土地權屬爭議行政訴訟案件複議前置問題思考

　　 （鄭州市中原區人民政府法制局）

　　摘 要：

　　 依據《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批複，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經複議前置程序後方可提出行政訴訟；政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政徵用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等其他具體行政行為，由當事人選擇行政複議或者行政訴訟。

　　關鍵詞：土地所有權；土地使用權；複議前置；行政確認；行政裁決

　　行政複議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政複議機關申請複議，經過複議後仍不服複議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政複議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發的行政訴訟案件適用行政複議前置問題是關係訴訟結果的重要因素，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政複議前置也是一個十分複雜的問題，本文就此問題展開探討。

　　一、土地行政訴訟案件適用行政複議前置的價值

　　 行政複議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政複議是一種行政系統內的救濟途徑，屬於行政監督的一種類型，具有「准司法權」性質；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬於司法監督的一種。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政複議法》，我國行政複議與行政訴訟的基本關係是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政複議前置為例外。學術界有觀點對行政複議前置程序的價值提出置疑，認為行政複議前置程序不僅侵害行政相對人的訴願自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關係也可能影響行政複議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利於糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政複議制度存在和發揮作用的基礎。適用行政複議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬於典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業性強、涉及面廣、權屬複雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業優勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政複議前置原則，由行政複議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便於查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便於提高行政效率，維護社會穩定。並且隨著行政複議制度和機構的完善，行政複議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等優越性會迅速凸現，作用也將越來越突出。

　　二、土地權屬爭議行政訴訟案件複議前置的相關規定

　　《中華人民共和國土地管理法

　　 》、《中華人民共和國行政複議法》以及最高人民法院司法解釋都有關於土地權屬爭議行政訴訟案件複議前置問題的相關規定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：「土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。……當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。」1999年頒布實施的《中華人民共和國行政複議法》第六條第（四）項規定：「對行政機關作出的關於確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政複議。」第三十條第一款規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議，對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。」《最高人民法院關於適用〈行政複議法〉第三十條第一款有關問題的批複》(法釋〔2003〕5號)規定：「根據《行政複議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政複議後，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政複議法》第三十條第一款的規定。」根據後法優於前法、特別法優於普通法、特別條款優於普通條款的原則，《行政複議法》作為行政複議制度方面的特別法和後法效力優先於《土地管理法》，其關於複議前置問題的特別條款效力顯然更高，因此土地所有權和使用權行政訴訟案件的複議前置規定應適用《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款和《最高人民法院關於適用〈行政複議法〉第三十條第一款有關問題的批複》的規定。

　　 可訴土地行政行為包括有行政確認、行政裁決、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政徵用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等等。在土地所有權和使用權行政訴訟案件複議前置問題的具體適用過程中，因為行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政徵用等行為均以權屬確定為前提，因此可不經行政複議前置程序直接向人民法院提起行政訴訟，這一觀點已經成為學界的共識。分歧的焦點在於對「『確認……的具體行政行為』是指行政確認還是行政裁決」和對「已經取得」的理解和適用上。

　　三、對於「確認……的具體行政行為」是指行政確認還是行政裁決的理解與分析

　　 對於「確認……具體行政行為」是指行政確認還是行政裁決或者兩者兼而有之，學界存在著三種觀點。一種觀點認為最高院法釋〔2003〕5號已經將《行政複議法》第三十條第一款的具體行政行為限定為確認具體行政行為，即行政確認侵犯了行政相對人已經依法取得的權屬的行為，具有侵權的性質；而行政裁決屬於居間裁判行為，沒有侵權性質。另一種觀點認為，依據《最高人民法院行政審判庭關於行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬於確認行政行為問題的答覆》(〔2005〕行他字第4號)，最高院法釋〔2003〕5號批複中的「確認」是指當事人對自然資源的權屬發生爭議後，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定，屬於行政裁決。還有一種觀點認為，全國高等學校法學專業核心課程教材《行政法與行政訴訟法》將行政複議法第六條第（四）項解釋為「行政確權行為」[②]。例如河南省高級人民法院關於新鄉農機產品經銷中心清算組訴新鄉縣人民政府土地行政決定糾紛一案的行政裁定書(〔2008〕豫法行再字第00012號)認為，最高院法釋〔2003〕5號批複中應當適用複議前置程序的具體行政行為，主要針對的是對所列自然資源的行政確權行為，除此之外的非行政確權行為，不適用複議前置程序。行政確權既包括行政確認行為又包含行政裁決行為，因此法釋〔2003〕5號批複中的「確認……具體行政行為」，既「包括行政確認又包括行政裁決」[③]。

　　 筆者認為，法釋〔2003〕5號批複中的「確認……具體行政行為」應指行政裁決。行政確認是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關係和法律事實進行甄別，給予確認、認可、證明並予以宣告的具體行政行為。[④]行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查並作出裁決的具體行政行為。[⑤]行政確認是行政裁決的前提，沒有行政確認就無法進行行政裁決。行政確認和行政裁決的區別在於行政確認是確認法律地位、法律關係和法律事實，不創設權利，也不增加義務；而行政裁決主要是由行政機關通過確認解決當事人的爭議，直接涉及甚至設定、增減、免除當事人的權利義務。《土地管理法》第十三條規定：「土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。」這裡所說的處理，就是行政裁決中的權屬糾紛裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議（包括土地、草原、水流、灘涂、礦產等自然資源的權屬爭議），雙方當事人可依法向行政機關請求確認，並作出裁決。這一規定也「是強制性的行政裁決」[⑥]。作為對《土地管理法》和《行政複議法》中關於土地所有權和使用權爭議複議前置問題的進一步明確，最高院法釋〔2003〕5號批複中「公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權」應當理解為當事人對自然資源的權屬發生爭議，通過具有法定職權的行政機關對爭議自然資源的所有權或者使用權進行裁決而作出確權決定。因此「確認……具體行政行為」應指行政裁決，而非行政確認，也不完全是指行政確權。

　　四、對「已經取得」的理解與分析

　　 對於「已經取得」的理解和適用一直存在兩種不同觀點，一種意見認為，這裡的「已經依法取得」應理解為公民、法人或其他組織主觀認定已經依法取得土地權屬即可，而不應單純地理解為公民、法人或其他組織已經依法取得行政機關頒發的土地所有權或使用權權屬法律證書。行政機關侵犯該項「已依法取得」的權利時，複議才是行政訴訟的前置條件。至於公民、法人或其他組織是否實際「已依法取得」土地所有權或使用權權屬，則屬於實體審理中需要確認的問題。[⑦]另一種意見認為，這裡所指的「已經取得」應「以當事人已經取得自然資源的所有權或者使用權法律證書為標準」[⑧]。

　　 筆者同意第二種觀點，土地所有權和使用權行政訴訟案件是否適用複議前置，應以當事人客觀上是否依法取得權屬為依據。根據《土地管理法》第十一條之規定，土地所有權或者使用權的取得實行的是登記主義，即只有依法辦理登記手續，取得權利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權利。這種不動產登記行為是行政主體應申請人申請，在政府有關登記簿冊中記載行政相對人的某種情況或事實，並依法予以正式確認的行為，屬於行政確認，是作出行政裁決行為的前提。而且最高院法釋〔2003〕5號是對《行政複議法》第三十條第一款的限制解釋，即《行政複議法》第三十條第一款的字面含義顯然比立法的原意要寬廣，從這個角度來說，對「已經取得」也不應該作擴充解釋，即使不作限制解釋，也應按字面解釋。因此，當事人認為行政機關確認土地所有權和使用權的具體行政行為侵害其已經取得的土地所有權或使用權而直接向人民法院提起訴訟，人民法院應先認定其權屬依據是否已依法取得，如果經審查認定為「已依法取得」，那麼當事人必須先申請行政複議，否則人民法院不予受理；反之人民法院在認定為「非依法取得」的情況下，可以直接予以受理。

　　四、結論

　　 綜上所述，土地權屬爭議行政訴訟案件複議前置適用於行政相對人對行政機關作出的侵犯其已經客觀取得權屬的土地所有權或使用權的行政裁決行為不服向人民法院提起的行政訴訟案件。

　　國務院法制辦公室在《貫徹行政許可法問題解答》總則第十三條中明確指出：國有土地使用權登記、農村宅基證頒發行為，是產權登記，不是行政許可。因此，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為是行政機關對行政相對人所持有的土地所有權或使用權這一客觀事實的依法確認，屬於行政確認。當事人對該行政確認行為不服可以直接選擇提起行政複議或行政訴訟，不需經過複議前置程序。政府對土地所有權和使用權證的處理，則需視不同情況而確定：若涉及對土地所有權和使用權的行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政徵用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等具體行政行為，行政相對人如果不服可以選擇直接提起行政複議或行政訴訟；若涉及對土地所有權或使用權證的行政裁決行為，行政相對人需經複議前置程序後方能提起行政訴訟。

　　 [①] 《中華人民共和國行政複議法實施條例釋義》，曹康泰主編，中國法制出版社2007年版，第5頁。

　　 [②] 《行政法與行政訴訟法》，姜明安主編，北京大學出版社·高等教育出版社2007年版，第425—426頁．

　　 [③] 《林地確權行政案件複議前置分析》，李媛輝，載於《北京林業大學學報（社會科學版）》，第7卷第2期，第14頁。

　　 [④] 《行政法學》，羅豪才主編，北京大學出版社1998年版，第184頁。

　　 [⑤] 《行政法學》，羅豪才主編，北京大學出版社1998年版，第249頁。

　　 [⑥] 《行政裁決問題研究》，姬亞平，載於《理論導刊》2008.10，第82頁。

　　 [⑦] 《土地行政複議案件中幾個問題的探討》，王冠春，載於《政府法制·半月刊》2006.9（上），第16—17頁。

　　 [⑧] 《中國審判案例要覽》，國家法官學院·中國人民大學法學院編，中國人民大學出版社·人民法院出版社2004年版，第34頁。