。非洲國家在獨立前大多是歐洲列強的殖民地。在非洲國家獨立後，英、法、葡萄牙等前宗主國仍在有關國家有重要的戰略、政治、經濟利益，與之保持了密切的夥伴關係。現在，美國強化非洲軍事戰略明顯有排擠前歐洲宗主國之意圖。美國在宣布設立非洲司令部之前，不與歐洲盟國商量溝通而擅自行動就充分說明了這一點。美國的這種霸道行為有損它們的利益和尊嚴，將不可避免地引起抵觸與反彈。如法國在非洲6個國家設有軍事基地，駐軍8000人，是在非洲駐軍最多的西方國家，對美在非洲的軍事滲透和擴張早有不滿，不會坐視其在非洲的利益被美國所損。歐洲輿論對美國的舉措更是以負面評價為主。英路透社、德《法蘭克福彙報》均認為，美此舉除了反恐，意在確保獲取非洲的能源。歐洲對外關係學會高級研究員丹尼爾·考斯基認為，美國在非設立司令部對歐洲國家在非洲的安全利益構成嚴重挑戰，主張由北約歐洲成員國與美共同組建非洲聯合司令部。

　　第四，美國在非洲還將面對其他大國抵觸的壓力。非西方大國同非洲國家的合作關係愈益擴大與深化，其在非洲的利益也愈益增多。美國欲獨主非洲事務的霸道行為，勢必要與它們發生矛盾與碰撞，而將遭到它們的反制。如俄羅斯公開表示反對任何國家在非洲設立軍事基地，認為在非洲謀求軍事存在是「帝國主義行徑」，非洲安全應由非洲國家獨立解決，或尋求聯合國幫助。

　　總之，非洲是非洲人民的非洲，不是任何外部國家包括超級大國的非洲。非洲國家需要外部的援助、合作與友誼，但不會接受任何國家包括超級大國的主導與支配，更不會接受其變相的軍事控制與佔領。美國強化對非軍事戰略，尤其是設立非洲司令部不是明智之舉，無論從當前和未來看，其對非洲和對美國自身的負面作用與影響都是主要的。

　　注釋：

　　[1]William D.Hartung and Frida Berrigan，「Militarization of U.S.Africa Policy:2000 to 2005」，at http://www.commondreams.org/views05/0315-22.htm.

　　[2]「The National Security Strategy」,September 2002,at http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2002/index.html.

　　[3]「The National Security Strategy」,March 2006,at http://ww w.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/.

　　[4]「非洲油氣資源儲量豐富國際戰略地位日益上升」,at http://news.oilnews.com.cn/system/2007/02/01/001055189.shtml.

　　[5]Ariel Cohen,Ph.D.and Rafal Alasa，「Africa"s Oil and GasSector:Implications for U.S.Policy」，at http://www.heritage.org/Re-search/Africa/bg2052.cfm.

　　[6]「National Security Consequences of U.S.Oil Dependency」,athttp://www.cfr.org/publication/11683/.

　　[7]參見王鶯鶯，「對非洲形勢與國際地位的再認識」，載《國際問題研究》第6期，第19頁。

　　[8]「2007 Comprehensive Report on U.S.Trade and InvestmentPolicy Toward Sub-Saharan Africa and Implementation of the AfricanGrowth and Opportunity Act,The Seventh of Eight Annual Reports」,May 2007,at http://www.ustr.gov/assets/Trade_Development/Prefer-ence_Programs/AGOA/asset_upload_file762_11294.pdf.

　　[9]「巴西掀起『非洲熱』」，at http://www.canstar.biz/servlet/Re-port?Node=31122.

　　[10]「俄羅斯重返非洲加入能源爭奪戰」,見http://www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp?newsId=201140006664.

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