《中國經濟報告》｜「入世」15年，中國、美國和歐盟對華反傾銷調查「替代國」做法之爭：為何如此利益攸關...

07-23

《中國經濟報告》｜「入世」15年，中國、美國和歐盟對華反傾銷調查「替代國」做法之爭：為何如此利益攸關？

張中祥

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摘

要

世界經濟復甦緩慢、國際市場需求持續低迷，一些發達國家「逆全球化」和民粹主義思潮升溫，貿易保護主義大有愈演愈烈之勢，拒絕承認中國市場經濟地位說到底是為了保護自身經濟利益的單方面考量。但是，「市場經濟國家」與「替代國」做法是兩個不同概念。市場經濟國家地位是「面子」，「替代國」做法是「里子」，「里子」更利益攸關。

2016年，中國打響了供給側結構性改革攻堅戰，並取得了初步成效；啟動「十三五」規劃並實現了良好開局；成功主辦G20杭州峰會，與會國家領導人就採取多種措施提振全球經濟達成廣泛共識。2016年也是中國加入世貿組織（WTO）15周年。中國「入世」以來，不僅自身發生了深刻的改變,也在重塑著世界。2017年是推進「十三五」規劃、深化供給側結構性改革的關鍵之年，下半年還要召開黨的十九大，為中國今後的社會發展和人民福祉制定全面戰略方針。

在告別2016、擁抱2017的時刻，令國人最揪心的是加入世貿組織15年後，中國並未完全獲得彼時《中國加入世貿組織議定書》已約定好的權益。中國依據議定書第15條的規定，在要求沒有履行義務的WTO成員國終止在對華反傾銷調查中採取「替代國」做法無果的情況下，就美國、歐盟對華反傾銷「替代國」做法提出世貿組織爭端解決機制下的磋商請求，正式啟動世貿組織爭端解決程序。在這起世貿訴訟案中，中國、美國和歐盟三方各持己見，分歧很大，對各自利益攸關。無疑，它將會是2017年或更長一段時間影響中國、甚至世界經濟與國際貿易的重要事件。

市場經濟國家地位是「面子」，「替代國」做法是「里子」，「里子」更利益攸關

2016年是中國加入世貿組織15周年。15年間，中國已成為全球第二大經濟體、世界第一大貿易國、世界第一大吸引外資國和世界第二大對外投資國。從GDP貢獻率看，2001年，中國實際GDP對全球貢獻率僅為0.53%，到2015年，已提高到為24.8%；同時，中國對全球實際GDP增長率的拉動度也從0.03升至0.6個百分點。可見，中國入世15年,已成為拉動世界經濟增長的引擎。但歐盟、美國和日本等經濟體仍不承認中國「市場經濟國家」的地位，堅持在對華反傾銷調查中繼續使用「替代國」做法。

其實，西方主要經濟體不願承認中國「市場經濟國家」的地位早漏端倪。標誌性的事件是2016年5月12日歐洲議會全體會議以壓倒性票數通過一項非立法性決議，拒絕承認中國市場經濟地位，並呼籲歐盟採取反傾銷措施。那麼不承認中國市場經濟地位為什麼對歐盟和中國如此重要？

根據中國加入世界貿易組織議定書第15條規定，在反傾銷和反補貼（所謂的「雙反」）調查中，傾銷幅度的確定可以不以中國的價格或實際成本數據為依據，而選擇一個市場經濟第三國或進口國的同類相似商品價格，即「替代國」做法。當替代國和中國的成本計算結果差距很大時，就會被裁定為反傾銷。而選定的第三方替代國的成本往往遠遠高於中國國內成本，人為提高了中國企業的反傾銷稅率，對中國相關行業出口和就業造成了嚴重影響。因此，一旦中國獲得世界貿易組織框架下的「市場經濟地位」，任何國家今後就很難再依據不公平的「替代國」做法針對中國產品提出反傾銷調查，徵收不公平的懲罰性反傾銷稅。

可見，對歐盟、美國和日本來講，不承認中國市場經濟地位可以隨時徵收反傾銷和反補貼等懲罰性稅收，對自己面臨威脅的產業和產品進行保護；而且選一個作為市場經濟國家第三國作為參照系，可以大量節省判罰中國傾銷和補貼的取證成本。就像環保組織講工廠污染了，要檢舉它，舉證成本非常高一樣。按照WTO規則，判斷一個國家是否補貼或傾銷，一個是起訴國要證明被起訴國傾銷了多少？對起訴國的市場價格有多大影響？二是傾銷的產品到底對起訴國生產廠家有什麼影響？正因為這種舉證非常困難，所以能不能獲得市場經濟地位非常關鍵。

一旦中國獲得市場經濟地位，那麼在對華反傾銷調查時就不能再使用「替代國」的做法。歐盟、美國和日本也就失去了廉價保護其面臨威脅的產業的廉價工具。不過，中國政府反覆強調，根據《中國加入世貿組織議定書》第15條規定，對華反傾銷中採用「替代國」價格而非受調查的中國產業價格計算傾銷幅度的做法，在中國加入世貿組織１５年後，即自２０１６年１２月１１日起，必須無條件終止。所有世貿組織成員必須嚴格依照世貿組織《反傾銷協定》等規則，公正、合理、透明地對自華進口產品開展反傾銷調查，不能變相延續「替代國」做法。中國強調，議定書第15條義務與所謂「市場經濟國家」無任何關聯，西方輿論故意混淆兩個概念，企圖淡化履行義務。

歐、美、日等拒絕承認中國市場經濟地位

目前，全球已經有包括俄羅斯、巴西、瑞士、澳大利亞和紐西蘭等80多個經濟體承認中國市場經濟地位，但歐盟、美國和日本等經濟體仍不承認中國「市場經濟國家」的地位，堅持在對華反傾銷調查中繼續使用「替代國」做法。

美國認為，中國的市場經濟地位不能自動取得，中國還沒有按市場原則進行足夠的改革, 因此美國將繼續使用「替代國」的做法來計算傾銷幅度。日本經濟產業省也已決定繼續不承認中國是「市場經濟國家」。

歐盟採取的立場則稍有不同。2016年11月，歐盟委員會提出一項新的立法倡議，主張撤銷「非市場經濟國家」名單，而採取新的反傾銷手段。2016年12月13日歐盟28個成員國以「多數贊同」的形式通過一項新政，一旦出口商被歐盟認定人為壓低原材料價格，歐盟就有權向其產品徵收更高的懲罰性關稅。同時，歐盟還可更早地徵收臨時關稅保護歐盟廠商，並可以在沒有企業申訴的情況下主動展開反傾銷調查，且調查時間將更短。歐盟是在中國針對美國、歐盟對華反傾銷「替代國」做法正式啟動世貿組織爭端解決程序後宣布這一措施的。雖然這種新的反傾銷手段並不針對中國，而是適用於任何有傾銷嫌疑的國家，但據《華爾街日報》報道，歐盟微調反傾銷規則的做法，是歐盟面對與中國的貿易爭端，加強貿易保護的一部分，其目標是指向中國，以應對其「廉價商品」在歐盟境內的傾銷。可見，歐盟的這種做法是給「面子」，但不給「里子」。

為什麼條款還會出現分歧？

歐美、日本和中國各持己見。或許加入WTO的議定書第15條條款本身的模糊性給了各方不同理解的空間。中國加入WTO談判時的美方首席談判代表、美國前貿易代表沙琳·巴爾舍夫斯基(CharleneBarshevsky)認為，美日歐在這個問題上有分歧，主要是因為議定書的條款措辭不明確造成的。在議定書中，第15條a項對反傾銷調查作出特殊規定分為兩種情形：一是生產者能夠證明生產該同類產品的產業在製造、生產和銷售方面具備市場經濟條件，則WTO進口成員在確定價格可比性時，應使用中國價格或成本；二是生產者無法證明時，進口方可選擇一個市場經濟第三國的同類相似商品價格作為替代。第15條d項又對a項第二種情形的運用期限作出規定，即無論如何，這種做法應在中國加入WTO之日後15年終止。也就是說在反傾銷調查中對中國產品使用「替代國」數據的做法應在中國2001年12月11日成為WTO成員國15年後的2016年12月11日起終止。

一種觀點認為，由於第15條d項所明確規定的只是a項的第二種情形在中國入世15年後終止，因此在反對自動給予中國市場經濟地位的一方看來，第一種情形仍然有效，即使用中國國內的價格或成本進行比較的前提條件仍然是中國生產者能夠證明符合市場經濟條件。但包括美國布魯金斯學會和美國企業研究所資深學者在內的專家、律師並不完全認同這種觀點。他們認為雖然中國的貿易和投資政策還有許多可以批評的地方，但是應當承認中國的市場經濟地位，協議就是協議，應當予以執行。

中國已起訴「替代國」做法

從俄羅斯入世就直接被授予市場經濟地位來看，其實市場經濟地位就是個說辭。中國入世15年，市場化的改革有目共睹，市場化程度遠遠超過俄羅斯。但由於俄羅斯在國際市場所佔的份額和地位並不會影響歐美的利益；但中國是世界第一大貿易國，情況就不同了。對中國加入WTO的議定書第15條條款的多種解讀並用來拒絕履行，也是歐美金融危機之後才發生的。事實上，從美國前貿易代表巴爾舍夫斯基開始一直到2012年反轉自身立場，美國政府就反覆聲明，中國的非市場經濟國家地位將於2016年12月終結。世界經濟復甦緩慢、國際市場需求持續低迷、一些發達國家「逆全球化」和民粹主義思潮升溫、貿易保護主義重新抬頭並大有愈演愈烈之勢，拒絕承認中國市場經濟地位說到底是為了保護自身經濟利益的單方面考量。

既然美國、歐盟不承認中國「市場經濟地位」，企圖藉此延續「替代國」做法，中國一方面督促沒有履行國際義務的WTO成員國立即停止「替代國」做法，儘快履行義務。同時，中國商務部就美國、歐盟對華反傾銷「替代國」做法於2016年12月12日已提出世貿組織爭端解決機制下的磋商請求，正式啟動世貿組織爭端解決程序，堅決捍衛自身合法權益。中美專家對中國正式啟動世貿組織爭端解決程序的做法表示肯定，認為此舉具有「建設性」，邁出了解決問題「重要的第一步」。

美國前貿易代表巴爾舍夫斯基也認為中國藉助世貿組織爭端解決機制的做法是正確的，此舉既能避免貿易摩擦升級，也能推動問題的最終解決。此次中國是直接起訴美歐反傾銷的「替代國」做法本身，而不是反傾銷個案措施。若三方走完爭端解決的磋商、專家組報告和上訴全部三個階段，預計將會耗時兩年。雖費周折，但最終判決若中方勝訴，此後所有的美歐對華反傾銷調查，都將適用此判決，將不得再使用「替代國」價格的做法。另一方面，雖然中國在這個案件上勝訴的可能性較大，但爭端解決可能需要較長的時間，歐美的相關產業將因此贏得更多時間。同時，預料美國和歐盟將充分利用市場經濟地位作為討價還價的籌碼，達成更優惠准入中國市場的貿易協定。

即使中國獲得市場經濟地位，還會被反傾銷刁難

即使承認中國市場經濟地位，歐美並不會在面對所謂貿易不公平行為時無能為力。雖然不允許使用「替代國」價格使得反傾銷調查變得困難，但WTO反傾銷規定本身允許享有極大的裁量權。WTO規定中還包含有效的反補貼規定。中國已是反傾銷、反補貼調查的首要目標國。據中國商務部統計，中國已連續21年成為全球遭遇反傾銷調查最多的國家，連續10年成為反補貼調查最多的國家。可以預料，隨著反傾銷調查變得困難，歐美等國對中國出口產品將發起更多的反補貼調查。

因此，即使中國獲得了市場經濟地位，也還會被反補貼刁難。站在中國立場看，至少三方面事可做，以免被抓到把柄。第一，在與對方產業重合度高時，不宜出口太多同類產品到對方國家，這樣可能會打壓對方產品價格，壓縮對方產品市場。從WTO其他成員國對中國產品實施「雙反」的調查案例（如歐美對中國鋼鐵、光伏實施的「雙反」調查）來看，與對方產業重合度越高，產業競爭越激烈，就越容易受到貿易制裁。第二，中國國家比較大，所以在海外投資時，注意對方有沒有這個東西，盡量不要和對方生產的東西有重複，從而與對方形成過多的正面競爭。第三，可以明確承諾國家、政策銀行不給海外非環保的項目貸款。

補貼政策會變得更加引人注意，未來反補貼案將增多，中國要著力降低制度性交易成本

隨著對華反傾銷今後不能用「替代國」的計算方法，反傾銷就沒那麼容易了，以後會發生更多反補貼的案例。中國的補貼政策會變得更加引人注意，尤其是隱性補貼。只要有任何隱性的補貼，就難免會被抓住辮子。國內經常為了促進節能出台一些政策幫助節能，會被認為是一種補貼，這些明的補貼容易被抓住把柄，可是許多大量隱形的制度性成本壓的企業喘不過氣來。

根據2014年波士頓諮詢公司發布的《全球製造業成本變遷報告》，如果以美國製造業的成本為100，中國則為96，中國的企業都不相信自己的成本只比美國低四個點，原因是中國有很多制度性成本，而美國的低能源價格和低制度性成本彌補了美國的高工資成本。如果中國政府真的希望提高企業競爭力，要在這方面做文章。2017年要深入推進「三去一降一補」，推動五大任務完成實質性進展。「降成本」作為五大任務之一，要求著力降低制度性交易成本。不然中國產品在失去成本優勢的同時又沒有自己的獨特優勢，中國企業就沒有競爭力，中國經濟增長率就上不去。

另外，可考慮通過國際市場融資來降成本。通過國內融資獲得的項目投資，常被誤認為是政府給的錢，利率較低。其實國內的融資成本不見得比國外便宜。2015年7月份，中國銀行作為全球協調人，協助新疆金風科技股份有限公司完成3億美元境外債券發行，期限3年，債券認購倍數近5倍，參與認購的投資機構近70家，債券票面利率為2.5%，遠低於境內債券利率水平。2015年10月，中國農業銀行在倫敦證券交易所成功發行10億美元綠色債券，利率還比國內低。這隻債券獲得亞洲和歐洲近140家投資機構的超額認購，其中的人民幣2年期債券獲得8.2倍超額認購。這不僅節約了企業融資成本，也為企業的海外融資積累了經驗，同時還減輕了國外不必要的質疑。

中國在WTO輸掉的第一場官司的啟示

最後，談一下關於中國在WTO輸了汽車零部件官司的啟示。中國對汽車零部件徵收10%的關稅，對進口的整車徵收25%的關稅。因為稅率差別明顯，許多汽車生產廠商大量進口汽車零部件，在國內組裝為成品車，而後進行銷售。這樣，通過進口零部件組裝成的汽車比直接進口的整車價格便宜，變相規避了15%的關稅。

為了防止外國新車化整為零，避開關稅大規模進入中國市場，中國對占車價60%或以上的外國進口汽車零部件徵收與整車相等的進口關稅。美國、歐盟及加拿大2006年向世貿組織投訴，稱中國對占車價60%或以上的外國進口零部件徵收高額關稅，變相逼迫中外合資或中國汽車製造廠家使用中國自產的汽車零部件，同時宣稱外國汽車零部件生產企業將生產地轉移至中國，導致歐美相關行業工人失業。

世貿組織首次裁定中國違反貿易規則，這是中國在WTO輸掉的第一場官司。輸了官司以後就需要改正。在2008年7月18日世界貿易組織裁定中國違反貿易規則不到一個月，2008年8月13日中國出台了汽車消費稅，原來最高是20%，自2008年9月1日起提高到40%，對大排量汽車徵稅。按國外的說法，中國畢竟在生產2.5升以上大排量汽車沒有優勢，征25%-40%的稅，名義上是保護環境，說白了是保護中國企業，同時繞開WTO。

拿這個案例是想講，在技術標準、政府購買、綠色標籤等方面，每個國家都在更好掌握和充分利用世貿規則、甚至繞開世貿規則，以保護自己。歐美髮達國家敗訴案例最多，說明他們一直就這樣做。中國也不例外，一些政策也有繞開WTO之嫌。既然WTO成員國通過博弈遊戲規則使自己利益最大化時有發生，中國需要高度警覺，特別是在中國越來越多的企業和產品「走出去」的時候。

作者系天津大學管理與經濟學部「千人計劃」經濟學特聘教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長張中祥

本文原發表為：張中祥，「入世」15年，中企如何應對「雙反」，《中國經濟報告》，2017年第一期，55-57頁。

張中祥教授附言

九十年代在荷蘭格羅寧根大學經濟學院任職時就在國際經濟系，一直關注與WTO有關的工作。1998年在經濟學和法學國際雜誌(JournalofWorldTrade)上發表了第一篇論述有關擬建的溫室氣體排放交易體系和現有世界貿易體系相互作用的學術論文，從經濟學與關貿總協定、世貿組織運行機制等法理角度，分析了發達國家在實施排放交易政策時，出於對本國產品國際競爭力的考量，對來自沒有實施碳排放限制的發展中國家的進口產品徵收內涵碳排放邊境調節稅(即碳關稅)，從而與世貿組織條款發生衝突。從那時起，一直在做這方面的研究，在國際經濟學和法學期刊發表了也有200頁這方面的文章。

中祥悟譚

傳遞經濟學理論與政策、國際貿易、世貿組織、財政與稅收、產業政策、經濟規制、治理、全球戰略、能源與環境、基礎設施、創新、氣候變化國際談判、綠色低碳發展理論與政策等這些自己研究涉獵領域的文章、感悟、隨筆、見聞與活動。