傅林祥︱中國古代國家如何經營首都圈：首都圈行政區劃的變遷

我們今天所說的首都圈，古代相關的稱呼很多，有王畿、帝畿、畿內、畿甸、京畿等等。古人對首都和首都圈非常重視：「王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也」；「京師者，天下之本，而畿甸者又京師之輔也」；「畿甸者，天下根本之地」；「京畿者，天下之根本」。由於首都及首都圈的特殊性和重要性，各個王朝除了在軍事、經濟上重視外，在行政區劃設置和管理體制上也採取了一些特殊措施。到了清代，更有將直隸地區行省化的一個過程。古代首都圈的政區設置特點古代首都圈的政區設置大體上說有四個特點。一是實行行政區劃層面的特殊制度。包括兩個方面，即首都圈的行政區劃通名與其他地方不同，職官制度也不一樣。古人認為：「王畿千里之地，天子所自治。」多個朝代在政區通名層面對首都圈進行特別的命名。秦朝在全國施行郡縣制，兩漢為郡國制。秦朝將首都咸陽附近的地區稱之為內史，西漢改置為京兆尹、左馮翊、右扶風，官制也不一樣。唐代全國實行的是州縣制或郡縣制。唐玄宗登基後，改雍州為京兆府，洛州為河南府。據《唐六典》記載，京兆、河南、太原三府置有府牧（從二品）、尹（從三品）、少尹（從四品下），品級分別與在外的大都督府都督、長史、司馬相同，在外各州設刺史（按州的等級，分別為從三品、正四品上、正四品下）、別駕、長史、司馬等官缺。京畿各府的官員品級明顯要比各州高。唐玄宗將首都圈政區命名為府，這一制度為以後多個朝代所繼承。

唐代（選自譚其驤主編《歷史地理圖集》）值得注意的是，有的朝代實行雙都城制或多都城制，首都以外的都城雖然也實行特殊名稱，但職官有可能是低配。如東漢以河南郡為都城，三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風，即西漢的首都圈）為陵廟所在，因而「不改其號，但減其秩」（《續漢書·百官志》）。二是首都圈的政區通名與其他地區相同，但是實行特殊的職官制度。有的朝代，將全國的高層政區或統縣政區統一為同一個通名，首都圈的政區表面上沒有什麼特殊，但是它的職官制度有些特別。東漢時，以河南郡為都城，行政長官為河南尹，其他各郡的長官為太守。京都西、北、東三面的弘農、河東、河內三郡，也是置尹。這是尊崇京都和京都附近各郡的舉措。東漢後期，逐漸形成州郡縣三級制，此後曹魏和西晉均以司州為首都圈，司州與其他各州一樣實行州制。但是，西晉司州的行政長官為司隸校尉，其他各州為刺史。隋朝，對京畿地區先是在開皇三年（583）置雍州，設有州牧（從二品）、別駕（從四品）等官，佐史共達五百二十四人。同時期的其他各州設有刺史（按州的等級，分別為正三品、從三品、正四品不等）、長史（正五品）等，其中上州佐史為三百二十三人。顯然，雍州主要官員的官銜與其他各州不同，品級要高，官吏的總數也多。大業三年（607）改州為郡，雍州改為京兆郡，設有京兆尹、京兆丞等官員，佐史降到了二百四十四人，其他各郡設有太守、丞、尉等官，各郡佐史總數相應降到一百四十六人。從宋朝開始，以府相稱的政區逐漸增多，京府與其他府的差異，只能通過職官制度進行區別。北宋以開封府為首都，設有府牧一人，從三品；尹一人，從三品；少尹二人，從四品下。但這些都是榮譽性職位，並不常置。實際上的開封府行政長官為權知開封府事。普通的府僅置知府、通判等官缺。明代首都順天府設府尹（正三品）、府丞（正四品）、治中（正五品）、通判（正六品）、推官（從六品）等，普通府設知府（正四品）、同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）。清代仍以北京為首都，順天府、普通府的官缺設置基本同明代，僅僅裁掉了推官。清代又特別重視京師的管理，從乾隆年間開始，欽派部院大臣兼管府尹事務，稱為「兼尹」，也就是順天府實際上有兩員行政長官。三是轄縣數量比其他統縣政區為多，而且政區的等第較高。歷代首都圈所在的高層政區或統縣政區，所轄縣的數量，往往比其他政區為多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個比較大的腹地，便于軍事布防，同時也有「以重觀瞻」之意。如《漢書·地理地》載三輔共轄五十七縣，《隋書·地理志》京兆郡轄二十二縣，《舊唐書·地理志》載京兆府領縣二十，《宋史·地理志》載開封府轄十六縣，轄縣數都比同時期的統縣政區要多。只有南宋臨安府成為行在之後，沒有擴大轄區，仍為九縣，幅員較小。明代改路為府，北方地區由此出現一批轄有大量州縣的府，因而順天府所轄州縣數量並無優勢。清雍正年間，北方的大府析為兩至三個府或直隸州，每府所轄州縣數量減少。據乾隆《清會典》記載，順天府有二十六州縣，其他各府所轄的州縣大多在二十個以下。

宋代（選自譚其驤主編《歷史地理圖集》）朝廷通過對政區等第的劃分，可以決定該政區長官的級別、行政機構的規模（僚屬與其他人員的數量）、行政經費的多少，以及地方官升黜的依據。唐宋時期對全國政區的等第劃分是以經濟因素，主要是以戶口數來劃分的。但是首都圈各級政區等第的劃分標準是政治地位。如唐代以戶口標準將各縣劃分為上中下三等，同時又實行赤、畿、望、緊的制度，首都及陪都所在的各縣為赤縣，也稱京縣，首都及陪都各府所轄的其他各縣為畿縣，不再考慮其戶口的多寡。元明清時期，採用了一種較為務實的等第劃分標準。元代將首都圈的府州縣與其他地區一樣，完全按照戶口多少進行劃分，如至元三年（1266）規定長江以北州縣，六千戶以上為上縣，兩千戶以上為中縣，以下為下縣。只有兩京縣為赤縣。此後，則以三萬戶、一萬戶為區分江淮以南上、中、下縣的標準。明清兩代，是以事務繁簡來確定各種地方官缺的重要與否，京師順天府所轄各州縣除了兩京縣外，也是採用這一原則。第四，行政區劃相對穩定，當社會出現變動時，政府通過管理制度的調節加強對京畿地區的控制。唐安史之亂後，至德元年（756）置京畿節度使，領京兆府和同、岐、金、商等州。這個變動，使京畿的區域由京兆一府擴大至一府四州，擴大了京畿的腹地，管理體制也由府統領制演變為道統領制。又如北宋，景德三年（1006）置開封府界提點司，地位相當於在外的路，管轄開封府各縣事務，成為一個特別路區。此後，或有開封府界建制，或設京畿路。在這種情況下，開封府知府的主要職能調整為以管理京師為主。皇祐五年（1053）設置的京畿路，區域包括京府開封府，同時將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡，使得首都圈的範圍擴大，共轄四十二縣。唐宋這兩次變化，一方面擴大了首都圈的範圍，同時使得原先的京府行政長官的管轄區域縮小或職能縮減。類似的還有明代的總督巡撫制度，也是打破了順天府與直隸固有的政區，形成了京畿地區的多個巡撫轄區。清代直隸地區的行省化過程元代的首都圈為大都路，轄十州二十二縣。又將河北、山東、山西、漠南等廣大地域直屬於中書省，稱為腹里，同時設行中書省管理各地。如此一來，產生了一大片既不屬於行省，又不屬於首都圈，但是由中央直接管理的區域。明洪武十三年罷中書省，以所領郡縣直隸六部，全國共有一個直隸地區及十二個地方高層政區。永樂元年（1403年）罷北平布政使司，所領府州直隸北京。由此，明代的首都圈有廣義和狹義兩個：廣義的為直隸（北直隸），狹義的為京師順天府。全國十三個高層政區，設有都指揮使司、承宣布政使司、提刑按察司，分管兵、錢穀、刑名之事。此舉解決了元代行省制下地方權力過於集中的矛盾，隨之而來的是三司鼎立、互不統屬的矛盾的產生。宣德以後，或者邊防有警，或者地方不靖，朝廷派出中央具有一二品大員職銜的總督、巡撫前往相關地區，集當地的軍務、察吏、治民大權於一身，逐步成為地方上的封疆大吏。直隸地區由六部直接管轄，也存在著管理不便的諸多問題，先後置有順天、保定、宣大等巡撫，分管直隸地區和順天府各縣。巡撫分管順天府各縣的後果，是府尹失去了對所屬各縣的考核權。崇禎二年（1629）十月，府尹劉宗周上了一道《請修京兆職掌疏》，指出，「國朝定製頗仿前代，然共事之以撫、按，分隸之以五城御史，責任不無少輕，積而至於今日，不過為各衙門錢糧轉輸之地」，認為所屬州縣「往往呼之而不應，令之而不行，法玩人弛」，原因就是「各屬之賢否不關臣府，故雖有統轄之名而脈不貫」，「又因臣府之耳目未周，各屬故漫無賢否之狀，而舉劾難行」。請求崇禎帝「特重京兆事權，許臣衙門得考察屬吏，如撫、按其平日查訪賢否，許臣歲遣風力推官，查盤倉庫、獄囚，因得悉其官評，以備舉劾」。劉宗周作為府尹，希望像巡撫、巡按一樣擁有對下屬官員的管轄權、考核權，使府尹與知州、知縣成為真正的上下級關係，才能使政令暢通。次年三月，劉宗周再次向崇禎上疏要求恢復考核權。從崇禎年間政治、軍事形勢推測，劉宗周的請求應該沒有得到允准。

光緒《畿輔通志》中的順天府全圖 清代在明代的基礎上，通過職官層面的調整，逐步將直隸地區變為直隸省。清康熙年間，直隸地區與各省職官制度的主要差別，一是總督巡撫，二是布按兩司。清朝入關後，京師順天府和直隸地區設有宣府、順天、保定三員巡撫，形成三個巡撫轄區。順治十一年，調整為兩個總督巡撫轄區：直隸巡撫（即順天巡撫）管轄直隸八府，宣府鎮仍由宣大總督管理。順治十五年，裁宣大總督，分設順天、保定兩巡撫。次年由保定（直隸）巡撫管轄宣府鎮。順治十八年，設直隸總督，裁順天巡撫，以直隸總督、保定巡撫（直隸巡撫）管轄直隸地方。康熙初裁直隸總督，由直隸巡撫管轄直隸全境及順天府在外各州縣。雍正二年十月，因直隸巡撫李維鈞「辦事勤慎，且能訓練士卒，整飭營伍」，授為直隸總督，並令提督、總兵官聽其節制。雍正下諭此為特例。此後，一直未設直隸巡撫。乾隆二十八年，照四川總督之例，直隸總督兼管巡撫事務，至清末未變，是為清代八大總督之一。從明代開始，各省均設有布政使司、按察司，主管全省錢穀、刑名。康熙八年六月，因直隸地方無布政使司、按察司，將原先存在的通薊道改為守道（直隸守道），總管錢糧；改霸易道為巡道（直隸巡道），總管刑名，均駐紮保定府。在這種官缺架構下，直隸守道、巡道起到了其他各省布按兩司的職能，直隸地區實際上成為一個省。當時人已經有這種認識，康熙五十一年刊刻的《西寧縣誌》謂「縣治由炮兒嶺出紫荊關，至保定省城五百八九十里」，此時駐紮在保定省城的是巡撫與直隸守道、巡道。雍正二年十二月，皇帝下旨：直隸守道職司通省錢穀，巡道職司通省刑名，即如各省之有藩臬二司也。今若概與諸道員一體，不加分別，似未允協。蓋向以畿輔重地，不立布政、按察名色。朕思畿輔與各省有何區別，今應更改劃一，著將守道改為布政司，巡道改為按察司。在雍正的眼裡，畿輔的官員架構已經與各省相同，沒有區別，因而下旨改設布按兩司，官缺設置與各省相同。畿輔地區完成了由六部「直隸」到行省的過程。直隸地區實行省制後，「直隸」這個省名容易引起誤解。乾隆十三年九月，禮部尚書王安國在奏摺中說：明時南北兩京皆不設布按等官，事由道府直達內部，故曰「直隸」，猶直隸州之不隸於府而直隸布政使司也。本朝初沿明制，裁南直隸，增安徽、江蘇兩布政使司。厥後直隸亦設布按官，事申總督題奏，不直達內部矣，而「直省」之名仍舊。此見之尋常文字原無妨礙，惟典禮之書期垂不朽，似應核其名實。建議皇帝給直隸省取個新的名字，達到名實相符的效果。此事雖未實行，但奏摺所言反映了當時朝廷官員對「直隸省」的認識。

光緒《畿輔通志》中的畿輔全圖直隸總督行政空間的縮小與直隸省的消亡如前所述，明末隨著順天府和直隸地區施行總督巡撫制度，順天府尹的行政空間僅僅局限於京城之內。進入清代，順天府尹與直隸總督（或巡撫）的行政空間關係時有調整。對府州縣等地方官員來說，錢穀刑名是他們的主要職權。對總督巡撫等地方大員來說，他們的主要職權除了錢穀刑名之外，就是對地方官的考核權和委署權。在順、康、雍三朝，順天府府尹只有對順天府治中、通判、經歷和大興、宛平兩京縣官員進行京察的權力。直隸總督雖然也有對這些官員的考核權，但僅僅是形式上的會稿。順天府其他各州縣官員的考核以及與直隸各屬之間的官員相互升調，大多由直隸總督會同府尹題奏，也就是說此項權力主要在總督手中。直隸總督實際上主管著順天府屬各州縣官員的升遷，使得順天府尹位高而權輕。乾隆帝對這種現象有所了解：「向來順天府屬各廳州縣，大率趨承總督。而於府尹雖名為上司，未免心存歧視。」嘉慶十八年九月的天理教起義，部分起義者攻入紫禁城，對朝廷震動很大。嘉慶為此採取的措施，改變了順天府尹與直隸總督的行政空間格局。得知這些起義者大多居住在順天府固安縣及黃村（今北京市大興區駐地）一帶後，朝廷首先例行處分順天府、直隸省相關大員，多任順天府尹被降職，前任直隸總督溫承惠因「順天府屬地方，皆其所轄，著交部嚴加議處」。御史陳用光則從制度層面對這次事件進行了反思，認為是地方大員對州縣官考察不力，使得才能平庸者也能成為首善之區的官員。這些官員能力有限，不能防微杜漸：「大興、宛平二縣為首善之區，向來專循資格，以闒茸無才者授之，安能責以發奸摘伏。」這個反思實際上也是清朝官場的習慣性思維：當地方上發生變亂時，其原因或是州縣官力不能勝任；或是地處偏僻、距府廳州縣治所距離較遠，州縣官有能力而控制不周。順天府為首善之區，在軍隊布防和政區設置上都極為完善，能夠改進的只有州縣官考察升調這一環節。嘉慶於同年十一月批准了新制定的《順天府屬州縣官考察升調例》：查順天府所屬二十四州縣，定例均系直隸總督專主，府尹會銜。嗣後大興、宛平二縣缺出，請歸府尹於所屬之員詳加遴選，出具考語，奏請升調。其外二十二州縣揀選題調，均令府尹主稿，總督會銜。如順天府所屬官員無可保題，再咨行總督於通省揀選，令總督主稿、府尹會銜。順天府屬佐雜各缺，亦歸府尹專主辦理。經過此次改革後，順天府全境二十四州縣的正印官和佐雜各官的考核調補均由府尹主稿、總督會稿，也就是說順天府尹對下屬的人事權，由大興、宛平兩京縣擴展到整個順天府轄區。順天府尹由此成為一個完全意義上的順天府行政長官。順天府成為了一個相對封閉、獨立的區域，只有當本區域內挑不出合適官員時，順天府尹才會咨行總督從其他地區挑選官員進行調補。此後，順天府尹對屬官的考核權擴大至相關道員和四路同知。經過上述改革後，直隸總督名義上仍為直隸全省的行政長官，實際的管轄範圍有所縮小。同治十二年閏六月，李鴻章在給沈葆楨的信中說：「其實有兩京兆分管二十四州縣，熱河都統分管承德府，直省何曾僅止一督。」揭示了直隸省的政治地理格局是由四位大員管理著三個區域：京師順天府由順天府兼尹、順天府府尹掌控，口外的承德府由熱河都統管理，其餘區域由直隸總督管轄。

民國北京政府時期的京兆地方與直隸省進入民國後，北京政府於1913年1月頒布《劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令》，保留順天府，以順天府尹為長官，順天府與直隸省的關係一如清代。次年5月，將距離北京較遠的寧河、文安、新鎮、大城四縣劃歸直隸省，同時將原先受直隸行政長官節制的司法、財政等權力全部劃歸順天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，將順天府改為京兆地方，下轄二十縣，京兆地方成為一個完全獨立的首都圈行政單位。直隸地區的行政長官，在北京政府時期先後稱直隸都督、民政長、巡按使、省長等。1914年，承德等十七縣往屬熱河、察哈爾兩特別區域，轄境縮小。1928年6月，南京國民政府將直隸省改名為河北省，同時廢除京兆地方，所屬各縣併入河北省。
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