誰該為中國的「黑戶」問題擔責？

導語：長期困擾中國社會的「黑戶」問題隨著二胎政策的放開終於迎來了解決的曙光。媒體報道，公安部11月21日召開會議，審議了關於切實解決無戶口人員登記戶口問題的意見。會議強調，要把維護人民群眾切身利益作為公安改革的出發點，切實落實無戶口人員落戶政策，著力解決無戶口人員登記戶口問題。這意味著，中國的「黑戶」問題有望得到歷史性的根本解決。那些曾給中國的「黑戶們」造成諸多痛苦的有關部門，理應認真審視這本不該發生的悲劇，擔起身上的責任。

黑戶問題本不該存在

根據第六次人口普查，中國約有1300萬人口沒有戶口，成為俗稱的「黑戶」。他們沒法上學，沒法出門旅行，甚至沒法正常結婚。其牽涉面廣，嚴重影響到社會穩定與和諧。於「黑戶」個體而言，因為享受不到公民的基本權利和待遇，生活在最底層的「黑戶」因為種種不公常常「自釀」悲劇；於社會整體而言，「黑戶」的長期存在，造成人口底數不清，不僅影響高層決策，也會給經濟社會的發展帶來不利影響。

「黑戶」問題已經成為中國人口管理的一個怪現狀。然而，按照相關法規，黑戶問題本不應該存在。

按照我國憲法和法律規定，只要是中國居民，均依法享有平等的戶籍登記並擁有戶籍檔案的權利。1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》第二條明確規定：中華人民共和國公民，都應當依照本條例的規定履行戶口登記；第七條規定：嬰兒出生後一個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。根據這一條例，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。

此外，我國是《兒童權利公約》締約國，且經全國人大批准生效。《兒童權利公約》最基本的原則包括：1、不受歧視,即「每一個兒童都平等地享有公約所規定的全部權利，兒童不應因其本人及其父母的種族、膚色、性別、語言、宗教、政治觀點、民族、財產狀況和身體狀況等受到任何歧視」；2、兒童的最大利益，即「涉及兒童的一切行為，必須首先考慮兒童的最大利益」。我國的《未成年人保護法》也有明確規定：國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。這也體現了「國家是兒童最終監護人」的立法精神。但中國社會上大量存在的因父母違反計生政策而導致的「黑戶」兒童，他們的權利正因為沒有戶口而遭受嚴重的侵害。

誰剝奪了「黑戶」們的合法權利？

中國的合法公民卻成為「黑戶」的原因多種多樣，其中很大比例源於計生政策及農業戶籍、非農業戶籍這種「雙重戶籍」制度造成。根據國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人在2014年七、八月 份的調研，這些黑戶中60%以上是超生人員，其他還包括沒有主動上戶口、棄嬰、未婚生育、相關證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣或基層部門不作為等多種原因導致的無戶籍人員。

首先是一些地方政府將本應屬於中國公民的合法權利與政府工作強制掛鉤。超生子女上戶口必須先交社會撫養費即是一例。而對於各地基層計生部門來說，急需一個抓手來推進計劃生育工作。雖然條例明令不允許給公民登記戶口設置任何附加條件，但在具體工作中，又開了一個自相矛盾的口子：公安部門作為各級人口和計劃生育兼職委員單位，在新生兒落戶時又要履行相關職責，即要求出示其父母《計劃生育服務證》，並將有關情況通報給當地計劃生育行政管理部門。正是這個口子，使得「超生罰款」與「新生兒入戶」捆綁一直成為一些地方通行的「土政策」，超生而未繳納罰款，就不能辦理戶口。據不完全統計，2014年，全國至少有20個省（市、自治區）有明確的規定或案例，上戶口必須出示計劃生育相關證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等6個省市在省級戶籍制度上明文規定，將計生與戶籍掛鉤。

其次是農業戶籍、非農戶籍之間的差別，導致不少居民淪為「黑戶」。比如，一些地方為了「拉升」城鎮化的考核指標，隨意將當地居民的農業戶口改成非農業戶口，同時還不允許外遷的農村籍大學畢業生返回農村，也不允許他們把戶口遷回原籍地，以此提升城鎮化率。這種做法，造成的嚴重後果就是，農村大學生不能回遷戶口，不得不將檔案自留，從而造成了大量的黑戶現象。

誰該為中國的「黑戶」問題擔責？

把公民應得的戶口還給他們，讓他們能夠正常上學、出行、就業、結婚生子，現在已是當務之急。能否儘快處理好這個「歷史遺留」問題，是各級政府治理能力高低的試金石。從技術上來說，解決「黑戶」毫不複雜，關鍵是政府願不願意做。

首先是必須切斷「黑戶」背後的利益鏈條，地方不得將政府工作與公民的合法權益強制掛鉤。鑒於一些地方計生系統與社會撫養費利益高度捆綁的現實，如果由計生系統自己來制定人口政策新舊銜接標準，勢必出現「從嚴管控」、捨不得最後一塊肉的局面。在此背景下，就應由全國人大做出頂層設計。全國人大常委會在修訂《人口與計劃生育法》時，不妨做出一攬子規定，明確新的人口政策適當「溯及既往」：數以百萬計的計生「黑戶」，應立即、無條件得到戶口和身份證。

其次，長遠來看，在當前老齡化和人口紅利逐漸喪失的背景下，要儘快推進戶籍管理電子化，取消戶籍登記與社會撫養費以及各種福利補貼掛鉤的政策，規定凡是在中國出生的公民都應自動地、無條件地給予登記並使其獲得公民身份，同時還要鼓勵過去因各種原因沒有進行身份和戶籍登記的人重新進行登記，讓所有黑戶都擁有戶口。

雖然在當前的歷史條件下，中國的戶籍問題並非一朝一夕所能解決，好在，此次公安部高層會議，已經明確「區別情況、分類解決，分類實施相關政策的工作思路，並形成了一個關於解決無戶籍人口問題的意見。」算是為解決中國「黑戶」問題邁出了重要一步。我們期待，那些曾經是「黑戶」的人們，在不久的將來，再也不用像影子一般委屈地活在屬於自己國家的國土上！

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