《聯邦黨人文集》 84

漢密爾頓傑伊麥迪遜著

第八十四篇探討並反駁對憲草的某些一般性的及其他的反對意見

（漢密爾頓）原載1788年麥克萊恩版

致紐約州人民：

在上述評論中，筆者已儘力對憲法討論中的大部分反對意見作出答覆，但仍遺留若干問題，或因未能併入任一特定題目，或因忽略未在適當文內涉及。現擬在此文中進行探討。由於這一主題的論述延續至此，已顯冗長，為此擬簡略就筆者對上述零散問題的全部看法彙集於一文之中。

在遺留的反對意見中最堪重視者，乃認為制憲會議草案的內容未列入人權法案。前文對其他問題所作的答覆中，曾在不同場合提到，有若干州憲法與此類似，可補充提到紐約州即為其中之一。然自稱無限擁護本州憲法的若干新體制反對派，卻成為人權法案最激烈的支持者。此派諸公以以下兩點作為其在此點上如此激昂慷慨的論據：其一，儘管紐約州憲法未在前言中列入人權法案，但於內文中列入有關支持各種特權及權利的條款，其實質與列入人權法案相同；其二，憲法全部沿用大不列顛之習慣法及成文法，許多未作明文規定的權利可同樣得到保證。

筆者對第一點的答覆是：由制憲會議提出的聯邦憲法與本州憲法一樣，亦包括許多此類條款。

除涉及政府機構條款之外，可以發現以下條款：第一條第三項第七節——「彈劾案之判決以撤職及剝奪其擔任或享受任何合眾國榮譽職位、委任職位或有酬金利益職位之資格為限，但被定罪之人仍可作為依法起訴、審訊、判決及懲辦之對象。」同條第九項第二節——「人身保護令特權除遇內亂或外患在公安上要求必須停止情況外不得停止之。」第三條——"不得通過公權褫奪令或追溯既往之法律。」第八節——「合眾國不得授與貴族爵位；不經同會許可，在合眾國政府領薪、任職之人不得接受外國國王、君主或國家之贈與、薪金、官職或爵位。」第三條第二項第三節——「除彈劾案外，一切刑事犯罪之審判應由陪審團審理；審判應在罪行發生之州舉行；但如案情並非發生於任何一州時，國會得以法律規定一處或一處以上審判地點。」同條第三項——對合眾國所犯之叛國罪僅包括對其作戰，或依附其敵人，給予其敵人以幫助及支援。非?證人二人對同一明顯行為作證或在公開法庭上自行認罪，不得對任何人判定叛國罪。同項第三節——「國會有宣告對叛國罪處刑之權；但對叛國罪犯之褫奪公權令除非在被褫奪公權犯生時不得具有『血統玷污』法律效力，亦不得沒收其財產。」

可能存在一個問題，即以上是否與本州憲法所包含的內容具有同等重要性。確立人身保護令、禁止追溯既往內容的法律及授與貴族爵位等規定，與本州憲法所包含之一切規定相較，似為對自由與共和政體更為確實的保障，凡此本州憲法中均無相應條款。事後確立罪狀，或換言之，以發生時並不違法的行為為根據加以懲辦及任意拘禁公民的作法，歷來是暴政所善用及最恐怖的手段。睿智之布萊克斯通有關濫行拘禁公民的提法值得在此重述：「不經起訴、審判而剝奪一人生命或強行沒收其財產乃是粗暴惡劣的行為，必須立即引起全國對暴政的警惕；但秘密拘禁、匆匆投人入獄，其痛苦不為人知或被人遺忘，事件不公開、不引人注目，故為專制政府更為危險的手段。」為剷除此一嚴重弊端，布萊克斯通對人身保護法不惜到處推崇，並曾於一場合稱之為：「英國憲法之屏障。」

禁止授與貴族爵位的重要性勿庸贅述。確實可以稱之為共和政體的基石；只要摒棄此點，政府之屬於人民即可無虞。

至於第二點——關於憲法沿襲全部習慣法與成文法問題，筆者的答覆是：上述法律明文規定「立法機關得隨時修改補充之」，故隨時可為普通立法機關所廢除，自無憲法的約束力。上述沿用習慣法與成文法聲明的惟一用意為確認古法、解除革命可能對此造成的疑問，不能解釋為權利宣言性質，或在我國憲法中有限制政府本身權力的用意。

有人曾多次正確指明：人權法案就其來源而論，乃君主與臣屬間的規定，用以削減君權、擴大臣屬特權，保留不擬交付君主行使的權利。英國貴族在武力逼迫下獲得英王約翰同意的「大憲章」就是如此。大憲章嗣後為歷屆英王所確認亦然。為英王查理一世即位之初所承認的「權利請願書」亦然。同樣，1688年上院與下院呈遞奧蘭治親王的「權利宣言」，嗣後成為國會的一項立法，稱為「人權法案」者亦然。故考之原意，凡此均不能應用於已公開宣稱基於人民權力、由人民的直接代表與公僕執行的憲法之中甚為明顯。就嚴格意義而論，人民不交出任何權利；既然人民保留全部權利，自然無需再宣布保留任何個別權利。」美國人民為謀今後使我國人民及後世永享自由生活起見，爰制定美利堅合眾國憲法。」與若干州人權法案所列成篇累牘的文字相較，此語乃對民眾權利更好的承認。各州人權宣言中此類文字作為一篇倫理學論文的內容較之列入一部政府憲法更為合宜。

但對各別權利詳細列數自然對擬議中的憲法較之對個人與私營事業均皆做出規定的憲法，其適用性要相差甚遠。因此，如據此以反對制憲會議的憲法草案為合理，則用任何詞句非難本州憲法均不為過份。但事實是：二者就其各自之目的而論，均已包括可以合理要求的一切。

筆者還可進一步斷言：人權法案，從目前爭論的意義與範圍而論，列入擬議中的憲法，不僅無此必要，甚至可以造成危害。人權法案條款中包括若干未曾授與政府的權力限制；而正因如此，將為政府要求多於已授權力的借口。既然此事政府無權處理，則何必宣布不得如此處理？例如，既然並未授權政府如何限制出版自由，則何必聲明不得限制之？筆者並非謂這類規定將形成處理權的授予；但它將為擅權者提供爭奪此項權利的借口則甚為明顯。彼等可能以似是而非的理由聲稱：憲法何能如此荒謬，竟然限制對未曾授予權力的專擅？而關於不得限制出版自由的規定明白暗示授權政府得以制定有關此事的適當法規。由於鼓吹人權法案者的盲目熱情必將使持建設性權力論者得到許多把柄。此即為一例證。

關於出版自由問題，既已談及，筆者不得不再作幾句評述：首先，本州憲法無一字提及；其次，無論其他各州憲法如何提法，均無任何意義。宣稱：「出版自由應受保護，不得侵犯」有何意義？何謂出版自由？誰能作出任何定義使之不留任何規避的餘地？筆者認為此種設想並不現實；從而使我認定：不論在任何憲法中對之作出如何完美的規定，其保障端在於公眾輿論，在於人民以及政府所具有的總的精神。正如在另一處所已論及的：歸根結蒂，吾人需在此處尋找一切權利的唯一牢固基礎。

尚有一種觀點擬在結束此點之前加以說明。在領教過一切議論之後，可謂實際上憲法本身在一切合理的意義上以及一切實際的目的上，即為一種人權法案。大不列顛的幾個人權法案即組成其憲法；反之，各州的憲法亦為其各自的人權法案。擬議中的憲法草案，如獲通過，亦即為聯邦的人權法案。人權法案的目的之一是否為宣布並列舉公民的政治特權與政府的行政結構？此項內容已以最充分精確的方式載入憲法草案；其中維護公共安全的內容尚為各州憲法所闕如。人權法案的另一目的是否為就若干豁免權及個人與私營企業的訴訟方式加以規範？此項內容亦在憲法草案中作出各類情況的關注。故以實質性內容而論，指責憲法草案無人權法案內容實在荒謬。或可謂憲法草案不夠深入，而欲說明此點亦非易事；但謂無人權法案內容的說法實在甚為不當。在建立政體的大法的任何部分中既可發現人權法案的內容，則公民權利的次序如何列舉自然無關宏旨。因此可謂有關議論純系限於措詞和形式上的不同意見，完全與事物的本質無關。

另有一種意見，曾經不斷重複提出，顯系有所仗恃者，似屬下列性質：「（反對者說）草案建議授予聯邦政府的權力過大，因政府所在地必然距許多州甚遠，難以使選民了解代議機構的所作所為。」此種論點不過證明不應建立任何聯邦政府而已。似乎一致同意：應授與聯邦的權力不能交與不在嚴密控制之下的機構。但亦有充分理由說明這一意見的論據並不充分。此類關於距離遠近的論點均有一定幻想成分。蒙哥馬利縣人民從何處了解其派往州立法機關代表的所作所為從而加以判斷？彼等無法親自進行觀察。只能當時在場的公民始能做到親自觀察。因此彼等必須依靠彼等信任的有識之士；而彼等的消息又從何得來？自然，可以來自公共措施的傾向性，來自出版物，來自與代表的通信往還，來自居住於開會地點的其他人士等。凡此不限於蒙哥馬利縣一處，凡距政府所在地一定距離以外的各縣均然。

同樣，人民亦可以同樣方式了解其聯邦政府代表的所作所為。而且，由於距離給予及時通信了解的障礙可以由州政府的監視工作加以平衡而有餘。各州的行政與立法機構均可監視聯邦政府各部之僱員；彼等有權設立正規而有效的情報系統，決不會無法了解其派往聯邦各種會議的代表的所作所為，並及時通報與本州人民。即便僅從權力競爭的角度出發，亦可信賴彼等定能將他方損害本州利益的情況傳達與本州選民。故可有充分把握斷言人民通過此種渠道得以更好了解其派往聯邦政府代表的行為，決非彼等目前了解州代表的任何辦法所能比擬。

尚需記住居住點靠近聯邦政府所在地的公民與居住較遠的公民對影響人民自由繁榮的一切問題同等關注。彼等在必要時亦將呼籲並指出任何進行陰謀活動的人物。新聞報紙乃聯絡聯邦各地居民傳遞消息的有效工具。

在反對憲法草案的許多離奇意見中，最怪誕不經的意見是憲法未曾包含合眾國應還債務的有關規定。指責其暗中廢除債務，圖謀掩護竊盜公款人犯。報紙曾經對此大肆叫囂；而實際上此項攻擊毫無根據乃是十分明顯的事，如非出於極度無知則系出於公然欺騙。除在他處已經論及外，筆者僅指出一點：「國家不因政府形式之改變而失掉任何權利，亦不因之而解除其任何義務。」這是明顯的常識，也是公認的政法原則。

目前我所能想到有任何意義的最後一條意見涉及政府開支的條款。如果通過擬議中的政府結構確將增加相當大的一筆開支，亦不能形成反對憲法草案的有力根據。

美國絕大多數公民有理由相信聯邦為其政治幸福的基礎。除少數例外，各黨有識之士俱都同意公民的幸福在目前制度下難以保存，非有急劇變動不可；必須授予全國性政府以新的範圍廣泛的權利，而為此則需要改組聯邦政府（單一的機構不堪委以如此廣泛的權威）。如果同意以上諸點，則開支問題必須放棄；因建立此一體系的基礎不能再加縮減。首先，立法機關的兩院僅包括六十五人，此即為現在邦聯制度國會組成可能包括的人數。的確其人數準備予以增加；但將與人口與國家資源的增長相應。很明顯，數目再少則作為開始亦不穩妥，而在人口增長之後，如維持目前數目將不能恰當代表人民。

惟恐開支增加之論從何而來？從一個來源看，系由於新政府機構的增加，現就此略作評述。

很明顯，目前政府的主要行政部門與新政府所需設立的部門相同。現政府設國防部長一人、外交部長一人、內務部長一人，財政部由財政部長一人、助理與辦事員若干人組成等等。凡此官職在任何政體下均屬不可缺少，在新體制下亦如舊體制已敷需要。至於派往外國的大使、其他使節與代理人，憲法草案除使其在任所的地位更受尊重、其工作更為有效之外與原來無異。至於政府僱用的稅務人員，無疑將使聯邦政府僱員數目有相當數量的增加；但並不因此即使財政開支有所增加。在多數情況下，無非將州政府官員變為聯邦政府官員而已。例如對一切進口稅的征課，將全由聯邦政府人員執行。各州無需設置此項工作人員。從財政開支看來，由各州任命或由合眾國任命海關官員，其支薪有何差別？

那末，另外還有何條款造成如吾人所聽到的浩大開支？筆者想到的一項涉及到合眾國法官的薪俸問題。筆者不提總統，因現在有國會主席，其薪俸開支較合眾國總統的開支不會相差很大。法官的薪俸明顯為一額外開支，其費用多少，端在於或將採用的具體方案。但任何合理方案均不致使此項開支金額成為關係重大的問題。

現在可以探討如何抵消建立擬議中政府的額外開支。首先可以設想：使議會常年集會之大量事務將由總統處置。根據與參議院協調的一般原則，並由參議院最後批准的條件下，甚至對外談判亦將自然轉交總統處理。因此，參議院和眾議院顯然無需全年集會；可以設想，對後者三個月左右，前者四個月或者半年已經足夠。參議院之額外會期系因其可能處理條約和任命等額外事務。由此可以推論，除非眾議院議員人數較今大量增加，則由現今常年集會改為將來議會之臨時集會，將會節省相當的開支。

但是，從經濟觀念看來，還有另一極為重要的情況。迄今為止，合眾國事務除佔用議會時間外，還佔用各州立法會議之時間。議會提出要求，各州立法會議即須供給。因此，各州立法會議曾有時大量拖長會期，而並非僅僅處置本州地方事務所必需。各州立法會議常把過半之會期用於涉及合眾國之事務。然而，各州立法議會之議員多達二千有餘，如此眾多之人按照新體制立即將由六十五人代行其事，即在將來亦不會超過原來人數之五分之一或四分之一。根據擬議中之政府組成，議會本身處置一切合眾國事務，不受各州立法機關之干預，各州立法機關今後僅須照管各該州本身之事務，因而無需如迄今長期集會之可比。各州立法機關集會時間之長短，乃系明顯之改進，其本身亦為節省之措施，可以抵消採取新體制可能引起的任何額外開支。

以上探討說明：批准憲草造成的額外開支，遠不及可以想像之多；並可以由相當節省所抵消；雖然節約與額外開支究竟何者為多尚難預計，但可以肯定的則是：再事節支之政府必難維護聯邦之宗旨。