新型城市化的路徑探索與模式選擇

當前，城市化是中國最大的潛在內需，是中國經濟發展的最大機遇，新型城市化是推動中國經濟社會發展的重要引擎，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，中心鎮改革發展是浙江省推進新型城市化與新農村建設的重要舉措、重要平台和重要增長極。如何通過中心鎮改革創造的新的「改革紅利」協調推進新型城市化與新農村建設，是一個極其重要而懸而未決的研究課題。以探尋中心鎮「改革紅利」為研究出發點，選取15個小城市培育試點中心鎮作為調研對象，採用問卷調查、實地訪談等方式獲取第一手資料，深入探討浙江省中心鎮以戶籍、土地，產業、金融、財政、社會管理等體制機制創新推進新型城市化與城鄉一體化的實踐路徑。 一、中心鎮改革推進浙江省新型城市化的關鍵及其路徑探索 2010年，浙江省確立了27個中心鎮作為實施小城市培育試點鎮，在綜合考慮各個中心鎮的經濟發展水平、地理位置以及產業特色等因素後，從27個小城市培育試點鎮中選取15個作為我們實踐調研的對象。分別為柳市鎮、橫店鎮、龍港鎮、店口鎮、新登鎮、塘下鎮、瓜瀝鎮、佛堂鎮、錢清鎮、織里鎮、賀村鎮、姚庄鎮、溪口鎮、崇福鎮和分水鎮。課題組對浙江15個中心鎮進行了歷時2年的深度訪談和問卷調研，共發放問卷2611份，有效回收2495份。被調查的15個小城市培育試點中心鎮積極推進戶籍、土地，產業、金融、財政、社會管理等機制體制改革，發揮了其在推進新型城市化與城鄉一體化中的戰略節點作用。 （一）降低戶籍准入門檻，促進城鄉戶口權益平等 調查發現，22.09%的被調查者認為，推進新型城市化與城鄉一體化的關鍵是戶籍制度改革；30.62%的被調查者認為，使農民或農民工群體在城鎮定居下來的關鍵是打破城鄉分割的戶籍制度；35.40%的被調查者認為，如果政府能解決就業安置問題，願意轉為城鎮居民戶籍。因此，課題組認為，如何讓獲得城市戶口的農民享受城市公民待遇是戶籍制度改革的關鍵。 在戶籍制度改革方面，浙江省中心鎮做了有益的探索，以湖州織里鎮和嘉興崇福鎮為例。依湖州市織里鎮戶口遷移管理規定，只要在織里鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源或是親屬，不管是農民還是外來打工者，只要願意，基本上都可以登記為織里鎮城市戶口，享受市民待遇，並把戶口遷移審批改為登記。從2008年10月1日起，崇福鎮取消農業戶口、非農業戶口的稱謂，城鄉居民戶口統一為「居民戶口」。湖州市織里鎮和嘉興市崇福鎮實施新型戶籍管理制度改革，是浙江打破城鄉二元結構，填平城鄉政策鴻溝的一次有益嘗試。 （二）推進土地利用集約，保障農民根本利益 調查表明，32.17%的被調查者認為，宅基地應該歸農民所有，可以轉讓、繼承、買賣等；31.78%的被調查者認為，在土地適度集中規模經營的過程中，土地長期轉租這一流轉方式最合適；38.31%的被調查者認為，在土地適度集中規模經營的過程中，承包權入股最可能出現問題。因此，課題組認為，土地制度改革的關鍵是如何真正地保障村鎮農民的根本利益。 在土地制度改革方面，浙江省嘉興姚庄鎮和金華佛堂鎮做了有益的探索。2010年以來，姚庄鎮探索出了農村宅基地置換的「姚庄模式」，主要特色是突出農民在宅基地置換中的主體地位，突出政府科學決策在宅基地置換中的主導作用，突出公共事務管理在宅基地置換中的保障作用。而佛堂鎮土地制度創新包括完善土地總體規劃，完善耕地保護機制，優化土地利用，進行用地流轉試點等一攬子政策。 （三）強鎮擴權與規範用權並舉，推進政府行政管理集成 調查顯示，37.21%的被調查者認為，目前中心鎮政府管理中，面臨的最主要問題是與市、縣利益衝突；27.52%的被調研者認為，應把「擴權強鎮」當作推進新型城市化與城鄉一體化的重要抓手；29.84%的被調查者認為，財政支配權未完全下放。但同時，有35.66%的被調查者認為，應強化對鎮政府用權的責任監督。因此，在進一步「擴權」及政府行政管理集成的過程中，如何確保權力的規範運行是政府行政管理創新的關鍵點。 在政府行政管理創新方面，浙江省紹興市錢清鎮和溫州市柳市鎮做了有益的探索。錢清鎮圍繞「強鎮擴權」和「規範用權」，通過權力制約權力、權利制約權力、道德制約權力、法律制約權力相互協調的治理結構，形成了以「公開透明」為原則、「廉潔高效」為目標的「錢清規制」。2011年以來，柳市鎮積極建設完善行政審批服務中心，按照賦予縣級行政管理許可權的要求，建立起既能受理又能辦理的柳市鎮行政審批服務中心，其審批服務項目包括婚姻登記、計劃生育、城鎮管理、發展改革、國土資源、規劃建設、公安戶政房管、工商、國稅、地稅、環保等相關的審批服務、證照辦理信息諮詢、非涉密文件查詢等服務項目。 （四）注重社會管理的民生導向，推進城鄉公共服務均等化 調查發現，在推進新型城市進程中，57.89%的被調查者最關心鎮里對污水、垃圾處理等的環衛設施建設，有37.28%的被調查者表示最關心的是教育資源分配不合理，21.50%的被調查者表示最關心的是看病就醫不方便的問題。因此，如何以「民生」為立足點推進社會管理，保證城鄉公共服務公平公正，提高農村農民生活水平是社會管理制度創新的關鍵。 在社會管理制度創新方面，浙江省桐鄉崇福鎮和溫州柳市鎮做了有益的探索。2011年以來，崇福鎮正積極培育發展社會組織，推進社區自治，組建了能夠行使行政處罰權、行政徵收、行政強制權以及城市管理相對集中行政處罰權和軟硬體設施完善的城市綜合執法中心，其具體承擔278項執法職能。2011年以來，樂清市柳市鎮組建了城市綜合執法中心，建立了行使6個部門11項執法事項、軟硬體設施配套的城市綜合執法中心，統一行使鎮轄區內市容市貌、園林綠化、環境衛生、市政工程、公用事業等方面的監督執法和事務管理職能。 （五）推進融資渠道多元化，促進農村金融市場穩定 在我們實地調查中發現，絕大多數農民和個體經商戶認為浙江省農村金融服務體系構建是不夠完善的，只有少部分的人認為比較完善。因此，課題組認為，如何優化農村金融體系和拓展農村投融資渠道是投融資體制創新的關鍵，可以通過融資渠道的多元化，維護金融市場的穩定，從而完善農村金融體系，增加民眾投融資的渠道。 在投融資體制創新方面，浙江省溫州柳市鎮和金華橫店鎮做了有益的探索。溫州市柳市鎮金融改革的主要做法有擴大和深化小額貸款公司試點，推動村鎮銀行、農村資金互助社試點，開展農村資金互助聯合會組織試點，啟動民間借貸登記服務平台建設試點。橫店鎮積極推進投融資體制改革，拓寬小城市建設發展融資渠道，吸引各類資本參與小城市建設，有效破解小城市建設資金要素制約。其主要做法有多渠道融資、多元化投資，推進橫店小城市建設。 （六）優化財政收支結構，強化資金預決算管理 調查顯示，有31.78%的村鎮幹部認為本鎮財政支出的首要用途在於社會保障方面，這反映了中心鎮應根據本鎮不同情況對自身資金使用上進行合理分配。實地調查中發現，財政體制最重要的在於避免「土地財政」收入模式，優化政府支出結構，應加強鎮財政預算管理、鎮財政資金監督管理，制定配套政策使鄉鎮有一定的資金用於各類建設。課題組認為，如何在避免土地財政收入的基礎上優化政府支出結構與資金預決算管理，是財政體制改革的關鍵。 在財政體制改革方面，以杭州新登鎮和桐鄉市崇福鎮為例。2012年以來，富陽市新登鎮出台了2012-2016年鄉鎮財政體制改革方案，新一輪體制調整呈現超收分成、保證運轉、配套政策三個特點。2012年以來，桐鄉市崇福鎮全面加強鎮財政體制建設，其財政體制改革的特點是加強鎮財政預算管理、加強鎮財政資金監督管理、加強鎮財政機構隊伍建設。 二、中心鎮改革推進浙江省新型城市化的經驗模式 浙江省積極探索以中心鎮改革推進新型城市化與城鄉一體化，根據上述中心鎮改革推進浙江省新型城市化的關鍵及其路徑探索研究，歸納出如下經驗模式，如圖1所示。 概括起來，中心鎮改革推進新型城市化的「浙江模式」表現出如下基本特徵： （一）以人為本，注重民生訴求 傳統的城市化以土地為重要抓手，新型城市化的核心是人的城市化。如表1所示，浙江省的佛堂、崇福、姚庄、織里、橫店、新登、柳市探索出了以「人的城鎮化」為導向的新型城市化路徑，包括：土地置換以農民為主體、一攬子土地創新政策、戶口遷移零門檻、統一城鄉戶口稱謂、拓展多元投融資渠道、優化政府收支結構、完善財政預決算機制、不斷完善城鄉社區管理體系等。 城市化推動了經濟的高速增長，也帶來了諸多問題。浙江省中心鎮積極探索如何突破「要地不要人」的城市化路徑依賴、如何通過中心鎮的綜合配套改革推進新型城市化，具有積極的政策啟示與實踐參照價值。 （二）追求質量，不斷提升公共服務力 建立在土地經濟基礎上的城市化模式，出現了明顯的利益分配不均等問題。而城鎮化體系的升級必然涉及利益格局的調整，產業升級、優化和產業空間結構調整會產生一部分凈利益增量。浙江省中心鎮改革方向是確保讓農民能得到這部分凈利益增量，提防土地流轉中出現新的侵害農民利益的事情發生。 人的城市化的根本是公共服務均等化，浙江的新型城市化強調民生幸福,以注重和提高人的發展和幸福感知為訴求，重點在於探討如何保證農村、農業和農民的觀點得到表達，是從片面追求規模型城市化向質量型城市化的轉型，是從粗放型社會管制到高效性社會治理的提升。 （三）配套改革，協調推進中心鎮各項體制機制創新 以新型城市化和城鄉一體化引領中心鎮的體制機制創新，在土地制度、戶籍制度、社會保障制度、教育制度、社會福利制度進行相應的制度創新。浙江省積極通過中心鎮綜合配套改革，促進產業集聚、人口集中、要素集約、功能集成，積極推進工業向園區集中、居住向社區集中、農業向規模經營集中，並以土地承包經營權置換城鎮社會保障、以農村宅基地和農民住房置換城鎮產權住房、以集體資產所有權置換股份合作社股權，實現城鎮空間結構要素優化，培育新的勞動崗位以容納農村勞動力，為失去土地的農民提供就業機會。 （四）體系升級，不斷提升改革創新力和輻射帶動力 加快中心鎮改革發展是走新型城市化道路和優化城鎮體系、落實「以工促農、以城帶鄉」與城鄉一體化戰略的必不可少的環節。浙江以城鄉一體化為目標，通過培育一批產業發達、管理高效、生態環境優美的中心鎮，將中心鎮作為推進區域新型城市化的重要節點與載體，協調推進新型城市化與城鄉一體化，不斷促進大中小城市和小城鎮的協調發展，不斷提升改革創新力和輻射帶動力。 三、經驗推廣：以中心鎮的「改革紅利」推進新型城市化與城鄉一體化 對於改革紅利，我國著名經濟學家厲以寧表示，舊改革紅利如不進行進一步改革，那將是體制優勢潛力耗盡之時。所以，繼續改革才能保證新改革紅利的出現。浙江省把中心鎮作為新型城市化和城鄉一體化的戰略節點，把中心鎮體制機制創新作為推進新型城市化和城鄉一體化的切入點，具有如下可供其他地區借鑒的實踐經驗。 （一）以中心鎮為戰略節點推進新型城市化 如上所述，中心鎮作為新型城市化的戰略節點，因此，可以通過中心鎮改革穩步推進新型城市化。中心鎮建設與發展切忌盲目模仿大中城市建設，應推進大中小城市與中心鎮協調發展，努力培育各具特色的精緻城鎮與網路型中心鎮體系。同時，著力提高公共服務的普惠性、便利化和有效性，推進綜合配套改革與健全公共服務體系，讓更多的群眾真正享受發展改革成果。最終，把中心鎮體制機制創新與擴大投資拉動內需、深化農村改革、新農村建設相結合，促進農村經濟繁榮和城鄉一體化發展。 （二）中心鎮的各項體制機制創新需要配套協調 城鄉一體化引領的中心鎮體制機制創新是一項系統工程，是一攬子的體制機制創新，各項改革需要配套協調形成一股推進新型城市化的合力。中心鎮應大力提升改革創新能力，但各項改革只有配套協調，才能進一步激發發展活力。例如，對於離地農民的後續管理，可以通過加強就業培訓，完善策配套工作，促進勞動力向非農產業轉移；擴大農民創業的融資渠道，鼓勵自主創業；整合社會保障、土地承包經營權流轉等信息資源，促進土地流轉、就業與社會保障信息的互聯互通和資源共享。 （三）新型城市化引領的中心鎮改革勢必走特色之路 研究表明，同中心鎮體制機制創新模式與路徑關係最為緊密的就是地方的產業經濟基礎，不同的區域經濟特點、不同的產業成長階段以及不同的區域發展目標，總是與不同的中心鎮體制機制創新模式與路徑密切相關的。中西部中心鎮與東部中心鎮的發展階段存在較大差距，因此，各地的中心鎮的體制機制創新需要依循自身已具備的客觀條件，勢必走特色發展、錯位發展之路。既要總結推廣東部發達中心鎮的體制機制創新中的典型做法與經驗，又要認真研究解決各地各區域中心鎮體制機制創新中的新情況、新問題。 （四）改革成功的關鍵是正確對待中心鎮改革進程中的社會問題 制度創新是一個利益調整過程，這種利益調整過程是艱難且又複雜的過程。在中心鎮體制機制創新過程中，需要依靠政府的力量取消一些粗放經營，集約程度差、缺乏核心競爭力的企業組成的工業園區，需要做好土地的分類管理和使用以確保農民進鎮落戶原有的宅基地的回收，甚至需要利用稅收工商、財政金融、人口遷移等綜合配套的辦法來引導土地的科學集約利用。但同時，農村土地是事關農民最重要的財產權利，須慎重推進，基層政府如果在政績的推動下不顧條件盲目推進，會導致群眾不滿，產生許多社會問題，從而加大中心鎮社會運行的風險級別。這些社會化問題需要政府通過政策來協調利益，逐漸建立起農戶全程參與決策與執行監督等制度性保障機制。 本文為浙江省科技計劃軟科學課題《浙江省新型城市化與新農村建設協調推進的機制、路徑與對策》、國家社會科學基金課題《中心鎮發展與城鄉一體化關係研究》成果。 （作者單位：浙江師範大學經濟與管理學院）
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