省直管縣與社會自治

關鍵詞：省直管縣,社會自治,憲政 我要討論的是「省管縣」與社會自治之間的關係，究竟怎樣處理一個民族，一個族群怎麼自治的問題。在我看來，「省管縣」應該是比較奇怪的問題，這個問題本來不應該存在，在憲法上本來就是省直管縣，地方政府組織法裡面也沒有地級市的概念，憲法裡面只有說社區的市，不應該是地級市，應該是管這個縣。地級市這個東西是政治事實，而不是法律事實，地級市的存在，包括原來的地區的行政公署，都不是一個法律上的合法的機構，所以它管理縣級政府的權力，從一開始就是比較可疑的。只不過因為管理上的需要，臨時設立的一個機構，我們在憲法上找不到這樣的概念，大家現在開始談起「省管縣」，我們就要問這樣的事實是怎麼在法律之外出現的？為什麼法律上沒有規定地級市這樣的政府層級，在法律沒有規定的情況下自己就出現了？這是我下面要討論的主要問題。 要回答這個問題，不妨看一下歷史，中國的行政層級，或者叫政府層級有不斷自我膨脹的趨勢，層級有不斷加多的趨勢，每一個歷史階段都是這樣的。從最早時期開始，秦建立郡縣制時代開始，秦滅六國建立中央集權的政治，是中國歷史上最大的一次變化，這個變化一直影響到現在，共產黨所建立的政治基本的管理架構和秦始皇的管理架構沒有本質上的區別，但是和周的體制是有本質區別的。中國的歷史可以劃分周治時代和秦治時代，周是封建，秦是郡縣制。封建和郡縣是兩種不同的國家結構。 郡縣是中央集權，皇帝是老大，會派出若干人管理郡，再派若干人管理縣，封建是網路狀的結構，郡縣制是金字塔狀的結構，所有的官員都是皇帝的辦事人，是皇帝的代理機構，所有的權力，全部的權力是來自於皇帝的授權，皇帝把自己擁有絕對的權力，秦始皇為什麼叫始皇帝？中國以前三皇五帝，秦始皇說既是皇也是帝，有絕對的權力，把權力給委派的官員管理一塊塊的土地，這就形成了郡縣制。皇帝就面臨一個問題，派出去這麼多官員管理這麼多財產——不管是人民和土地都是皇帝的私產，派出了若干人管理財產，我怎麼去信任這些人，這些人如果要欺騙我怎麼辦？可以說從人性的角度，秦的政治預設是「所有人都是惡的」，包括官員在內，這一點是儒家和法家根本的區別，法家是假設所有的人都是自私自利的，我想起現在很多人講人性惡，人性善，討論人有沒有利他的傾向，或者是每個人利己可能好一點。我想這個問題需要從各方面來看，法家假設每一個人是利己的，甚至是時刻準備把他人宰了實現自己利益的最大化，每個人準備欺騙他人和自己的上級。這樣對皇帝來說有一個問題，怎麼樣監督你的代理人？派出去了36個郡，幾百個縣，怎樣監督郡守和縣令？秦很快滅亡了，漢發明了刺史，36郡的時候可以想像，皇帝比較勤奮，就是這一個教室的人，基本上可以把每個人監督到，郡到漢代的中期增加到80個，人很多看不過來，這個時候皇帝必須想個辦法，就派出了刺史，分13部刺史，這個時候像現在的地級市一樣，法律上規定的就是一個郡縣，現在出現了13刺史，每個人負責管理三四個郡，再把情況向皇帝彙報，這樣提高了監督的能力——倒未必提高了管理的能力，只是提高了監督的能力。逐漸的再演化，刺史變成了一級常設的行政管理層級，變成了一級政府。 我們到後來看三國的時候，割據的都是刺史，後來改成州，比如劉備是豫州刺史，還有荊州刺史，袁紹是冀州，本來憲法上沒有的州，現在變成了最重要的行政實體了。行政管理內在的邏輯推動現實朝著法律根本沒有想像到的方向演進，自然演化。州的架構是自然地演化出來，沒有事先設計。現在就變成了三級政府，加上中央政府就是四級了。我們看到這個例子說明了某種特定的權力，或者是政府的架構下面，在一定的情況下，政府的管理層級會傾向於增加，這是秦治的定理，這是政治學上的定理，我們可以擴展一步，第一次級的行政單位數量比較少的話，比如秦治，郡縣制的情況下，只有36郡的時候，像當代中國省的數目比較少，意味著每一個省管理縣的數目非常大，必然會在省和縣之間出現一個政府層級，這是可以引申出來的定理。如果省比較多，必然會在省上面出現一級行政管理單位。基本的機理都是一樣的，行政管理的首長，或者是行政管理單位控制能力是有限的，就會派出代理機構，縣政府本來也是省派出的機構，但是派出來之後，省長發現這個縣長會和當地的權力網路結成一體，為了監督他就必須派出一個自己更信任的人去監督，中國歷代的朝廷，政治演變有「內庭外朝化」的傾向——本來皇帝比較信任的人，比如尚書是替皇帝寫詔書的秘書，慢慢的皇帝總讓他寫詔書，他就開始在裡面加入自己的內容，就操縱皇帝，利用寫詔書的機會把自己的私貨加進去，皇帝最後沒有辦法只好另找一批人給自己當秘書，這個尚書就變成了外朝的官員，就找一個中書令寫詔書，中書令又不斷的把自己的私貨往裡面加，就又找內閣學士，到了明朝內閣學士又變成外朝的，清朝就是軍機處，在地方的管理同樣是如此，只要派出一個官員到了一個地方，必然會和當地權貴勾結，上級政府為了監督必須派出一個臨時性的派出機構進行監督。因為管理的需要，監督的需要，自己有建制化的傾向，傾向於成立一個獨立的政府。 在特定的制度條件下——這個特定指的是權力是自上而下授予的，立刻面臨監督代理人的問題，在經濟學裡面也是這樣的，委託代理關係，一個小老闆雇五六個夥計開一個小飯館，每天從7點到11點監督這些人，完全可以監督過來。如果現在開一個大的餐廳，雇80個人，就必須分成不同的部門，要雇部長進行監督，就面臨監督部長的問題，再設立機構監督部長，一級級的委託代理問題，始終是秦治最高統治者面臨的基本問題，所有的政治創新，制度創新都是為了應對這個問題。不是為了提高政府的公共品的供應能力，從來不是從這個角度考慮問題的，唯一的角度是提高監督控制的能力，提高掌握最高權力的人控制我的代理人的問題。我剛才講了，當代的中國政治安排就是秦治的現代版，面臨的問題是一樣的，為什麼出現地級市政府層級，就是現代條件下自然的延伸。 廣東和河南每個省大概有一百多個縣，有一個縣委書記和縣長，一個省長是沒有辦法監督一百多個縣長的，就必須派出一個機構，從50年代以來很快出現了地區行政公署，地區專員機構，過幾年就會搞一次，他也感覺行政層級太多了，要取消建制，大概取消了好幾次了，但是沒有一次取消過。我相信這次我們提的所謂「省管縣」，我自己的預言是必然失敗，除非加一個條件就是做一件它自己永遠不會做的事情，就是社會自治。雖然結論是比較悲觀的，我還願意從理論上討論這個問題，為什麼要解決中國政府層級膨脹問題，在現有的政府架構和內在邏輯下是沒有辦法解決這個問題的？每一個統治者也會發現行政層級太多，政府層級太多，意味著不斷的徵稅，加稅，增加統治臣民的負擔。臣民的容忍是有限度的，不可能無限度地容忍不斷的加稅，每一個統治者睡醒的時候想到的第一件事是把官員砍下一點，精兵簡政削減行政開支，最後都放棄了努力，因為根本做不到。下面的人會告訴他如果把行政公署撤了，地級市撤了，縣長就沒有人管得住了，會瘋狂的掠奪臣民，然後臣民會造反，皇上最後一想還是把地級市的市長都保留下來。就再加一個地級市的統治稅，行政開支就會繼續膨脹。 要解決這個問題必須回到另外一套社會治理的模式，進入另一個軌道，就是要走出秦治的軌道，這也是有可能的，中國從周、春秋的政制走到秦的專制的政制已經轉了一個彎，再轉一個彎是可能的，只是難度比較大而已，而且需要一些比較困難的條件。「省管縣」落實的話有一個重要的條件就是社會自治，在現在的體制下地級市有必然性，主要問題是省級政府要監督縣級政府，但是需要注意，這一點是傳統的政治下，明清是這種特徵，到了當代還有另外的因素，我們希望政府承擔起更多的職能，比傳統的政府更多的職能，比如發展經濟。這個含義是現在的縣級政府，或者是各級政府，職能要遠大於傳統的政治下的各級政府，這樣的結構使監督政府的必要性更強了，縣級政府要不斷的發展經濟，就會大面積的貪污腐敗，這就需要更加嚴厲的監督，就使地級市政府成為沒有辦法取消的政府。 回到社會自治的話，我們講一下我去歐洲的見聞，通常講前蘇聯，東歐，東歐的概念是純粹的政治概念，當時屬於東方陣營所以叫東歐。奧地利、捷克、匈牙利這些國家傳統上被認為是中歐，我們去了很多小城市，小城市給我們的印象更深刻。一般是到市中心參觀，參觀的行程是比較容易安排的，主要就是參觀市中心，他們的市中心通常是一個廣場，廣場上有市政廳，廣場中間可能有一個教堂，邊上有劇院和商店。 我們後來想這些城市都從是中世紀已經保存下來的，我們看的建築是名勝古迹最少有一百年，甚至有五至八百年的建築，我們有一天到捷克南部的一個城市布爾諾，那裡正在賣菜，那個廣場叫「包心菜市場」，建市以來這個地方就是賣菜的，中世紀這樣的城市就是圍繞市場形成的，廣闊的地區都是被一個個的城堡，周圍是莊園組成的，有一些人看過城市出現的故事，有一些人跑到一個地方，是便於貿易的，有工匠和商人就聚集在這個地方，這個城市一開始是通過商業結合在一起，這個城市的中心就是一個商業，很可能就是一個集貿市場，逐漸的定居下來，在這個集貿市場周圍不斷的建房子，從行商變成坐商進行手工業生產，他們需要一個教堂也需要一個政府，這個政府是什麼政府，可以想像這樣的政府就是他們一邊做生意的過程中產生的政府。我們可以設想若干比較有影響力的商人，做完生意了找一個咖啡店坐下來，市場上的事情討論一下事情就解決了。最後過了若干年我們回頭看這樣的城市，是一個什麼樣的城市，究竟是怎麼治理的，就叫自治。這個自治隨著城市逐漸的複雜，架構也會逐漸的複雜，參與市政管理的人可能是不同行會的領袖，也包括宗教領袖，貴族或者是國王的代表，他們共同組成一個理事會，議事會，或者是委員會管理這個城市。 在一個相對複雜的城市，市政管理，政府意義上的管理以社會的自我治理為基礎，這是在不同的方面展開的，不同種類的自治的機構，聯合組成了市級的政府，我現在討論的是政府起源的模式，現代的城市或者是現代意義上的城市，政府起源的基本模式通過小群體的自治逐漸聯合協商，組成政府意義上的治理。這樣的市政府自己權力是絕對的，是主權單位。他們共同的簽訂一個協議，組成一個同盟就叫一個國家，德意志地區的漢莎同盟存在了幾百年，類似國家意義上的政府。 漢莎同盟就沒有必要監督市，這個權力不是自上而下授予的，就沒有監督的必要。是要靠憲章和法律，每個人都承諾遵守的契約維持同盟的運轉，我們看到美國政府是怎樣形成的？第一步是市鎮自治，然後是城市，共同組成一個州，再通過一個契約也就是憲法組成聯邦。沒有辦法想像聯邦政府派出一個什麼人監督州政府。我們看到的秦治和美國的政制，是兩個不同的政府架構，或者是政府起源的不同模式，因為起源不一樣，所以基本的架構不一樣。美國這樣的政制之所以能夠正常運轉，因為每一個政府，不管是市政府，還是州政府，聯邦政府所要管理的事務非常少，每一級政府官員的權力是非常的有限，每個上級政府沒有必要監督下級政府。之所以沒有必要也是因為每級政府都受到民眾的直接監督，自治的含義是這個官員跟行政官員的性質不一樣，美國政府和中國政府都僱傭了大量的工作人員，但是他們的性質是有非常大的不同，從這一點講的話，韋伯的很多社會學理論基本上都是垃圾。 我們對比美國的政治和中國政治的差別，可以了解不需要自上而下監督的政府，是一個什麼樣的政府，我們看美國立國200多年，現在50多個州，是否州之上設立一個機構，劃分八個大區進行監督州長，或者是一個州裡面大概七八十個縣設一個地級市進行監督？我們不必說完全模仿美國的政治，歐洲的政治，但是人家地政制揭示了一個原理：一個有限政府必然要以社會自治為基礎的，要去除政府自我膨脹，政府層級膨脹的內在趨勢，就必須改變政府成立的基礎。必須讓政府是自上而下授權轉換到自下而上授權的過程。這兩者之間也許不是絕對的，在中國這樣的國家，像法國一樣，也許不一定是絕對的在兩個極端之間做選擇，我們可以在中間地帶建立某種新的政府架構，我們可能會有自上而下的授權的部分，劉海波講的省級是中央政府的派出機構，省下的縣級應該是自治的機構。我自己覺得中國最合理的，最可行的自治實體應該是市鎮，我們可以看到廣東、浙江的鎮的建制已經大到完全可以做市，可能有幾十萬人口的一個鎮，產業的規模已經非常的龐大，本身有一個商業群體，經濟有一定的同質性，完全可以作為自治的實體存在。 比如台北市的對面有好幾個市都屬於台北縣，這是完全可以借鑒的，美國的縣是作為司法單位存在的，真正的實體性政府是在市級。我們完全有條件把鎮變城市，村級的自治基本上沒有政治的意義，根本不足以成為政府，村民很貧窮的，沒有錢都不知道怎麼自治，自治的含義是自己供應大部分的公共品，一個村莊是沒有辦法達到的，但是一個鎮是可能的，尤其是發達地區的鎮，完全可以成為一個很好的小城市，像我們在歐洲和美國看到的一些城市。這樣混合的自上而下，自下而上兩種授權模式混合，也許是中國進行行政體制改革可取可行的模式，我提出來供大家參考。
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