【原創】「入網」與「入場」

作者：高瑞

「入網」與「入場」——社會工作介入城市低保制度的「嵌入性」研究

　　2014年5月1日開始頒布實施的《社會救助辦法暫行辦法》中單列一章明確規定社會救助制度中的「社會力量參與」。為什麼在社會救助政策中提出「社會力量參與」？「社會力量」指什麼？社會力量如何參與社會救助？這是筆者比較感興趣的幾個問題。後面的具體分析也主要圍繞這三個問題展開。

一、社會福利社會辦

　　 「社會福利」的概念在不斷改變中，在不同的人士、不同的社會及不同的歷史時刻中,自有不同的理解方向。從總體上說社會福利是從工業革命的歷史過程中逐漸發展起來的一種社會制度,其目的在於滿足社會人士認可的需求並維護社會的穩定[ 陳樹強、李栩駿，1998]。

　　 作為一項社會制度，「社會福利」的提供主體是誰呢？ Gilbert等人指出，組織起社群社會所有日常活動的六種基本社會制度，即親屬、宗教、工作單位、市場、互助和政府等都承擔了程度不同的社會福利功能。其中，「政府」這項社會制度的主要功能是「籌集和分配資源」，其社會福利功能主要是「滅貧、經濟保障、醫療、教育和社會服務」[ Neil Gilbert,Paul Terrell，2003，P4]。他還指出，儘管把社會福利發展為獨立的制度並不無完全等同於政府（尤其是聯邦政府）提供福利，但這不並否認現代社會需要政府承擔主要作用，而這經常體現在福利國家的概念中[ Neil Gilbert,Paul Terrell ，2003，P21]。

　　社會政策的制定可以強化或重塑關於「誰應該以什麼方式照顧誰」的社會預設[ Hartley Dean ，2009，P10]。《社會救助暫行辦法》中的相關規定以及「社會力量參與」這個提法本身就表明，我國雖然不是福利國家，但是我們國家的社會福利或社會保障是由國家或政府主導的，所以「社會力量參與」概念的提出，也表明了我國社會福利提供主體的多元化轉變，即除了政府這個主體之外，其他的社會單位也要發揮其特有的優勢，承擔起如哈特利·迪安所講的「照顧責任」。

　　這也體現了我國社會福利的社會化趨勢。早在80年中期，我們國家就有了「社會福利社會化」的提法。如在20世紀80年代民政部開始倡導社區服務時，當時的民政部長崔乃夫就提出：「凡是社會和群眾可以做的就盡量放手，做不了的，就由政府按照行政程序來承擔」[ 唐鈞，2015]。

　　1990年,民政部副部長張德江更是在「中國內地及香港邁進90年代的社會福利發展」研討會上提出, 90年代中國社會福利的發展方向是「社會福利社會辦,社會福利社會化」。張德江同時指出,社會福利社會化的基本內容包括服務對象的社會化,資金來源的社會化,管理的社會化,服務設施的社會化,服務隊伍的社會化[ 陳樹強，1996]。

　　所以，社會力量參與社會救助符合我國社會福利制度和政策發展的總體趨勢。除此之外，它也和我國政府主導的社會救助制度存在的主要問題，即「重物質，輕服務」有關。政府「輕服務」的傾向和它本身的服務能力較弱時脫不了干係的。於此同時，人民群眾的需求日益增多且就有多元化傾向。當代最重要的哲學家之一阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen)認為，我們對商品的需要是相對的：它完全取決於我們身處的社會和經濟環境。但是我們對能力的需要——對作為人類社會一員而發揮適當作用的自由的需要——則是絕對的。所以在他看來，貧窮應該被定義為「可行能力剝奪」（capabilities deprivation)[ Hartley Dean，2009，P12]。這種「能力需要」的滿足僅僅依靠政府的能力是無法實現的。

　　綜上所述，我們發現政府的「有限」能力和人們的多樣化需求之間存在著矛盾，為解決這對矛盾，中共十八屆三中全會曾提出了兩個重要的概念，即「社會治理」和「政社分開」[ 唐鈞，2015]。而且從邏輯關係上說：政社分開可以說是實施社會治理的前提條件：政府不再充當「全能政府」，不再對社會事務大包大攬，平等的合作夥伴關係是社會治理語境下政府和社會的新型關係，對於各種社會問題，政府與社會可以通過溝通、交流、互動、協商，並以簽訂社會契約的方式委託社會組織去處理和解決，社會契約強調的是合作夥伴之間的平等交易，這才是政府購買社會服務的本質[ 唐鈞，2015]。

　　正因為認識到政府職能和人們需求之間的矛盾，以及政府和社會的各自責任，我們傳統的政府主導的「重物質、輕服務」的社會救助政策也開始發生轉變，提倡「社會力量參與」就是其明顯的表現。

　　那「社會力量」具體指的是什麼？《社會救助暫行辦法》第五十二條規定：「國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志願服務等方式，參與社會救助」。

　　如果從以上規定來看，我們發現這個「社會力量」的定義是比較空泛和模糊的，「單位」和「個人」沒有什麼具體的意涵，我們只有從後面的「參與方式」，如「捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志願服務」等一一對照，才能大概明白規定所指涉的「社會力量」具體是些「什麼樣」的「單位」和「個人」。其實按照這個規定的意思就是，只要是以以上「參與方式」參與社會救助的「單位」和「個人」都屬於「社會力量」，這相當於與一個功能性的定義。

　　但是，《社會救助暫行辦法》第五十五條規定：「縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務。」因此，雖然《社會救助暫行辦法》中關於「社會力量」總體的定義比較模糊，但它卻指出了一個「單位」和一個「個人」兩個支明確的「社會力量」，即社會工作服務機構和社會工作者。

　　所以關於社會力量如何參與社會救助的問題，筆者決定從「社會工作如何介入城市低保」角度進行分析。

二、介入與嵌入

　　「介入」這個概念根據百度詞條的解釋是：「插入事件之中進行干預」，簡單明了，是否是最早筆者不清楚，但卻最廣泛地運用於醫療領域，如「介入治療」技術以及醫院的「介入科」等。將「介入」的概念借用到社會工作領域中，就形成了「社會工作介入」的概念。而「社會工作介入」的概念往往要跟著其具體的介入領域才有其實質性的含義。在筆者看來，「社會工作介入 」總讓人有種感覺，就是「社會工作是個筐，什麼都能往裡裝」。

　　關於「社會工作介入社會救助」，楊榮認為，「這不是兩項工作簡單的整合、銜接或協同，而是理念、制度、機制、知識和技巧上的融合。真正的介入，應當是深深的嵌入，也可以說根植於社會救助內部，成為社會救助的一部分」[ 楊榮，2014]。筆者個人比較認同這個觀點，社會工作可以以不同的形式或姿態介入城市低保制度，但筆者比較感興趣的是其結構意義上的「嵌入性」狀態。

　　從「嵌入」這個概念的起源來看，它不是某個人的獨創，從思想到概念，不同領域的學者都對其的發展做出了重要貢獻，如波蘭尼、格蘭諾維特等。而在中國社會工作領域，王思斌在分析中國社會工作的發展中，借用並發展了「嵌入」這個概念，他提出了「中國社會工作的嵌入性發展」。他認為，「專業社會工作是嵌入原來的社會服務領域之中並謀求發展的。嵌入性是專業社會工作在中國生存和發展的重要特徵」[ 王思斌，2011]。他同時指出，「專業社會工作不是為了自己的存在而嵌入實際社會服務體系,而是為了社會的利益,為了解決困難群體的問題和社會的和諧」[ 王思斌，2011]。

　　關於「社會工作介入城市低保」，筆者決定從社會工作如「嵌入」低保救助制度以及城市社區場合兩個方面進行分析，簡稱「入網」和「入場」。

三、入網：低保制度是張「網」

　　格蘭諾維特與新古典經濟學對話,並以社會網為分析工具,說明經濟行為是嵌入於社會網之中的,進而說明經濟行動與社會結構的密切關係[ 王思斌，2011]。筆者認為，「低保制度」也是一張「網」，同時這張「網」還「嵌入」在更大的社會網路之中。

　　唐鈞認為，「從理論上說，社會組織與社會工作是向中國既定的制度框架中『嵌入』的新生力量」[ 唐鈞，2015]。「低保制度」作為一個「既定的制度框架」，有其自主運行的各種原則和組織元素，社會工作要很好地嵌入到「低保」的體制中去，並不是一件容易的事兒。如史柏年指出，「體制內單位組織以集體主義和社會主義高於個人利益的理念為哲學基礎，以對工作對象進行思想灌輸和行為管束為其工作內容，以實現社會控制、維護社會秩序為其工作目標，這和社會工作專業的功能定位存在著矛盾與衝突，基於這些差別，社會工作專業在單位制制度組織體系健全和單位制度文化氛圍濃厚的地方，是很難得到認同和接納的」[ 史柏年，2006]。

　　其他學者也有同樣的疑慮，他們擔心「社會工作自身是否在體制文化、機構和政府的控制下保持自主性和宏觀思維(朱志強、何國良,2000；張和清,2003；史柏年,2006),政府與專業社工能否建立平等合作的利益關係(朱眉華,2004;羅觀翠、王軍芳,2008)」[ 朱健剛、陳安娜，2013]。

　　社會工作要「嵌入」這個低保制度或救助制度之中，就免不了要和體制文化以及政府官僚機構打交道，其中的衝突和合作的難度可想而知。其實，除此之外，社會工作「嵌入」低保救助制度首先要考慮的是如何其救助體系中佔有一席之位。有相關專家、學者提出了「崗位介入」的「嵌入」模式，民政部也於2011年出台了《關於社會工作專業人才隊伍建設的意見》，明確了要推動社會工作專業崗位開發，深入研究城鄉社區、相關單位和社會組織使用社會工作專業人才的政策措施。目前，全國已經開發了4.5萬個社會工作崗位。但這大大低於應有水準，而且較多崗位分布在民政所管轄的事業單位和共青團、工會、婦聯和殘聯等組織中，在社區內設置的社工崗位很少，且還存在職責不清、有崗無「服務」等現象[ 徐若蘭、林孛，2014]。

　　社會工作在低保救助體系中有了一席之位後，如何保持自身的專業自主性，又能和體制內其他組織相互合作，做好低保救助服務，共同促進低保制度和政策的改變，是接下來需要重點探索和實踐的內容。

四、入場：城市社區是個「場」

　　在國家治理的當代經驗中，國家政策執行的範疇早已超出官僚體制本身，其執行末端實際上是官僚體制之外的村莊代理人[ 印子，2014]。村幹部既是國家權力的代理人，又是村莊社會內部的權力精英， 國家政策在村莊場域內的實踐不僅在政策執行過程中是最真實最重要的環節，而且也是最為複雜的環節[ 印子，2014]。

　　同時基於低保政策實踐經驗的分析，印子還將國家政策實踐偏差的形成變數劃分為基礎性偏差與執行性偏差兩種類型。其中政策基礎性偏差可分解為村莊權力結構、鄉土公平觀、不得罪人的鄉土行動邏輯及農村家庭、社會問題等村莊結構特徵。他指出，雖然政策執行性偏差構成了政策實踐偏差的主導型變數，但政策基礎性偏差可以成為理解政策實踐偏差現象與建構應對策略時的認識前提[ 印子，2014]。

　　這些論述同樣適用於城市社區，城市社區是國家政權的最末端的承載平台，也是社會工作開展服務的重要場合。這個場合是具象生動的，更是複雜多樣的。社會工作服務機構或社會工作者在其中開展服務也會面臨如上所述的基礎性因素如社區權力結構、公民權利意識以及社區家庭、社區問題等社區結構方面的挑戰。

　　目前，我國共有8萬多個城市社區，現行的是由街區內的黨組織、街道辦事處和居民委員會（下簡稱「居委會」）構成的城市基層社會的行政建制[ 徐若蘭、林孛，2014]。

　　《社會救助暫行辦法》第五十六條規定：「社會救助管理部門及相關機構應當建立社會力量參與社會救助的機制和渠道，提供社會救助項目、需求信息，為社會力量參與社會救助創造條件、提供便利」。

　　根據以上規定，並結合相關學者的研究，我們發現我國目前在城市社區場合，社會工作介入社會救助或低保工作的主要方式是機構介入和項目介入。如關於機構介入，喬世東建議在社區設立「社區低保管理站」，該管理站屬於非營利機構,承擔著低保工作的服務職能。社區低保管理站由專業的社會工作者組成,專門為社區低保戶提供專業的社會工作服務[ 喬世東，2009年]。

　　關於項目介入，目前比較普遍的是政府購買服務項目。自從2013年國務院辦公廳發布《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，政府購買服務已經成為一個熱門話題[ 唐鈞，2015]。有時候，這兩種介入方式可能是相互配合、同時進行的。如通過政府購買公共服務，引進民辦社工機構開展社會救助[ 朱靜君，2012年]，因為政府購買服務通常是由相關服務機構承擔的，這類服務機構當然也包括社會工作服務機構。

　　朱健剛、陳安娜等人認為，專業社會工作的嵌入不僅是單純的服務嵌入，在很大程度上存在著政治嵌人。這種深入到地方權力體系中去、以購買政府服務為主要表現形式的策略可以使專業社會工作既獲得發展的資源,又可以推動基層社會管理髮生專業化的轉變，因此有些學者對政府購買服務給予了很高的評價[ 朱健剛、陳安娜，2013]。

　　 然而,他們認為，究竟社會工作在實踐中是如何嵌人到基層社會治理結構中去的?這種嵌人是否真的能帶來社區治理的轉變,還是本身有可能異化,在捲入基層的權力關係中逐漸迷失自己的專業價值呢?這是目前相關研究較少討論但又極為重要的議題[ 朱健剛、陳安娜，2013]。所以他們在街區治理的主題下，以一個社工機構在社區開展的政府購買服務項目為例，通過調查分析發現，社工機構嵌人街區治理存在著政府權威的滲透與服務行政化、權力集中與內部治理官僚化、專業建制化與行政性控制（所謂建制化是指個體或組織朝向與國家體制之關係更緊密的方向變化其社會位置）等典型困境特徵[ 朱健剛、陳安娜，2013]。

　　除此之外，朱健剛和陳安娜等人還將專業社工機構在街區治理中的嵌人方式可以分為三種類型，分別是「隔離型」、「衝突型」以及「互惠型」。其中他們認為最理想的、具有「標杆」意義的是「互惠型」，因為這類社工機構既保留了專業性,又在整個街道通過有效的服務悄悄地改變治理方式,推動社會變革[ 朱健剛、陳安娜，2013]。

　　 他們雖然研究的社工結構介入街區治理的情況，但對於社會工作介入城市社區的低保工作又很重要的啟示和借鑒意義。其中的一些困境和挑戰也是承擔低保救助服務的社工機構和社會工作者會遇到的。

　　城市社區是一個「權力場」，裡面存在著代表不同利益和需求的行動主體，而通過實踐發現，這些行動主體之間的關係往往是不對等的，特別是社會團體對政府仍有較強的依附性，包括行政依附性和經濟依附性兩個方面。源於英國福利制度思想的發展合作夥伴關係，目前在中國並不成熟，因此有學者指出社會工作發展的當務之急是建立不同行動主體之間合作夥伴關係的政策框架[ 顧江霞，2010]。但「政策框架」是什麼，卻沒有明確指出來。

　　 除了權力關係以外，社會工作要想嵌入「城市社區」這個場合，還需要充分考慮地方性知識和本土價值系統。「事實上,原有社區服務主體是在地方性知識與本土價值系統上發展起來的,儘管它與社工之間不可避免地存在資本與權力之爭,但結盟的空間是仍然存在的—原有社區服務主體是社工深度嵌人性發展的根基,而不是社工要取代或馴化的對象。親近這些本地的社會工作員事實上也就親近了多元化的民間」[ 朱健剛、陳安娜，2013]。所以社會工作在介入城市社區低保工作的過程中，要特別重視一些社區自治組織的作用，因為他們對於社工服務機構和社會工作者快速且全面地了解社區中低保人群的需求以及挖掘社區中可以利用的資源和社會資本有重大幫助作用。

五、政策實踐與社工專業性

　　根據一些研究者的調查以及筆者自身接觸到一些情況來看，很多做一線服務的社工並不清楚社會政策，比如當一些貧困對象來向社會工作者諮詢自己是否可以申請低保的時候，社會工作者常常給出的回答是回去諮詢自己所在社區的居委會工作人員，因為他們和貧困對象一樣也不清楚。關於此種情形，吉爾伯特曾指出，「不管直接服務實踐者是否熟悉社會福利政策，公眾總是認為提供服務的人能提供有關社會福利政策及其後果的有用資訊。因此，熟知政策事宜時最起碼的專業的義務」[ Neil Gilbert,Paul Terrell 2003，P33]。

　　但從社會工作專業發展的角度來看，做到熟悉政策還不夠，還要能夠促成政策改變。這就是所謂的政策實踐，「相對於把焦點放在改變個人的個案工作、小組工作等微觀或直接的社會工作實踐而言，著眼於改變社會政策的政策實踐是社會工作的一種新興實踐方法」[ 馬鳳芝，2014]。社會工作者在政策實踐中所扮演的角色是：社會工作者是政策專家、社會工作者是外部工作環境的改變代理者、社會工作者是內部工作環境的改變代理者、社會工作者是政策管道、社會工作者是政策[ 馬鳳芝，2014]。

　　 就像《社會救助暫行辦法》中規定了「社會力量參與」社會救助的相關情況，並且在「社會力量參與」中明確提出「社會工作服務機構」和「社會工作者」參與社會救助，這表明在政策制定前期社會工作服務機構和社會工作者在社會救助中所發揮的作用引起了政策制定者的注意。而在政策頒布實施後，是否還存在問題也是需要社會工作服務機構和社會工作者進一步去檢驗的，同時需要及時反饋檢驗結果，努力促成政策的改變。這將對社會工作者提出更高的挑戰。

　　但現實中，我們的很多社會工作者總是抱怨「我們社工沒錢、沒權又沒勢，能給服務對象什麼呢」，前半句確實是大實話，而後半句的答案就是「專業」。社會工作者所擁有的也就是專業了，但是很多人並沒有做到真正的「專業」，就像有些人被諷刺說「有文憑沒水平」一樣。由於對社會工作者或社工機構「專業性」的質疑，社會工作在社會上一直很難獲得專業認同和接納。

　　 所以史柏年建議，「社會工作機構、社會工作者和社會工作教育者自身要練好內功，增加能力，在相關的服務領域中作出成績，以充分顯示社會工作專業的科學性、應用性和不可替代性」[ 史柏年，2006]。

　　 社會組織的立足之本應該離不開社會工作的價值理念，必須摒棄行政化和科層制的影響，社會組織內部應該以平等的夥伴關係—同工相處[ 唐鈞，2015]。即以「專業」樹立權威，而非以行政權力。

　　專業性是社會工作嵌人性發展的基礎和優勢，社工要努力提升自己的專業能力，不要讓「專業性」成為別人對社會工作的「詬病」，就像下面被稱為「馬叔」（是朱健剛、陳安娜等人的調研中參與一個政府購買服務項目的社區工作人員，職責是廚工）的人在其日記中吐槽的那樣：

　　口口聲聲地說依照合約去做的所謂「專業精神」能夠行走多遠呢?其實在實踐中已經有了答案。由「資深督導」策劃的垃圾分類活動,義工足足有30多人,送上盆花(做禮物)都無人要,門庭冷落,最終將花當垃圾處理,宣傳環保反而製造垃圾,真是諷刺!而三個臭皮匠做「母親節」活動,有聲有色,人聲鼎沸,像趕廟會一樣的熱鬧,如果不是天黑下雨轉回室內,氛圍一流評90分是不誇張的。這兩件事對我很有啟發:凡將一簡單易行的事說得雲里霧裡、故弄玄虛,不是別有用心,就是不懂裝懂,要警惕!什麼「香港資深」的廣告大約是商業包裝、操作行為,真正要做實事時還是「老經驗」。希望最好的結果是:團隊不分彼此,精誠合作,優勢互補,而不是分「斯文人」和「無文化」,搞「勞心」、「勞力」那一套。(馬叔)[ 朱健剛、陳安娜，2013]

參考文獻：

論著：[1][美]Neil Gilbert,Paul Terrell 著，黃晨熹、周燁、劉紅 譯，《社會福利政策導論》[M]，上海：華東理工大學出版社，2003.8[2][英]Hartley Dean 著，岳經綸、溫卓毅、庄文嘉 譯，《社會政策學十講》[M]，上海：格致出版社：上海人民出版社，2009論文：[3]印子，低保政策實踐偏差形成變數的兩種類型——兼評公共政策執行「農民參與」理論[J]，中共寧波市委黨校學報，2014年第1期[4]陳樹強，簡論政府社會福利角色及政策的轉變[J]，中國青年政治學院學報，1996年第3期[5]朱健剛、陳安娜，嵌入中的專業社會工作與街區權力關係——對一個政府購買服務項目的個案分析，社會學研究，2013.1[6]樹強、李栩駿，社會變遷與社會福利基本概念的轉變[J]，中國青年政治學院學報，1998年第3期[7]顧江霞，試論政府、社團與高校之間的合作夥伴關係——基於廣州社會發展經驗的思考[J]，廣東青年幹部學院學報，2010.6[8]史柏年，體制因素與專業認同——兼談社會工作職業化策略[J]，華東理工大學學報（社會科學版），2006年第4期[9]唐鈞，政府購買社會服務的政策缺失[J]，改革縱橫，2015.3[10]馬鳳芝，政策實踐:一種新興的社會工作實踐方法[J]，東嶽論叢，2014.1[11]王思斌，中國社會工作的嵌入性發展[J]，社會科學戰線，2011年第2期[12]徐若蘭、林孛，社區社會工作崗位設置與評價體系研究——以福建省廈門市為例[J]，福建論壇·人文社會科學版，2014年第3期

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