那些年，被秒打臉的城市人口規劃指標
【編者語】
「城市規劃」是一定時期內城市發展的藍圖，具體的城市建設、城市管理都要依照這張圖展開，因此規劃中往往要求規劃師以發展的、前瞻性的眼光看問題。「人口規模」這個在傳統城市規劃中有著重要影響力的指標，究竟效果如何？
文/Wireswing、楊晴兒
責任編輯/SaSa
註：本次閱讀需要2-4分鐘左右
廣州：專註人口控制六十年
說起疏解城市人口，也是有歷史淵源的。
建國初期，廣州市城市建設委員會學習參考前蘇聯列甫琴柯所著的《城市規劃》等資料，開始了廣州市的初期規劃設計。1954-1983年間，廣州市共編製了14版總體方案。
上世紀50年代，廣州中心區面積僅有約40平方公里。當時148萬的總人口規模在蘇聯專家看來過於龐大，於是第六版規劃方案確定了140萬的人口控制目標。
據說當時，這「多餘」的8萬人有三條出路：
√支援全國重大工業城市建設
√支援省內將要發展的茂名新城、新礦區及湛江港建設
√支援農業建設
總之就是「快到社會主義建設更需要你的地方去」吧~
受特殊歷史背景影響，1959年的第十版方案規劃提出用15年時間將廣州市人口發展至250萬人，當然，這種「浮誇作風」後來自然也得到了「糾正」，1961年的第十四版方案，提出將舊城市中心區人口控制在200萬以內，2000年控制在280萬人左右。
在舊城區經歷多次「被其他因素干擾」、由控制到發展到再控制的幾番「折騰」後，1989年《廣州城市總體規劃（1996-2010）》提出2010年廣州總人口460萬的目標，後因行政區劃調整等原因，這一目標被修訂為「預測」2005年廣州市域總人口1082萬人，2010年市域總人口1155萬人（《廣州市城市總體規劃（2001-2010）》）。
…然而還是超了點。
（2009年實際常住人口已達到1186.97萬）
圖1-廣州常住人口與規劃人口對比（單位：萬人）
最新的《廣州城市總體規劃（2011-2020）》為廣州規划了1800萬人口，這次能不能如願呢？
**彩蛋：W君用Excel調戲趨勢線的時候，發現四階多項式擬合神奇地match了2020年的規劃人口數量……
廣州常住人口與規劃人口對比
（單位：萬人，趨勢線：四階多項式擬合）
深圳：「我能怎麼辦，我也沒想到啊」
多次被迫「與時俱進」的深圳人口規劃，還是用表格看比較清晰↓
表1-深圳歷年人口規劃指標
一位全程參與了深圳規劃的專家曾透露，「1979年開始規劃的時候深圳只有3萬人左右，86年提出的在2000年建成100多萬人口的城市已經引起了很大的爭議，畢竟只有短短14年的時間，中國歷史上沒有先例，所以當時完全沒人相信，社科院也覺得不太現實……然而大家都知道，2000年深圳已經700多萬人了……」
至於深圳現在有多少人口，也許你曾看到過不少下面這樣的文章：
據說這種迷之現象的起因是，「原深圳市委書記馬興瑞在2015年兩會時提到：深圳現在戶籍人口367萬，常住人口含戶籍戶口1077萬，管理人員2000萬。」
去年4月份的某次發布會上，著名經濟學家樊綱也提到，「早在七八年前，我就提出深圳至少是3000萬人口的大城市，現在已經接近2000萬的居住人口了，它的外溢效應也一定會進一步發揮出來。」
也許深圳真正的人口壓力，已經遠超2020年1100萬的規劃目標。
上海：「規劃」趕不上「變化」
1986年，《上海市城市總體規劃方案(修改稿)》出台，這是上海第一個真正意義上的城市規劃方案。文件中要求：到2000年，全市人口控制在1300萬人左右。但是規划出台當年，上海人口已經達到了1249萬，3年後達到1311萬，2000年的實際常住人口為1608.6萬，超預期300萬，而全市總人口應該遠遠不止這個數。
1999年，跨世紀藍圖《上海市城市總體規劃（1999年－2020年）》發布，要求2020年全市實際居住人口1600萬左右。但是當年（1999年）的常住人口已經到了1567萬這樣的規模，計劃20年增長30萬，上海顯然對自身的城市吸引力缺乏正確認知，並對大城市的人口規模缺乏想像力。
圖3-上海人口增長趨勢（單位：百萬）
不過，上海好像並沒有改變「規劃人口」的意思，去年公布的《上海市城市總體規劃（2016-2040）》中仍然一開篇就旗幟鮮明的提到了「人口規模調控」，這次的目標是：2020年控制在2500萬人。從上海2015年底常住人口2415.27萬人來看，這個目標好像有點靠譜？
圖4-上海市城市總體規劃(2015-2040)綱要概要
北京：超預期？老司機表示已經習慣了
從北京成為新中國的首都開始，中央政府就一直要求嚴控北京人口規模。1953年《北京
市第一期城市建設計劃要點》首次提出首都人口規模：要求「在20年左右人口達到500萬左右」。當時的國家計委還認為500萬會不會太多了？400萬應該更合適。可人口指標在提出的當年就被突破了……心好累……原定「達標」時間可是20！年！啊！
1958年，北京完成了第一部城市建設總體規劃方案編製，吸取上次的教訓，規劃委提出「50年左右地區總人口達到1000萬左右」的設想，也就是2000年左右人口達到1000萬，然而1986年，北京人口就突破了1000萬，又一次提前「達標」了。
1993年《北京城市總體規劃方案（1991—2010）》出台，要求到2010年北京市常住人口控制在 1250萬左右。事實上，1999年，北京市常住人口就已經達到了1257.2萬，第三次人口規劃指標再一次失效……
難道大北京就不能成功控制一次常住人口嗎？北京不死心，2004年《北京城市總體規劃（2004—2020年）》新鮮出爐，這一次的目標是：2020年北京總人口規模控制在 1800萬人。然後歷史又一次重演——2009年北京常住人口達到1860萬人，提前十年突破人口規劃指標。
圖5-北京常住人口與歷次規劃人口對比
（註：2017、2018年數據為前瞻指數研究院預測）
雖然屢被打臉，但是北京並沒有停下「人口規劃」的腳步。2015年，時任北京市常務副市長李士祥透露了新的人口控制計劃：到2020年，北京人口總量將控制在2300萬人。今年3月公布的《北京城市總體規劃（2016年-2030年）》（草案）也延用了「長期控制在2300萬人左右」這一口徑。2016年末，北京市常住人口就已經達到2172.9萬人，不過增量同比減少16.5萬人，增速同比回落0.8%。人口增速確實在下降了。那麼這一次，「2300萬」的人口指標會不會成功實現呢？
某知名經濟學家曾表示，比起疏解人口，他更期待可以承載6000萬人口的大北京。
所以說…
以密度著稱的紐約，規劃預測未來人口都還將增加100萬；同樣，「立體」的新加坡，政府預計未來550萬人口將增長到700萬的規模。不合理的「指標化」人口規模，正為城市病埋下隱患。上海交通大學的陸銘教授在他的新書《大國大城》中提到：「放眼全球，極少有國家像中國這樣，把城市的人口作為政府政策調控的指標，大部分國家基本上是把人口作為經濟發展的結果，從而使人口作為一個城市未來制定公共政策的預測目標。」
人口預測是一項非常有挑戰的工作。精確的人口統計已是工作量巨大、極為複雜的過程，統計口徑不一致等也為大家創造了不少「迷之人口」的熱議話題，預測的難度自然更甚於此。「常住人口、戶籍人口、流動人口、城鎮人口、非農業人口、管理人口」等等指標種類紛繁複雜，但哪些才能反映城市發展和服務基建的真實需求？
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