第四章可持續發展戰略和政策

從60年代以來，環境問題逐漸從地區性問題演變為全球性問題。在解決環境問題的長期探索中，國際社會和各國逐漸認識到，單純依靠污染控制技術是解決不了日趨複雜和廣泛的環境問題的，只有按照生態可持續性和經濟可持續性的要求，改革傳統的單純追求經濟增長的戰略和政策，對傳統的經濟增長模式，包括生產和消費模式作出重大變革，控制人口，改變現有技術和生產結構，減少資源消耗，人類才有可能實現自身的可持續發展。

一、什麼是可持續發展

可持續發展的思想是從70年代以後關於經濟增長的辯論中逐漸萌發和形成的。1980年，聯合國向全世界發出呼籲：「必須研究自然的、社會的、生態的、經濟的以及自然資源利用過程中的基本關係，確保全球持續發展。」1983年，聯合國成立了環境與發展委員會（WECD），聯合國要求該組織以持續發展為基本綱領，制訂「全球的變革日程」。1987年，世界環境與發展委員會把歷經4年研究和論證的報告《我們共同的未來》，提交給聯合國大會，報告中正式提出了可持續發展的模式。該報告對可持續發展的定義是指「既滿足當代人需求又不危及後代人滿足其需求能力的發展」，其中表達了兩個基本觀點：一是人類要發展，尤其是窮人要發展；二是發展有限度，不能危及後代人的發展。報告還指出：當代存在的發展危機、能源危機、環境危機都不是孤立發生的，而是傳統發展戰略造成的。要解決人類面臨的各種危機，只有改變傳統的發展方式，實施可持續發展戰略，1992年聯合國環發大會的《里約宣言》，把可持續發展進一步闡述為「人類應享有與自然和諧的方式過健康而富有成果的生活的權利」，「為了公平地滿足今世後代在環境與發展方面的需要，求取發展的權利必須實現」，「環境保護工作應是發展進程的一個整體組成部分，不能脫離這一進程來考慮」，並把可持續發展戰略列為全球發展戰略，制定了具有劃時代意義的行動計劃—《21世紀議程》，使這一戰略思想被世界各國所接受。

可持續發展是從環境與自然資源角度提出的關於人類長期發展的戰略與模式，它不是在一般意義所指的一個發展進程要在時間上連續運行，不被中斷，而是強調環境與自然資源的長期承載力對發展的重要性以及發展對改善生活質量的重要性。它強調的是環境與經濟的協調，追求的是人與自然的和諧，其核心思想就是經濟的健康發展應該建立在生態持續能力、社會公正和人民積极參与自身發展決策的基礎之上。它的目標是不僅滿足人類的各種需求，務使人盡其才，物盡其用，地盡其利，而且還要關注各種經濟活動的生態合理性，保護生態資源，不對後代人的生存和發展構成威脅。在發展指標上與傳統發展模式所不同的是，不再把GNP作為衡量發展的唯一指標，而是用社會、經濟、文化、環境、生活等各個方面的指標來衡量發展，可持續發展是指導人類走向新的繁榮、新的文明的重要指南。可持續發展具體體現在以下幾個方面。

1．強調首先要發展。認為停止發展是消極的，是沒有出路的，它不能解決人類面臨的各種危機。對發展中國家來說，生態環境惡化的一個重要根源是貧困，只有發展，才能擺脫貧困，提高生活水平，才能為解決生態危機提供必要的物質基礎。把承認各國的發展權擺在了十分重要的位置。

2．強調經濟發展和環境保護是相互聯繫和不可分割的。發展離不開環境與資源，要使環境與資源基礎長期保持穩定，使經濟發展具備可持續性，只有把環境與發展結合起來。環境保護需要經濟發展所能提供的資金和技術，環境保護的好壞也是衡量發展質量的指標之一；經濟發展也離不開環境與資源的支持，發展的可持續性取決於環境與資源的可持續性。特別是在經濟高速增長的情況下，必須強化環境與資源的保護，做到對不可再生資源合理開發，節約使用；對可再生資源不斷增殖，永續利用。

3．可持續發展注重代際公平，即當代人要享有物質和環境方面的權利，後代人同樣也應該享有這方面的權利。因此當代人在利用環境和資源時，要考慮到給下一代人留下生存和發展的必要資本，包括環境資本。

4．強調建立和推行一種新型的生產和消費方式，無論在生產上，還是消費上，都應當儘可能有效利用自然資源，少排放廢物，特別是少排放有害環境的廢氣、廢水、廢渣，實行廢棄物的循環利用，以生態型的生產和消費方式去代替那種靠高消耗、高投入以及大眾的高消費來刺激經濟增長的傳統生產和消費模式。

5．強調人類應當學會珍重自然，愛所自然，把自已當作自然中的一員。與自然界和諧相處。對自然界要精心保護、合理開發、永續利用。徹底改變那種認為自然界是一種可以任意盤剝和利用的對象，沒有把它作為人類發展的一種基礎和生命支持系統的錯誤態度。

二、實現可持續發展的基本途徑

1992年聯合國環發大會通過的《21世紀議程》，全面描述了從當前到21世紀向可持續發展轉變的行動藍圖。從文件內容及各國有關實施《21世紀議程》行動方案的綜合情況來看，可持續發展是一個包括了經濟、社會、技術各項變革的長期動態過程，它要求世界各國根據自身的自然、經濟、社會和文化的條件和特點，探求可持續發展的道路。雖然世界上不存在一種統一的、普遍適用的可持續發展模式，但從國際社會和各國所提出的可持續發展目標和戰略來看，可持續發展的主要途徑有：

1．將環境保護納入綜合決策，轉變傳統增長模式

傳統的增長方式的核心是單純追求經濟產出的增長，把國民牛產總值（GNP）的增長當作經濟發展和社會進步的代名詞。從環境與自然資源角度而言，這種增長方式忽視了經濟、社會系統對環境的影響，往往以環境與自然資源的迅速消耗來加快經濟產出，其一種極端表現就是在前蘇聯、中國和一些發展中國家所實施的「趕超戰略」，用壓低農產品、礦物原料和能源價格，補貼重化工業的方式，不計代價地發展起高消耗、高污染的工業體系，造成資源大量浪費和環境嚴重污染。另一種極端表現就是以美國為代表的大批量生產大批量消費模式，「用過即扔」，創造了人均資源消耗和廢物產生量的新奇蹟。

轉變傳統增長模式的途徑主要是：修正傳統的國民經濟核算方法，把自然資源消耗和環境污染納入經濟核算，把經濟發展戰略建立在更為合理的目標和指標下；逐步取消各種使用資源的補貼，使資源價格充分反映其稀缺性、促進資源使用效率的提高；增加對污染的收費，使污染者完全補償其污染環境的成本。

2．變革社會觀念，發展適度消費的新大眾消費模式

以大批量物質消費和「用過即扔」的現代大眾消費模式是在西方國家，特別是美國發展起來的，是傳統經濟增長模式的社會動力。在這種模式下，大眾消費和大規模生產相互促進，大量的物質產出帶動了大量的物質消費，一波又一波的大眾消費浪潮開闢了一個又一個市場，小汽車是現代大眾消費的一個「典範」（見表4－1）。在驚人的消費增長中，發達國家正在消耗著世界上與其人口不成比例的自然資源和物質產品，以其佔1/4的人口消耗了世界商業能源的80%。其中北美洲的人均消費是印度或中國的20倍，以全球資源和環境承載力，不可能使世界人口都維持西方現有的消費水平。有些學者估計，如果世界下世紀初的70億人都按照西方的消費水平來消耗能源和資源，那麼，為滿足人們的需求將需要10個地球，而不是1個。

Valuing the Global Environment, GEF 1998

* 不包括中國和日本

** 不包括美國

轉變消費模式，首先需要發達國家改變超出必要物質消費限度的並以越來越多的物質消費為目標的消費模式，致力於減少產品和服務對環境的不利影響，減少相應的資源、能源消耗和污染；同時，發展中國家也應選擇與環境相協調的，低資源、能源消耗，高消費質量的適度消費的體系。從消費品特徵來說，強調持久耐用，強調可回收，強調易於處理。

3．開發同環境友善的技術，實現清潔生產，發展同自然相容的產業體系

從科學技術發展的歷程來看，其對環境是一把「雙刃劍」，既為人類提高生活水平和改善環境提供了手段，也為人類改變或破壞環境創造了條件。從技術根源講，人類在本世紀所造成的全球範圍的環境危害就源自工業革命後人類發明和創造的各種生產技術。發展清潔生產技術，是人類有意識引導科學技術以適應環境保護的一種嘗試。

清潔生產技術的基本目標是減少乃至消除生產過程和產品與服務的有害環境影響。從生產過程而言，要求節約原材料和能源，儘可能不用有毒原材料並在排放物和廢物離開生產過程以前就減少它們的數量和毒性；從產品和服務而言，則要求從獲取和投入原材料到最終處置報廢產品的整個過程中，都儘可能將對環境的影響減至最低，減少產品和服務的物質材料、能源密度，擴大可再生資源的利用，提高產品的耐用性和壽命，提高服務的質量。80年代以來，發達國家均把發展這類技術作為爭取國家戰略優勢的重要途徑以及提高在世界市場競爭力的重要手段。

4．發展和完善環境保護法律和政策

從經濟、社會體系角度而言，環境問題是市場不完整及運轉失效的一種表現，表現為一種「公害」，需要政府的干預行動。政府不論是採取直接行政控制和提供服務，還是採用間接經濟手段，都要逐步建立相應的有關自然資源和環境保護的法律體系。從發達國家有關法律的發展過程來看，70年代以後，這些國家一系列環境狀況指標有了很大的改善，說明各國所採用的法律制度是有效的。但環境問題依然存在，一些環境問題還沒有有效的控制手段，需要繼續發展和完善自然資源和環境保護法律，使之適應可持續發展的長遠目標。

5．提高全社會環境意識，建立可持續發展的新文明

公眾既是消費者，又是生產者，他們的日常行為在很多方面對環境有很多的影響，一旦他們產生了保護環境的要求，並採取行動積極保護自己的環境權益，就會為環境保護提供持久的動力。西方發達國家的環境保護大多是在公眾環境保護運動的衝擊下發展起來的。

三、里約環發會議後的進展及問題

1．里約環發大會後可持續發展的進展

聯合國主持召開的里約環發大會是人類環境史上的里程碑。大會確立了可持續發展戰略，制定了實施可持續發展的目標和行動計劃，明確了「共同的但有區別的責任」，作出了向發展中國家提供資金和進行技術轉讓的承諾，表現了世界各國建立全球夥伴關係，共同解決全球環境問題的願望和要求。大會在推動全球環境合作，推動各國制定和實施可持續發展戰略方面，產生了很大的作用。

環發大會之後，世界各國採取了一系列後續行動，一些國家在邁向可持續發展方面已經取得了不同程度的進展。聯合國於1993年成立了可持續發展委員會，該委員會每年召開一次會議，檢查《21世紀議程》執行情況。可持續發展的觀念比較廣泛地納入各種國際組織和機構的行動日程，如世界銀行和亞洲開發銀行都增加了環境保護的貸款，並把有利於環境保護作為其他貸款的重要條件。國際環境公約實施也取得了進展，特別是在履行有關消耗臭氧物質的蒙特利爾議定書方面，取得了良好進展。在世界銀行、聯合國開發署和聯合國環境署的管理下，全球環境基金（GEF）經過3年試行之後投入了正式運轉。蒙特利爾議定書的多邊基金也對發展中國家逐步淘汰消耗臭氧層物質起到了重要推動作用。

表4－2 1992年之後有關可持續發展的若干進展

《可持續發展論》，中國環境科學出版社1997

世界各國也採取了一系列重要行動。包括中國在內的100多 個國家制定了可持續發展戰略或「21世紀行動計劃」，確定了各國經濟社會發展與環境保護的重點目標、任務和計劃。一些國家，特別是經濟轉軌國家，進一步改革了有害環境的政策和體制，包括減少和取消了有關能源、水資源等開發利用的經濟補貼。一些發達國家和發展中國家制定了新的法律和政策手段，如制定國家環境計劃或方案，指導政策制定和實施，應用環境稅、排污權交易、環境標誌等新的環境管理手段。公眾和各種環保團體、社區組織以及一些企業也更加廣泛地參與到了各種環境保護行動中，顯示了巨大的力量和作用。

2．存在的問題及解決途徑

從1997年聯大特別會議評議的結果來看，國際社會5年來在實施可持續發展方面所取得的進展，與環發大會預期的相比，是相當遲緩的。「里約宣言」、「21世紀議程」等會議文件中所作的承諾和一些目標與行動計劃不能如期實現，一些目標和行動計劃事實上變成了一紙空文。總的看來，國際環發合作裹足不前，後續行動遲緩，可持續發展信念面臨一些挑戰和危機。近年來，可持續發展裹足不前的主要原因有：

（1）主要發達國家從大會的立場全面倒退，缺少實施環發大會後續行動的政治遠見和意願，沒有認真履行關於向發展中國家提供資金和技術的承諾。據聯合國環發會議確認，為實施《21世紀議程》，發展中國家1993年到2000年，每年平均約需花費6000多億美元，其中要求發達國家向發展中國家每年提供官方發展援助1250億美元。但據世界銀行估計，發達國家平均提供的官方發展援助佔國內生產總值的比例，在進入90年代後逐年下降，1991年達到0.40%，1994年是0.32%，1995年是0.27%。經濟合作與發展組織合計提供的官方發展援助，1992年為614億美元，1993年為566億美元，1995年為590億美元，但按1994年美元價格計算，僅為537億美元。對於發展中國家要求的「以優惠的、非商業性的」條件轉讓有益於環境的技術，發達國家總是以「保護知識產權」為理由而加以拒絕，把技術轉讓和私人知識產權捆綁在一起，並且不想積極地通過政府行為去購買再轉讓掌握在私營企業手中的技術。這幾年來，技術轉讓幾乎毫無進展。現在，一些發達國家把注意力又放在「創新性籌資機制」或「通過市場機制吸引技術」上。

（2）環發大會規定的目標與行動計劃同環境與發展的現實有一定的脫節，過於廣泛，試圖兼顧社會、經濟、文化、資源和環境等所有方面。事實上，可持續發展的政策及行動是現行經濟、社會和資源與環境政策及行動的延伸和發展，脫離現行體系，只關注新的目標和行動計劃，結果常常是無休止的紙上談兵。關注現實並革除了各種妨礙可持續發展的制度和政策後，才有可能為可持續發展鋪平道路。

（3）很有影響的發達國家缺乏遠見，在推動可持續發展方面，改變生產、消費方式和自然資源利用方式上，沒有帶頭採取行動。一些發展中國家被迫在眉睫的經濟、社會問題困擾，沒有充分注意環境破壞帶來的長期問題。對許多國家來說，導源於經濟體制和政策扭曲的浪費資源、破壞環境的現象仍舊相當廣泛的存在著，如沒有明確的資源產權制度，政府繼續對水、能源等的使用實行補貼。解決這些問題是實現可持續發展的前提條件。另外，一些發達國家借環境問題作為援助先決條件，以保護環境為借口推行貿易保護主義，壓發展中國家承擔與其發展階段和能力不相適應的責任和義務，這對於國際環發合作是非常有害的，將會不可避免地延誤國際環發合作，延誤全球重大環境問題的解決。

從發展中國家立場來看，全球環境資金和技術轉讓仍然是國際環發合作的基礎，是實現可持續發展的基本保證，轉讓資金和技術是發達國家對解決全球環境問題所承擔的義務，並不是對發展中國家的恩賜，發達國家最終也會受惠於這種合作。《蒙特利爾議定書》多邊基金為全球環境基金機制樹立了典範，首先應當借鑒和推廣這種成功經驗，在此基礎上，再探討以企業界為主體並主要依靠市場的「創新性籌資機制」和「通過市場機制吸引技術」的途徑。國際社會，特別是發達國家不應當從里約環發大會立場倒退，更不應當改寫《21世紀議程》。

從當前國際環發合作的前景來看，要擺脫里約大會後續行動停滯不前的困境，推動國際環發合作，關鍵還在於堅持里約環發大會確立的基本原則和行動目標，特別是資金和技術轉讓方面的承諾，考慮到資金和技術上的支撐能力，對《議程》可以分別輕重緩急，選出優先領域和優先項目，分期分批加以實施。對這些優先領域和項目，發達國家應當率先實施。

從80年代末以來，中國開始探索建立可持續發展戰略。中國的可持續發展戰略是建立在兩個基礎上的，一是轉變傳統的經濟增長方式，二是深化和擴展環境保護戰略，並在此基礎上建立起真正把環境保護納入經濟和社會發展中的國家和地區戰略。《中國21世紀議程》初步提出了中國可持續發展的目標和模式，但在實際經濟和社會發展過程中確立起可持續發展，仍然是一個長期過程。

一、中國的唯一選擇

50年代初，中國追隨前蘇聯工業化「趕超戰略」，走上了一條用高消耗、高污染換取工業高增長的發展道路。到了70年代，在付出了慘痛的經濟、社會和環境代價後，中國開始了經濟改革和開放的進程，計劃經濟逐步解體，市場經濟逐步確立，使中國步入了一個長達10多年的高速增長，但資源消耗和環境污染也同樣達到了令人震驚的新高度。從中國今後10多年人口、經濟增長的趨勢看，人口、經濟同環境的緊張關係尚難有大的緩解，環境、資源方面壓力大、問題多、基礎差這樣一種不利狀況還會延續相當長一個時期，內部和外部條件都受到嚴重製約：

（1）擁有龐大的人口，其中低素質的人口和貧困人口比例很大；

（2）自然資源基礎薄弱，人均佔有的資源十分貧乏，土地、水和重要礦物資源的可供量很少，環境容量狹小；

（3）科學技術基礎薄弱和國民文化素質與環境意識不高的問題不會在短期內得到解決，特別是有害環境與資源的意識、行為和政策在一些方面還是根深蒂固的。

（4）國際市場競爭激烈，各國爭奪世界資源和環境空間的競爭也非常激烈，中國獲取國際資源和環境空間受到了極大限制。

在這種經濟、資源與環境狀況下，中國在解決環境問題上的迴旋餘地不大，如果繼續沿用傳統的發展模式，在達到令人滿意的收入水平前，中國就將會遭受難以承受的巨大國際國內環境壓力，生態環境可能出現一系列災難後果，幾乎沒有可能使中國大多數人口享有發達國家的生活質量。中國將不得不尋求一種與大多數發達國家不同的、非傳統的現代化發展模式，也就是一種可持續發展的模式。

但也有一些學者認為，中國的環境與資源問題會隨著收入的增長而自動解決。它們引證的例了是一些發達國家的長期統計結果。姑且不論這些統計結果是否能說明歷史情況。對中國而言，有幾個未知數，一是在中國達到中等收入水平前，環境質量是否還能令人承受；二是今後治理的代價會有多高；三是一些自然資源和環境是否還有恢復的可能性。

二、中國可持續發展的基本目標和任務

聯合國環發大會之後，中國為履行大會提出的任務，在世界銀行和聯合國開發署（UNDP）、環境署（UNEP）的支持下，先後完成了多項重大戰略和政策研究項目。1992年8月，中共中央和國務院批准的指導中國環境與發展的綱領性文件《中國環境與發展十大對策》第一條就是「實行持續發展戰略」。我國根據這一戰略編製了《中國21世紀議程》，1994年3月經國務院批准，是全球第一部國家級的「21世紀議程」。它把可持續發展原則貫穿到各個方案領域，並成為國家制定《國民經濟與社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》的重要依據。在1996年3月八屆全國人大四次會議審議通過的《關於國民經濟與社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要的報告》中，明確提出了要實行經濟體制和經濟增長方式這兩個根本性轉變，把科教興國和可持續發展作為兩項基本戰略，提出了「實施這兩大戰略，對於個後十五年的發展乃至整個現代化的實現，具有重要意義。要加快科技進步，優先發展教育，控制人口增長，合理開發利用資源，保護生態環境，實現經濟社會相互協調和可持續發展」，提出了到2000年，力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區的環境質量有所改善；到2010年，基本改變生態環境惡化的狀況，城鄉環境有比較明顯的改善。這些綱領性文件和其他一系列對策、方案和計劃（見表4－3）指出了中國實施可持續發展的基本目標和任務。

表4－3 中國近年來有關可持續發展和環境保護的對策和計劃

《可持續發展論》，中國環境科學出版社1997年版

作為可持續發展的主要環節，在「九五」計劃實施過程中，中國強化了環境保護法律和規劃的實施力度，明確要求到2000年，全國所有工業污染源排放污染物要達到國家和地方規定的標準，各省、自治區、直轄市要使本地區主要污染物排放量控制在國家規定的排放總量指標內；直轄市、省會城市、經濟特區城市和沿海開放城市及重點旅遊城市的空氣、地表水環境質量，按城市功能區分分別達到國家規定的有關標準，淮河、太湖要實現水體變清，海河、遼河、滇池、巢湖的水質應有明顯改善。在今後2－3年內能不能實現這些目標，對各級政府是一個嚴峻考驗。從治理淮河流域污染的經驗來看，必須嚴格實施各項環境保護法律、法規，中央政府和地方政府共同採取一系列強有力行動，包括強制關停大批治理無望的企業，規劃和建設大批污染防治設施，任務緊迫而艱巨。目前，中國政府為此作出了新的努力，首次把環保列為國家重點投資的基礎設施建設的一個方面，在政府機構改革中進一步強化了環保機構。

三、面向21世紀的可持續發展戰略行動

從中國今後10－15年的發展過程來看，為了能夠為中國的可持續發展奠定較為堅實的基礎，中國政府需要在宏偉的跨世紀經濟改革和社會變革中，構築起可持續發展的戰略體系和新型機制：

1．同環境保護和民主法制建設的發展相適應，構築可持續發展的法律體系，它包括三個層次：把可持續發展原則納入經濟立法；完善環境與資源法律；加強與國際環境公約相配套的國內立法。

2．同市場經濟發展相適應，有效利用市場機制保護環境。它包括三個方面：加快經濟的改革，減少和取消對資源消耗大、經濟效率低的國有企業的補貼；建立以市場供求為基礎的自然資源價格體制；推行環境稅。

3．同經濟增長相適應，將公共投資重點向環境保護領域傾斜，並引導企業向環境保護投資。政府應在清潔能源、水資源保護和水污染治理、城市公共交通、大規模生態工程建設的投資方面發揮主導作用，並利用合理收費和企業化經營的方式，引導其他方面的資金進入環境保護領域，使中國的環保投資保持在GNP的1－1.5%左右。

4．同新的宏觀調控機制的發展相配套，建立環境與經濟綜合決策機制，其核心內容是政府的重要經濟和社會決策、計劃和項目,要按一定程序進行環境影響評價，要建立對政府的環境審計制度。

5．同政府體制改革相配套，建立廉潔、高效、協調的環境保護行政體系，加強其能力建設，使之能強有力地實施國家各項環境保護法律、法規。

可持續發展政策是實施可持續發展戰略的保證措施，是環境政策向經濟和社會發展政策擴展並與之相互融合的產物。歐美日等一些國家的政府環境部門同經濟部門合作，並廣泛邀請社會各界參加，制定了綜合性的長期環境政策規劃，力求實現環境和經濟政策的一體化。中國在這方面也有一定進展，有了一些政策方案，但如何制訂與實施有效地滲透到經濟和社會發展政策中的可持續發展政策，仍然是一個嚴峻的社會課題。

一、中國的環境政策

70年代初，在聯合國人類環境會議的推動下，中國的環境保護開始起步。在20多年的發展中，根據工業增長速度高、工業總體技術水平低、工業布局不夠合理和企業經營管理與環境管理不善等問題，逐步建立起了「預防為主、防治結合」，「誰污染、誰治理」和「強化環境管理」三大環境保護政策體系：

1．預防為主、防治結合的政策。從環境污染與破壞的長期經濟和環境影響及其治理的費用而言，預先採取防範措施，不產生或盡量減少對環境的污染和破壞，是解決環境問題的最有效率的辦法。中國制定這條政策的主要目的是在大規模經濟建設的過程中同時防治環境污染的產生和蔓延，其主要措施有：把環境保護納入國家和地方的中長期及年度國民經濟和社會發展計劃；對開發建設項目實行環境影響評價制度和「三同時」制度（防治環境污染和破壞的設施與生產主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）。

2．誰污染、誰治理的政策。這是國際上通行的污染者負擔原則在中國的應用，主要目的是促使污染者承擔治理其污染的責任和費用。其主要措施有：對超過排放標準向大氣、水體等排放污染物的企事業單位徵收超標排污費，專門用於污染防治；對嚴重污染的企事業單位實行限期治理；結合企業技術改造防治工業污染。

3．強化環境管理的政策。主要目的是通過強化政府和企業的環境管理，控制和減少管理不善帶來的環境污染和破壞。其主要措施有：逐步建立和完善環境保護法規與標準體系；建立健全各級政府的環境保護機構及完整的國家和地方環境監測網路；實行地方各級政府環境目標責任制；對重要城市實行環境綜合整治定量考核。

近年來，中國政府圍繞淮河等重點污染治理地區，制定和實施了水污染的流域規劃與管理政策和污染物排放總量控制政策，對二氧化硫和酸雨，也通過劃定「控制區」，實施了總量控制的政策。同時，加強了各項環境保護政策的實施力度，政策實施效果有了一定提高。

總體來看，經過20多年特別是80年代中以來的發展，中國已經建立了比較完整的污染防治和資源保護的法律體系和政策體系，環境投資逐步增長，用於控制污染的費用己達到了GNP的0.8%，近年來，在淮河等污染防治重點地區，更採取了相當有力的行動。1998年下半年，中央政府從新增2000億元基建投資中劃撥170億元用於環境基礎設施建設，加快了環境建設的步伐。但是，與發達國家相比，中國的環境保護政策體系還不完整，從政策內容來看，不少政策措施還建立在各級政府的傳統計劃和行政命令的基礎上，建立在主要領導人干預的基礎上；從政策制定、實施、評估、修正這一循環周期來看，實施、評估、修正各個環節都相當薄弱；在相當多的地區，政府環境保護部門執法力度不夠，無法保證各項政策得到實施，直接制約了環境質量的改善。

二、環境政策的深化和發展

從當前中國環境狀況未看，中國只是在經濟快速增長的壓力下，避免了環境質量急劇惡化的局面。總體而言，大氣、河流湖泊、海洋等方面污染還相當嚴重，生態破壞還在不斷加劇。世界銀行有關中國環境污染政策的專題報告計算了中國大氣和水污染對人體健康的危害，估計每年損失至少達540億美元，幾乎是1995年中國國內生產總值的8%。如果考慮其他方面的污染損失和生態破壞的損失，更是一個驚人的數字。從中國今後人口、經濟增長的趨勢看，環境保護將會長期面臨三大壓力，即工業化進程加快帶來的壓力，人口增長和城市化發展帶來的壓力，全球環境問題發展帶來的壓力。當前，需要解決好以下矛盾或問題：即工業化進程加快與污染治理滯後的矛盾；城市數量和規模的擴張與城市基礎設施落後的矛盾；以煤為主的能源結構與高效、清潔使用能源的矛盾；水資源緊缺與水污染不斷加劇的問題；人口不斷增長與耕地逐年減少的矛盾；礦產資源相對不足與資源利用效率不高的矛盾；生態基礎脆弱與生態破壞繼續擴展的矛盾；對外貿易迅速發展與國際「綠色壁壘」的矛盾。如果不能有效解決這些矛盾和問題，中國的環境保護就難以取得重大的進展，可持續發展將面臨重重困難。

為了有效解決這些矛盾和問題，在制定和發展環境保護政策的過程中，應當全面貫徹以下一些被世界各國的環境保護實踐所證明的一些原則，如可持續發展原則，預防污染原則，污染者負擔原則，經濟和資源利用效率原則，污染綜合控制原則，公眾參與原則，環境與經濟發展綜合決策原則，等等。採用這些原則是環境保護政策得以進一步深化和發展，並向可持續發展政策轉變的重要條件。

同時，應借鑒發達國家的經驗，推動環境政策體系的轉變。從西方一些國家環境保護政策的歷史發展情況來看，它們大致經歷了2到3個階段的變化。近幾年來，在可持續發展戰略思想的推動下，發達國家正努力建立環境與經濟綜合決策，鼓勵社會自願行動的政策體系（見圖4－1）。從其經驗和我國的實際情況，我們認為近期中國環境保護政策深化和發展的目標應當是：

（1）建立環境保護和經濟發展的一體化決策機制，使經濟發展政策、規劃能有效考慮環境保護的要求，主要手段是建立政策、規劃與計劃的環境影響評價制度；

（2）建立環境保護法律、法規的有效實施機制，建立完備有效的監督手段；

（3）建立污染綜合控制和全過程式控制制體系，採用清潔生產的各種手段；

（4）應用各種創新的環境經濟手段，如環境稅、排污權交易等；

（5）鼓勵企業和社會各界採取各種自願行動，如實施ISOl4000，政府環境管理機構同企業的自願協議，綠色產品標誌等；

（6）鼓勵公眾參與環境保護。

通過這些手段，提高中國環境保護政策在改善環境方面的有效性、實施效率，提高政府解決複雜環境問題的能力。

三、推進「綠色新文明」建設

可持續發展是一項長遠的事業，需要經過幾代人不懈奮鬥。展望未來，中國需要政府、各行各業和全民參與的，包括生產、消費、科學技術、社會文化和倫理道德的全面變革，以實現我們的生存發展同地球生態系統的和諧，建立起新的「綠色文明」。

在建設新文明的過程中，消耗了地球大多數資源的發達國家應率先採取行動，變革生產，節制消費，革新技術，在國際環境與發展合作中，履行在聯合國環發大會上所做的承諾。同時，處於高速工業化和城市化進程中的中國，應該利用「後發優勢」，不必因循發達國家以往的工業化和城市化軌跡，不盲目模仿高消費的模式及附屬其上的以過度物質消費為標誌的各種時尚和文化，爭取實現發展上的跳躍。應當看到，發達國家正在通過發展適應環境要求的新技術和產業，確立新的經濟增長點和市場競爭優勢。在這方面，中國可以跨越過一些以高消耗、高污染加高成本末端治理為特徵的技術和產業發展階段，致力於開發同環境相協調的各種技術，包括清潔生產技術，可再生資源開發技術，節能和清潔能源技術等；致力於推行清潔生產，選用清潔的生產原材料，開發清潔的工藝和設備，建立新的企業管理和文化；致力於發展適度消費模式，包括健康的食物結構，舒適、節能的住房，以公共交通為主的交通系統，以期在新的「信息革命」和「綠色文明」時代，克服由環境危機加劇可能帶來的生存和發展危機，建立起真正可持續的強大現代經濟體系，再創輝煌的中華文明。

中華民族已經繁衍了數千年，孕育了以「天人合一」為內核的，強調人與自然和諧的傳統文化，創造了以精細耕作的有機農業為代表的持續利用資源的生產方式，在下一世紀人類共同締造「綠色文明」的新曆程中，也必然能作出自己的貢獻。