兩個緬甸，精神分裂的轉型

兩個緬甸，精神分裂的轉型

2014-08-27 08:54:23關鍵字>>緬甸昂山素季緬甸軍方緬甸民主吳登盛東盟緬甸局勢

2013年4月，昂山素季領導緬甸全國民主聯盟參選一年後，緬甸的民主過渡並不像很多觀察家所說或者希望的那樣順利而簡單。奧巴馬在2012年11月19日和昂山素季在仰光會面時曾稱她為「民主偶像」。然而，在從具有魅力的反對黨領袖到政治家甚至未來總統候選人的個人轉型中，昂山素季對前軍政府監獄看守者所持有的妥協態度受到了批評。現在，她領導的全國民主聯盟很有潛力贏得2015年的立法選舉，昂山素季對選民表現出了敏銳的關注，與此同時又不輕易採取原則性立場。

「阿拉伯之春」後，緬甸國家鎮壓機器的解除產生了附帶效應。用昂山素季的散文集標題來說，緬甸人民現在從恐懼中解脫出來。但對於少數民族而言，這意味著基於種族和宗教差異的歷史仇恨有了新的自由表達方式。自2013年3月開始，新聞審查的終止和互聯網的解放為超過十二家日報頒發許可，為公眾提供了廣闊的討論空間，並得到了新興民間社會的熱切擁抱。然而，在youtube上盛傳的各種聲音中，一位來自曼德勒的四十五歲僧侶維拉圖（Wirathu）的聲音尤為突出，他曾經推動過「969」運動，鼓勵緬甸佛教徒抵制穆斯林企業和社區。他毫無諷刺意味地將自己描述為「緬甸拉登」。在一個經歷過五十年軍政府統治的國家，「奧威爾主義」式對自由言論的扼殺意味著謠言在這裡被當作事實。維拉圖是強硬派的工具，或者是軍隊和其他「陰暗勢力」中的反對派。如果有人策劃一場威脅到國家主權甚至導致緬甸聯盟解體而持續動蕩的陰謀，無疑將為軍隊重獲權力提供「合法」借口。根據2008年「憲法」第1章第40c條和第11章第417、418條，一旦總統宣布國家進入緊急狀態，「國防部統帥有權接管並行使國家主權權力」。類似的政變在1958年已經發生過一次，當時總理吳努在軍方壓力下邀請三軍參謀長奈溫管理政府。

產生這種恐懼是因為這將是一個面臨巨大挑戰、耗時漫長的過渡。在緬甸，進步分子試圖在同一時間進行政治、經濟改革和民族和解，這在亞洲史無前例。韓國和台灣這些轉型成功的例子，都是在民主化之前進行了主要的結構性經濟改革。在印度尼西亞新秩序政權的三十年統治期間，經濟轉型不僅帶來了中產階級的繁榮，同時也為新秩序政權在1998年的滅亡搭建了舞台。然而，在印尼「後改革運動」時期之初，伴隨國家鎮壓解除的是嚴重的種族衝突，直到現在，印尼對有效治理多種族社會的探索仍在進行之中。而在緬甸，這一過程才剛剛開始。

目前吳登盛和昂山素季雙寡頭的模式下，綜合了「武力」和「個人魅力」。

理解緬甸的轉型

一個完全民主、社會和經濟共同發達的緬甸並非不可能，但也不排除最壞的事情發生。對事態發展持有一定程度的悲觀情緒可以理解，但如果對當下過渡時期的動態進行更仔細地審視，我們有理由保持謹慎的樂觀。首先，需要認真評估過去兩年所經歷的巨大變化，需要意識到變化的複雜程度，也需要考慮不同因素在其中起到的作用。

緬甸軍政府在1988年9月發動政變進而統治該國二十三年後，於2011年3月30日正式解散。軍政府前總理登盛由國會的新議會選舉後當選為總統，而前三軍總參謀長杜拉瑞曼當選為下議院議長。和副總統以及政府大多數成員一樣，這些人本身就是從前的將軍。一個平民化的政府任命是2010年11月選舉的結果，2011年1月新政府召開兩院制議會，議會包括擁有440個席位的眾議院（Pyithu Hluttaw）和224個席位的民族院（Amyotha Hluttaw）。但是，這些選舉受到了昂山素季和全國民主聯盟的抵制，他們認為選舉受到了操縱：軍方支持的聯邦鞏固與發展黨（USDP）贏得了絕大多數席位。此外，根據2008年憲法，有四分之一的席位是為軍方預留，此舉是仿照新秩序時期的印尼議會。和印尼一樣，軍方的特殊地位和特權合理性來自其雙重角色：一方面抵禦外部威脅，一方面保證民族團結和國家發展。值得一提的是，無論是軟禁時期還是如今任職期間的昂山素季，也一直認可緬甸軍方的特殊地位。

2003年8月，時任總理、前軍事情報主管欽紐（Khin Nyunt）公開宣布「緬甸政治發展的七步走路線圖」已開始實施第六步。儘管從他們的角度來看，軍政府已成功推動了民主制度變化的節奏和性質，然而問題仍然是：為什麼軍隊願意放鬆對權力的控制？了解背後動機是評估這些變化的關鍵因素之一。敏津和布里恩·約瑟夫（Min Zin and Brian Joseph）在最近的一篇文章中提出了五個相互關聯的因素。首先是緬甸最後一位軍事獨裁者丹瑞卸甲歸田為其他高級軍官脫穎而出提供了政治空間。通過在各機構間分散權力，丹瑞讓繼任者們相互對抗，並確保沒有人會聚斂足夠的實力來對抗自己和他的後代。第二個因素是，不論是考慮到長期以來反中國的仇外心理，還是與東盟其他成員國的關係，緬甸依賴中國經濟、軍事和政治的成本變得太高。緬甸1997年加入東盟，並對印度和泰國示好，這些不僅是獲得合法性的方式，還是削減對中國依賴的方式。需要注意的是，為了回應民意，登盛總統叫停了中國在伊洛瓦底江上資助修建的密松水電站。該水電工程始建於2006年，產生的電力80%出口到雲南。

第三個因素是軍方意識到他們不再能單純依靠鎮壓和暴力來維持對權力的掌控。民意壓力在這一因素中發揮了作用，至少在一些軍方高層中起到了作用。軍方在2007年曾錯誤估計了緬甸社會的不滿程度，一個佛教僧侶的和平示威引發了全國性的起義，最終不得不通過鎮壓來結束。然而與1988年不同的是，2007年軍政府對「袈裟革命」的鎮壓畫面在海外現場直播後又返回到緬甸。對於一個試圖將佛教工具化來維持其統治的政權而言，失去所剩無幾的合法性成本很高。在軍方內部，一些高級軍官感到懊悔，發誓不再採取這樣的戰術。

最後兩個因素相互關聯，即落後於鄰國的擔憂以及如何與西方重新接觸。在20世紀90年代，尤其是加入東盟以後，緬甸官員清楚地知道緬甸有多落後於鄰國。如果想追隨亞洲經濟發展的「雁行模式」，那麼緬甸需要進行全球性的參與。從比較的視角來看，更悲觀的解釋是，和之前泰國和印尼的軍事同行一樣，高級軍事領導人和他們的親信認為放棄直接統治轉而實行民主改革將為他們提供更多聚斂財富的機會。從盜賊統治轉化為具有創業精神的統治者，他們在緬甸和國際社會上的地位會更加安全。對於緬甸的發展而言，它需要與西方重新接觸，這也有助於平衡中國的影響力。西方制裁的實施是否促成了這個結果是一個有爭議的問題。在判斷外部壓力是否在緬甸民主過渡中做出貢獻時，我們認為無論是東盟的「好警察」做法（即建設性接觸，不是很溫和、私密地鼓勵改變），還是美國、歐盟和其他西方國家的「壞警察」方式（即制裁），二者結合起來至關重要。如上所說，緬甸的內部因素大於外部因素。

基於以上提及的五個因素，我們還會得出具有文化和宗教性質的第六個因素。前獨裁者丹瑞所關注的占星術和命理學已被談論過很多，然而這些信念只屬於一個佛教徒的世界觀。丹瑞在軍政府期間對佛教的關注也許不只是工具化，而是和潛在的個人信仰體系有關。這也可能和他童年生活有關，他是沒有土地的貧農之子，住在緬甸中部閉塞的皎克西。此外，作為緬族新貴，丹瑞已經為自己的成就贏得了一座豐碑，在新首都內比都的建築里，有一座造價達緬甸GDP 2%的紀念碑。在新首都的遊行廣場上，緬甸歷任國王的巨大雕像群設計告訴人們，丹瑞和他的武裝部隊與過去偉大朝代皇室血統之間存在著某種關聯。丹瑞和很多緬甸的退休人員一樣（譯按：原文如此），包括他曾被監禁的總理欽紐，現在都已撤退至寺廟，從事一些過去從未做過的公德活動，並進入他曼陀羅式個人存在的新階段。所有跡象表明，在這個新的階段，丹瑞已完全放棄了政治生活，並有傳言稱，對於一些反對派讓他進行干預的呼聲他也不予理睬。如此看來，對丹瑞而言，來自南傳上座部佛教（Theravàda）的世界觀超越了緬甸的政治生活，事實上，這一世界觀也對昂山素季有著明顯的影響。

「兩個緬甸」：一個改革，另一個何去何從？

我們堅稱上座部佛教元素在推動緬甸機構改革上具有重要作用，其實它對於了解今天的事態也很重要。在緬甸，宗教不單純是個人信仰問題，它還與族群認同的問題緊密相連。軍政府在「Amya, Batha Thathana」的口號下運作，翻譯過來的大意為「一個種族（緬），一種語言（緬語）和一個宗教（佛教）」。他們很難想像與他們的民族概念相去甚遠的說法，例如印尼大衣肩章上印的「多元化統一」。鑒於這樣的心態，一個包羅萬象的政治、社會和經濟改革進程，是否真正被這些將軍和放鬆自己權力的前將軍們提上過議事日程？有證據表明過去恐怕沒有，現在恐怕也不會有。在軍政府強硬派、保守派和改革派心照不宣的討價還價中，以及與昂山素季領導的反對黨的合作中，緬甸實際上有兩個概念，一個位於中心，另一個位於邊緣。前一個「緬甸」是緬甸的中心地帶，也即佔據68%—70%人口的住處，另一個「緬甸」則是少數民族，其中山（9%），卡倫/克倫邦（6%），阿拉干/若開邦（5%），孟（2%）和克欽族（2%）是這些少數民族的主要人口。

緬族的優越感，也即事實上的種族主義不只是軍隊和他們小圈子的特點。2012年7月和11月在若開邦針對羅興亞人（被認為非法居留的外族）的種族騷亂，以及2013年3月針對其他穆斯林（表面上是緬甸公民）的騷亂都表明，這種情緒的覆蓋面比人們之前所意識到的更為廣泛。事實上，英國自由緬甸聯盟的創始人沙爾尼博士（Maung Zarni）曾在自己博客中承認：「和數百萬信仰佛教的緬甸人一樣，我像一個驕傲的種族主義者一樣成長。我大部分時間生活於緬甸中心地帶曼德勒，我把種族主義誤認為緬甸佛教徒的愛國主義，這一點我多年後才意識到。對於民族主義者尤其是那些手握實權的軍事團體而言，作為緬甸人就是要成為佛教徒，這幾乎跟陳詞濫調一樣被視為理所當然。」

在英國殖民統治時期，尤其是在1886年吞併上緬甸（Upper Burma）之後，緬甸腹地和周邊地區的管理方式完全不同。自《緬甸政府法》（1935年）之後，緬甸事實上由兩種不同的方式統治：一種是「緬甸執政區」（Ministerial Burma），也就是在緬甸腹地和若開邦實施有限的自治，另一種是，在邊境地區和「原住民區」實行監護管理。觀察緬甸當下的變化，這些雙重模式仍然很突出，政治和經濟改革基本上只涉及緬甸腹地，而在「另一緬甸」，形勢仍然和2010年前軍方控制的一樣。問題是這究竟只是巧合還是精心設計的結果？我們的解釋是（當然這仍需確認）：隨著軍事獨裁政權的結束，一個已達成的諒解是軍隊仍能繼續控制周邊區域，軍方和他們自己的小圈子仍然可以從這個角色中獲取大量經濟利益。另外，在今天相當於「緬甸執政區」的區域，重大的政治和經濟改革將減少軍隊的權力和影響力。我們認為，昂山素季和全國民主聯盟在重新登記並於2012年4月選舉進入議會後，已經成為了事實上的政黨。但這並不意味著他們進入一個浮士德式的討價還價階段，而是昂山素季和全國民主聯盟看到了一些民族和解的問題。從長遠看，一旦緬甸中心地帶的民主得以鞏固，則需要建立某種形式的聯邦制。鑒於他們所從事的活動需要獲得軍方的高度默許，他們的方法可以看作上是政治上的精明。

奧巴馬在2012年11月19日和昂山素季在仰光會面時曾稱她為「民主偶像」。

「緬甸執政區」改革的作用因素

在軍政府統治結束、文官政府或者說平民政府建立一年後，對緬甸最知情且具洞察力的國外學術觀察員一致認為：緬甸改革很大程度上是「自上而下」的。又一年過去了，我們需要在「上」中囊括昂山素季以及2012年4月1日之後的其他「忠誠」反對黨，然後注意到民間社會團體、媒體和議會外的反對派，如88世代學生組織，在政治新領域開放時所採取的方法。

重大的政治和經濟改革已從上層開始，這會對緬甸中心地帶產生深刻影響。改革由登盛總統和受到一些平民官僚協助的相對較小的改革派前將軍發起。媒體經常將軍方分為「強硬派」和「改革派（或溫和派）」，隨著後者的崛起，分為三派可能更合適。在以登盛為中心的改革派和其他反對派（很難數出人數和名稱，他們從不認可權力已移交至平民政府）之外，還存在一個更大的保守派群體。只要不威脅軍方的威信和特權，這些保守派願意容忍更大範圍的文官統治。我們認為，給軍方留有今天「緬甸執政區」之外的自由之手是試圖安撫第三大群體。

在當下的政治改革中，昂山素季和全國民主聯盟處於什麼位置？一些跡象顯示，她的角色定位在登盛總統9月28日聯合國大會的演講中有所體現。登盛祝賀了昂山素季取得的榮耀，並稱讚了她在增強政治合法性中所扮演的角色。隱藏在這一講話和其他聲明中的，是昂山素季在緬甸重新融入全球社會所起到的關鍵作用。例如，僅憑她自己，就有能力說服西方國家永久放棄制裁併提供巨大援助來鞏固政府的政治和經濟改革。她的信譽還使她成為國際項目的調解者，例如萊比塘銅礦事件。她作為土地掠奪和暴力調查委員會的負責人，於2012年11月調解了針對銅礦擴建的抗議事件。該銅礦項目位於緬甸西北離曼德勒約60公里處，是緬甸軍隊所有的緬甸聯邦經濟控股有限公司和中國萬寶礦產有限公司的大型合資項目。在調解中，昂山素季尋求一條中間道路，承認該項目的經濟重要性，同時尋求更公平地對待那些被徵用土地的居民。

在五十多年的軍方統治後，緬甸有了某種意義上民族團結的政府，這是很多國家在過渡時期都曾經歷過的。然而，要全面理解昂山素季的角色，我們還需要審視緬甸特殊的政治文化。在傳統緬族社會中，權力有兩個概念：第一是ana，意味著脅迫和武力，並被視為陽剛的；第二是awza，即影響力，可以翻譯為道德權威或個人魅力。在這個模式中缺乏的是官僚、法律、客觀和理性力量的韋伯式概念。在緬甸，權力傳統上被視為個人的，而征服則被視為零和遊戲。可以說，在目前登盛和昂山素季雙寡頭的模式下，我們綜合了ana和awza。當昂山素季在1989年回到緬甸時，她的支持者給予了她「真命天子」（minlaung）的地位，翻譯出來的大意是未來的國王。

一個逐漸得到人們重視的因素是新首都內比都的聯盟議會，尤其是其下議院眾議院。由於四分之一的位子預留給了軍方，而其他國會議員中的絕大多數來自聯邦鞏固與發展黨，也即緬甸前將軍的黨派，議會被譏諷為橡皮圖章。有兩個因素可以解釋議會的興起，首先是機構化的勢頭：軍官轉行做議員帶來新氣象，進一步的賦權不再基於要挾的能力而是通過政治進程來實現。尤其是議會委員會的成立為批評政府和軍方提供了平台，例如，多方土地調查委員會就曾質疑軍方和其親信公然徵佔土地。昂山素季和其他四十二個來自全國民主聯盟的國會議員，以及來自少數族裔的國會議員助推了這一勢頭。昂山素季本人擔任聯邦國會法律秩序穩定委員會主席，她在議會的第一個、有關仰光大學的議案就獲得了壓倒性的支持。

然而，即使在這樣的議會中，也能找到軍政府安排的影子。如前所述，放棄權力時，丹瑞確保他的繼任者無法質疑他的遺產，或像他那樣佔據主導地位。原緬甸軍方的第三號人物緬甸三軍總參謀長杜拉瑞曼曾被視為「丹瑞唯一可能的繼任者」，並被仰光美國大使館形容為「等待繼位的獨裁者」，但是他卻只獲得了議會下院議長的職位。丹瑞另一位繼任者、擔任緬甸國防軍總司令的高級軍官敏昂萊（Min Aung Hliang）被認為是缺乏政治野心的，與此同時，敏昂萊的獨立性還受到了國防部長韋倫（Wai Liun）中將的限制。因此，儘管一個儀式性的位置看起來相對安全，但是瑞曼不再具備軍隊里的直接權力基礎。究竟這是實現真正民主轉換的需求，還是出於個人野心、保護家族商業利益的需要？這是一個具有爭議的問題。但在2011年2月7日丹瑞就職一個星期後，他承認公共部門長期存在腐敗問題，並開始加強了議會制約行政部門權力的作用。因現任總統登盛健康欠佳，並明確表示只擔任一個任期，瑞曼被廣泛認為是2015年大選聯邦鞏固與發展黨的總統候選人。從這些進程可以看出，緬甸與泰國、印尼最近的政治軌跡具有相似之處。

最後，一個備受忽視的因素是緬甸民間社會本身。政治領域以外的個人和團體作用一直被低估，原因有兩個：首先，政治科學以國家為先，缺乏與社會人類學家和社會歷史學家的對話，殊不知他們更接近充滿活力的社會脈搏。第二個更容易理解的原因是，在軍政府統治下，國家機器之外的發揮空間很小。軍政府在應對2008年納爾吉斯颶風破壞上的失敗，反映出民間社會的韌性和能力：仰光和其他地方的個人和團體組織了災區援助工作，一旦軍政府解禁，他們又和國際非政府組織進行了合作。在政治層面上，民間社會的參與起源於2010年選舉之前，當時軍政府在放鬆對權力掌控之際加強了自身的憲法秩序。正如一位社會人類學家所說：「當緬甸政府開始從嚴格控制的獨裁統治過渡，選舉過程和之前的憲法辯論就會激發出一個政治上活躍的民間社會。」一些非政府組織例如「緬甸出路」（Myanmar Egress），「仰光政治學校」（the Yangon School of Political Science），「班迪達學院」（the Pandita Institute）和一些非正式組織例如「讀書小組」聯合起來，為公民教育和能力建設作出了貢獻。民間社會的政治空間急劇擴大，審查制度的結束和媒體的解放又進一步推動了這一趨勢。然而，這些變化主要發生在緬甸中心地帶。在外圍，例如泰國難民營，民間社會團體的活動在不知不覺中加深了民族宗教上的差別，而不是作為緬甸民族之一的成員感。

前方崎嶇之路

儘管與一系列民族叛亂團體成功停火，克欽地區的戰鬥仍在繼續。由於克欽解放組織/軍隊（The Kachin Liberation Organization/Army）戰功赫赫，具有相對的經濟自主權，又獲得來自邊境的支持，他們是所有放下武器參與全國政治進程的民族叛亂團體中最謹慎的一個。其他種族叛亂團體如果看不到和平談判的任何好處，例如結束掠奪土地和結束強迫緬族化，他們很可能重新返回武裝衝突。然而，緬甸的權力下放至今一直停留在很淺層次，雖然已經創建了14個州和地區議會，但這些議會僅收到國家預算的6%。上文所述的印尼經驗有力地證明，公平的資源分配是維持分散政體團結的一大關鍵。

全國民主聯盟在2015年立法選舉的勝利很有可能被證明將是適得其反的。根據英國遺留下來的系統，投票中的微弱多數很有可能意味著在國民議會中佔據壟斷的席位。1990年選舉時就是這種情況，當時全國民主聯盟贏得了80%的席位。因此，國際危機小組已建議緬甸修改投票制度，將其更改為按比例代表制，如此一來，那些發現自己是少數派的就不會感覺被排除到了政治進程之外。少數派包括目前受軍方支持的執政聯盟團結與發展黨，以及不同族群的代表。緬甸政治動態的現實情況是，緬甸國防軍內的保守派必須默許改革，而反對派的影響力必須持續減少。緬甸和印尼新秩序政權結束後面臨的問題類似：在民族和宗教存在差別且領土上有糾葛的政治環境中，民主化要紮根需要什麼樣的制度先決條件？這就需要談判和妥協。正如兩位從事民主未來研究的年輕學者所言：「緬甸需要主席台和投票箱，也需要談判桌。」

歷史上，亞洲的民主不一定與社會產品供應增多和人們日常生活改善有關。在20世紀90年代的亞洲價值觀中，民主被視為一種奢侈品，是達到一定發展水平的國家才有能力給予的。在民主的最初期，家長式的統治是最佳選擇，而專制則是最壞的情況，與此同時，增長和發展仍然是必要的。最近，一份來自布魯金斯學會的報告斷言，「沒有基層的經濟改善，政治上的進步很有可能失敗」。緬甸的年輕城市人口很有可能在很長一段時期都是常態，但在短期內，一個迫切的需求是為這些人尋求就業機會。由於教育機構的長期關閉，以及教育水平的普遍下降，他們中的大部分人都沒有接受過足夠的教育或者技能培訓。此外，緬甸總人口的70%生活在農村地區。儘管登盛在上任時發表了聲明，但迄今為止，土地所有權、獲得信貸的渠道和基礎設施的改善上少有進展。

緬甸政府最大的收入來源是天然氣出口。然而，天然氣和其他天然資源（木材，寶石）的銷售一直被前政權的少數軍人和親信控制。新政府還簽署了「採掘業透明度倡議」，旨在使得這一領域更加透明和公平，但是既得利益者竭力阻撓這一措施的有效實施。公平地開發緬甸豐富的自然資源不僅涉及社會和環境問題，還涉及強大的政治勢力。木材、寶石以及潛在的水電資源主要分布在少數族裔居住的周邊地區。控制這些資源以及毒品貿易一直是軍隊和他們親信的收入來源，同時也是他們對手的收入來源。解決這些政治經濟問題，是實現任何民族和解進程的中心所在。它很可能是一個政府聯邦系統將重要權力和自主權下放給各州和領地、採取機構改革的先決條件。緬甸占多數的執政黨、軍方和全國民主聯盟是否會在短期內接受這樣的結果，仍有待觀察。想要把「兩個緬甸」彙集起來很可能只能等待。