論政黨模式與政府創新的限度 ——一種比較分析的視角

論政黨模式與政府創新的限度 ——一種比較分析的視角時間:2009-10-07 08:29網路來源:www.csscipaper.com 發布者:免費論文 點擊:75次論政黨模式與政府創新的限度 一種比較分析的視角 【英文標題】 The Model of Political Parties and the Limits of Government Innovation A Comparative Analysis 【作 者】王清 【作者簡介】王清，北京大學政府管理學院，北京 100871 王清（1981），女，北- -論政黨模式與政府創新的限度——一種比較分析的視角 【英文標題】 The Model of Political Parties and the Limits of Government Innovation——A Comparative Analysis 【作 者】王清 【作者簡介】王清，北京大學政府管理學院，北京 100871王清（1981—），女，北京大學政府管理學院博士研究生。 【內容提要】政黨是現代政治的常見現象，不同的政黨對政府創新的影響是不一樣的。本文以政黨與社會的關係作為分析的邏輯起點，按照「政黨→社會→執政黨類型→執政方式→政府創新的限度」的分析路徑，比較兩種不同類型政黨對政府創新限度的影響：他們是「全能主義—國家化執政黨—領導控制—技術式創新」模式和「政治市場—交易型執政黨—開放競爭—政府企業化」模式，在此基礎上進行一個嘗試性的小結。 【摘 要 題】政黨理論 【英文摘要】 In modern times, the political party is a common phenomenon. Different political parties affect government innovation differently. This paper analyzes the relation between political parties and society, and compares two kinds of political parties. 【關 鍵 詞】政黨模式/政府創新/限度中圖分類號：D521 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7095（2007）03—0037—06政黨是現代政治的常見現象，不同的政黨對政府創新的影響是不一樣的。本文以政黨與社會的關係作為分析的邏輯起點，按照「政黨—社會→執政黨類型→執政方式→政府創新的限度」① 的路徑，比較兩種不同類型政黨模式對政府創新② 限度的影響。一、政黨—社會：分析政黨模式的邏輯起點政黨與社會的關係決定著政黨體制的模式，這是由兩方面的原因造成的。1.政黨是從社會中產生的。現代政黨的產生是與現代社會的要求緊密聯繫在一起的。現代社會為政黨提供了生長與壯大的溫床。隨著現代社會的發展，人們的利益越來越多元。在政治實踐中，人們發現獨自表達利益的成本很高，而在人與人不斷協商，溝通中達成妥協的成本更高。這時，人們需要一個表達利益、綜合利益的團體的出現。現代化所帶來的社會的開放、通訊系統的發達等為這種表達和綜合人民利益的團體的誕生提供了條件。在此基礎上，政黨應運而生。2.政黨的生存與發展依賴社會的支持。政黨作為一種特殊的政治組織，扮演著六種角色：政府與公眾的連接者；利益的聚合者；政治體系的整合者；政治社會化的實施者；選民的動員者；政府的組織者。[1] 從上述六種職能看，除了組織政府以外，政黨的另外五種職能均與社會密切相關。事實上，政黨的首要目標是獲取政權，對於任何一個想獲取政權和控制國家政權的政黨來說，政黨的生存、發展與壯大都依賴於社會的支持。現實政治至少為我們提供了兩方面的經驗支持。一方面，對誕生於「歷史性危機」的政黨來說，有效地克服、化解社會危機，是獲取政權，重建合法性的關鍵。這方面最典型的例子莫過於中國共產黨。中國共產黨誕生於中國社會全面危急時刻，他依靠廣泛的政治動員，有效的戰略決策，使中國社會安然度過危機，中國共產黨理所當然地成為執政黨。相反，國民黨因為不能承擔緩解和克服這些危機的責任，只能走向政治體系的瓦解和政權結構的崩潰。另一方面，對於依靠選舉獲取執政權的政黨來說，政黨之間的競爭就是爭取選民支持，爭取社會支持的過程。本文以政黨與社會的關係作為分析的邏輯起點，按照「政黨—社會→執政黨類型→執政方式→政府創新的限度」的分析路徑，比較兩種不同類型政黨對政府創新限度的影響：他們是「全能主義—國家化執政黨—領導控制—技術式創新」模式和「政治市場—交易型執政黨—開放競爭—政府企業化」模式，在此基礎上進行一個嘗試性的小結。二、「全能主義—國家化執政黨—領導控制—技術式創新」模式全能主義的政黨與社會的關係是指在一黨執政國家中，執政黨憑藉意識形態、組織結構以及各種有效的制度安排對整個社會實現全面駕馭和控制所形成的一種關係。具體來說，它包含兩方面的含義：1.執政黨擁有壟斷性權力。一般來說，全能主義模式下的國家都只擁有一個政黨，該政黨就是執政黨。執政黨擁有對政治、經濟、文化和軍事等各項事務的壟斷性權力，沒有任何組織能夠與之相抗衡。2.社會的力量弱小，從屬於國家，政黨的勢力覆蓋整個國家和社會。全能主義模式下，任何個人和組織統統都在政黨的管轄之下，沒有獨立的空間，私域與公域完全融合，社會與國家融為一體。全能主義的政黨與社會模式孕育出國家化的執政黨。所謂國家化的執政黨是指執政黨在執政過程中，為了維護其壟斷地位，實現對國家機構的全面控制，讓執政黨內的成員擔當國家機構的重要職責，控制國家機構的一種現象。國家化執政黨是這樣形成的：1.國家化執政黨是執政黨在控制國家機構過程中形成的。在全能主義的政黨與社會的關係下，社會從屬於國家，政黨與社會的關係被政黨與國家的關係所替代，政黨對社會的全面控制是通過政黨對國家的全面控制來實現的。政黨全面控制國家機構的方式之一就是讓政黨成員擔當國家機構的重要職責，這就形成了國家化的執政黨。2.國家化執政黨是由於執政黨擁有壟斷性權力所形成的。在全能主義的模式下，執政黨為了發揮其影響力，把政治權力和管理權力高度集中起來。 ③這樣，從表面現象來看，國家機構負責管理職能，行使管理權力，但是，實際上，國家機構的管理權力由執政黨掌握、控制、分配和監督。國家機構沒有自主權。從國家機構的人員來看，他們具有雙重身份，首先，他們是執政黨中的黨員，其次，他們才是國家機構的人員。當這兩種角色發生衝突的時候，後者服從前者，管理權力服從政治權力，政黨大於國家。通過這樣的制度安排，執政黨就能夠始終處於各種組織的中心地位。在任何時候，任何場域，政黨的意志都能得到執行。國家化執政黨實現了政黨對國家的全面領導和控制，這種領導控制的執政方式具有兩方面的特點：1.一個政黨長期處於執政地位。形成這種局面的原因主要有兩個：一是現行的政治體制不允許政黨競爭上台；二是在全能主義的政黨與社會的關係下，執政黨在社會中處於絕對的控制地位，沒有其他任何政黨能與之相抗衡。2.黨政合一。在一黨執政的國家憲法規定政黨對政府進行領導與指導，但是，由於政府是政黨建立的，並且政府成員大多具有執政黨黨員身份，因此，在實際政治實踐中，政黨往往以黨代政，直接干預政府過程。(轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)國家化執政黨採用領導控制的執政方式，這一政治現實限制政府只能採用技術型的方式進行創新。技術創新是指運行層面和操作層面的創新，它是一種零星的、分散的、地方層次的、還沒有深入到較深層的創新。這種現象形成的原因在於：第一，執政黨是政府創新的主導者。一方面，從發生學的角度看，先有政黨，後有政府，執政黨是政府的主導者。國家化執政黨執政的這些國家過去長期遭受殖民統治，內憂外患，社會處於全面危機狀態。為了擺脫全面危機，才產生了新的政黨。因此，新的政黨從誕生開始，就以推翻舊有政權建立新的國家與政府為任務。這樣，在取得國家獨立以後，執政黨創建了國家政權，並按照一定的模式構建政府，為一切政治活動提供製度化的安排。從這個意義上說，先有執政黨後有政府，執政黨創建了政府體制及其運作模式，是政府創新的主導者。另一方面，國家化執政黨使管理權力隸屬於政治權力，形成黨治國家，即政黨主導國家機構、「黨管幹部」的局面。其一，每一個國家機構內部都建有黨組織，單位黨委是整個單位的最高領導；其二，在狹義的政府領域中，沒有政務官和事務官的區分，公務員在政治上必須擁護黨的領導，不能保持價值獨立。這樣，執政黨實質上操縱和控制著政府，是政府創新的主導力量。第二，在全能主義的政黨與社會關係下，執政黨把政治權力和管理權力高度集中起來，擁有對一切事務的管轄權，成為既得利益者，這就使得它在政府創新中會以維持自己的既得利益和壟斷權力為邊界，限制其它力量進入政治領域，形成政府創新動力不足的局面。按照來源的不同，政府創新的動力可以分為外生型動力和內生型動力。外生型動力是指來自執政黨和政府外部的動力，包括上級壓力、輿論壓力、國際壓力等；內生型動力是指來自執政黨和政府內部的動力。相對於外生型動力而言，內生型動力具有自願性與持續性的特點，具有較強的推動功能。全能主義模式下，政府創新缺少內生型動力的原因在於政府創新主體是現行制度的既得利益者，他們享有制度的壟斷租金④，不願意支付創新的成本。政府創新的成本包括顯性成本與隱性成本。顯性成本是指政府創新中所投入的人力、財力、物力等，是一種直接成本；隱性成本包括政治風險和創新所帶來的對政府原有利益的損害，是一種間接成本。政府創新的成本可用圖1簡單地描述出來：圖1 政府創新的成本示意圖政府創新的成本十分高昂，收益不一定可觀：首先，政府創新可能失敗，不能帶來任何收益，反而付出高昂的成本；其次，即使政府創新能帶來收益，但這種收益可能與現行體制的既得利益者的利益相抵觸；再次，即使這種收益有利於執政黨，但是出於政治風險的考慮，執政黨仍然願意求穩而不採取變革。這樣，政府創新的內生型動力嚴重缺乏。在這種狀態下所推行的政府創新，往往是迫於外界壓力而採取的一些程序與技術上的變革，根本沒有觸及到既有利益格局，難以帶來實效，只是一種技術型的創新方式。因此，在全能主義模式下，要從根本上推動政府創新，關鍵是進行政黨執政方式創新。三、「政治市場—交易型執政黨—開放競爭—政府企業化」模式政治市場的政黨與社會的關係是指整個社會構成一個大市場，政黨是這個市場的主體之一。具體來說，它包括兩方面的含義：1.政黨產生於社會之中，從屬於社會，是社會中一個獨立的組織之一。如果以商品屬性為標準，在整個社會構成的大市場中，至少包括兩類市場：經濟市場和政治市場。前者的交換商品是經濟類商品，交換中介是貨幣，市場主體包括企業法人等；後者的交換產品是政治商品，交換中介是選票，市場主體包括個人、政黨和社團等。政黨在政治市場中的地位類似於企業在經濟市場中的地位。各個政黨之間、政黨與其他社團之間雖然有力量強弱之分，但在政治市場中，它們享有平等的法律地位，是相互獨立的市場主體。2.政黨的活動會對社會造成影響，但它不能控制社會。政黨以獲取政權為根本目的。在政治市場中，獲取政權的關鍵因素是獲得選民手中的選票。因此，政黨必然以各種方式拉攏選票，這種活動對整個社會造成影響。但是，由於政黨只是政治市場中獨立的主體之一，因此，它不可能控制社會。在政治市場中產生的執政黨是一種交易型的執政黨。所謂交易型的執政黨是指執政黨是政黨與選民之間、政治商品與選票之間交易的產物。這個交易過程是這樣產生的：第一，政治市場之間的交易主要發生在選民和政黨之間。在政治市場中，政黨作為政治市場的主體之一，它要成為執政黨，必須獲得選民的青睞，在選舉中獲勝，才能獲取國家權力，成為執政黨。因此，任何一個政黨要想上台成為執政黨的前提都是選民為它支付了足夠的選票。按照市場中平等交易原則，上台後的執政黨必須支付給選民相應的政治商品，這種商品通常是以公共政策的形式表現出來的。這樣，通過政治市場上的交易，政黨和選民獲得的收益分別是：政黨獲得選民的選票，得票最高的政黨成為執政黨；選民希望執政黨在執政任期內，實現自己偏好的公共政策，為自己帶來利益。第二，政治市場中選民與執政黨之間的交易形式是一次性投票，分期支付商品。我們可以把政治過程分為選舉期和執政任期。在選舉期間，公民可以支付手中的選票，以此換取自己偏好的政黨上台。此時，政黨並不能一次性地把對應的政治商品支付給投票者，而是依靠政策宣傳、口頭承諾的方式拉取選票。選舉結束後，得票最高的政黨成為執政黨上台執政。此時，按照市場原則，執政黨應當在這一個任期內把政治商品——如口頭承諾的公共政策——支付給投票者。但是，此時，選民已經沒有再次投票的機會，他們不能對政黨如期支付政治商品進行約束，他們唯一的約束只能是期待下一次選舉。因此，在政治市場中，政黨和選民這兩個交易主體的地位是不平等的：一方面，政黨的力量遠遠大於單個選民的力量；另一方面，從支付形式來看，選民做的是「一鎚子買賣」，即選民只能在選舉期間行使選票，選舉過後的整個執政任期內，選民都沒有機會再次擁有更換政黨的投票權。與此同時，對於政黨來說，它對選民的政治商品的支付後於選民對它的政治商品的購買。在這個過程中，執政黨能否如期提供選民偏好的政策的約束機制並不強大。因此，政黨上台執政後，對政治商品的供給可能完全出乎選民的意料之外。政治市場中主體的多元化使得交易型執政黨只能採用開放競爭的方式執政。在政治市場中，除了選民與政黨這對主要的交易主客體之外，不同的政黨也是政治市場中非常重要的主體。一般來說，政治市場中總是存在兩個或兩個以上政黨。政黨與政黨之間既存在競爭，也存在合作。政黨之間的競爭最主要的表現形式是選舉期間，各個政黨對國家政權的爭奪；政黨之間的合作表現形式是多樣的，如多黨制下，在選舉中，沒有任何一個政黨能夠獲得過半數票，此時，政黨與政黨之間就會形成政黨聯盟。政黨與政黨之間的這種競爭與合作的關係存在於整個政治過程的每一個階段，它的存在使得各個政黨之間力量的對比勢均力敵，即使某一個政黨通過與選民的交易，獲得過半數票，從而獲得執政地位，它仍然不可能完全控制整個國家和社會，其他政黨對執政黨的牽制與約束使得執政黨採用開放競爭的方式進行執政。這種執政方式主要表現出兩方面的特點：1.開放性。所謂開放包含兩方面的含義：一方面，從理論上來看，執政黨的地位具有開放性。任何社會力量，都能自由地進入政治領域，爭奪政治領導權；另一方面，從實質上來看，兩黨或多黨一起執政。以美國為例，在兩黨的政治角逐中，並不存在一黨完全執政，另一黨完全在野的情況。經常出現的局面是一黨控制總統職位，另一黨控制國會，或一黨控制總統職位，參眾兩院則由兩黨共同控制。因此，美國學者通常用執政黨與非執政黨的稱謂來闡述兩黨執政與在野的狀態。[2] 2.競爭性。所謂競爭主要是指由於非執政黨對執政黨的牽制、監督和約束作用所引起的執政過程的公開化與程序化。既然政黨之間的競爭主要在於爭取選民的支持，因此，任何想上台執政的政黨都會通過各種手段來謀求選民的認同。非執政黨會通過對執政黨的嚴厲批評來拉攏民心，獲取下一輪選舉中選民的支持。客觀上，非執政黨的這種批評使得執政黨迫於外界壓力，不得不考慮多元的利益要求，並盡量推行得到大多數社會成員認可的各項政策主張。⑤(轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)開放競爭的執政方式引導政府創新走向政府企業化的道路，這是政治市場邏輯的必然延伸。1.政治市場中政府的角色類似於企業。一般來說，在政治市場的模式中，獲取執政權的政黨獲得議會多數席位或總統職位，這樣所形成的政府在整個政治市場中的角色類似於企業，即政府是執政黨為選民支付政治商品的中介組織。政府必須提供高質量、高效率的公共物品。2.開放競爭的外部環境對政府提供高質量、高效率的公共物品提出了嚴峻的挑戰。政黨與政黨之間的競爭不僅存在於選舉期間，也存在於執政任期內，這就迫使執政黨控制下的政府要從廣度和深度上進行創新，提供高質量的公共物品。政府打通政治市場與經濟市場的環節，把私營部門引入公共物品的提供中來，這樣就形成了政府企業化的創新方式。政府企業化的創新方式是政治市場模式邏輯的必然延伸，但它也為政府創新提供了一定的限度。這一限度是由以下衝突所帶來的：第一，政府邏輯與企業邏輯的衝突。政府的邏輯是通過為公民提供公共物品，實現公共利益最大化；企業的邏輯是通過為顧客提供商品和勞務，謀求利益最大化。兩者的衝突在於前者提供公共物品，追求公平；後者提供私人物品，追求效率。我們可以用圖2將兩者的衝突簡單地描述出來。圖2 政府邏輯與企業邏輯的衝突示意圖目的與手段具有一致性：一定的手段為特定的目的服務，不同的目的需要採用不同的手段。既然政府追求的目標與企業追求的目標不一樣，兩者是完全異質的部門，卻希望通過同一管理手段達到各自的目標，這在邏輯上顯然是行不通的。在實踐中發現，將企業的管理模式移植到政府當中，存在許多弊端，造成新的難以解決的問題：比如注重市場效力，會忽視社會公正的實現；注重目標管理，會忽視過程的重要性；注重政府自利性的激勵，會忽視政府公共性的實現等。這就是說政府邏輯與企業邏輯的衝突為政府企業化的創新模式設置了一定的限度。第二，公民主權與顧客導向的衝突。公民屬於社會契約的一部分，顧客屬於市場契約的一部分，兩者處於不同的領域，是不同的角色定位，享有不同的權利，承擔不同的義務。模糊這兩種角色的根本差別，會帶來理論與實踐上的衝突。1.顧客與企業的關係是買與賣的關係，其前提是自由擁有一定量的貨幣，具有購買力的人才能從企業獲得商品，即市場形式上對所有人開放，但實質上，只對有錢人開放。政府如果將「企業VS顧客」的模式移植到「政府VS公民」領域中，那麼，那些不擁有經濟、政治、文化、資源的公民便難以從政府部門得到服務與福利。政府只為一部分人提供服務，而那些最需要服務的人得不到服務。從這一角度上只有強勢力量才能進入政治市場。2.在「企業VS顧客」模式中，顧客有各具特色的消費需求，但這些需求之間沒有直接的矛盾和衝突，生產者可以滿足不同的顧客需求，但是不同的公民需求往往具有矛盾性：多數人偏好的公共政策可能戕害了少數人的利益。作為第三方力量的政府，正是解決這些矛盾的中介力量。因此，政府應當提供公共物品而不能只為部分人提供物品。3.從宏觀層面來看，顧客決定著企業生產什麼，生產多少，但是，從單個顧客來看，他與企業缺乏互動，即顧客不會主動參與到企業當中來。政府將「企業VS顧客」模式移植到「政府VS公民」領域，會忽略公民在政府創新中的互動與參與。四、嘗試性的結論本文以政黨與社會的關係作為分析的邏輯起點，按照「政黨—社會→執政黨類型→執政方式→政府創新的限度」的分析路徑，比較兩種不同類型政黨對政府創新限度的影響，我們把上述兩種模式用表格比較如下（見下表），在此基礎上得出如下兩點結論。 政黨與 執政黨的類型 執政方式 政府創新社會的關係 的限度全能主義 國家化執政黨 領導控制 技術式創新政治市場 交易型執政黨 開放競爭 政府企業化第一，在不同的政黨與社會關係下，政府創新要解決的核心問題不一樣。1.在全能主義模式下，政府創新所要解決的核心問題是執政黨執政方式的創新。在這種模式下，政府創新的主導力量是執政黨，政府創新的前提是執政黨執政方式的轉變。只有轉變執政方式，推行依法執政、科學執政、民主執政才能促進依法行政、科學行政、民主行政的穩步推進；才有可能產生創新的內生型動力，推動政府創新向縱深方向發展。2.在政治—市場模式下，政府創新所要解決的核心問題是如何在追求效率的市場機制的作用下兼顧公平，體現政府的公共性。這是因為政治市場不等於經濟市場，在政治—市場模式下，政治本身構成了一個市場，市場形式上對所有人開放。但是，實質上，弱勢力量是難以進入市場，表達自己的偏好，併購買政治商品的。此時，政府的任務是作為第三方力量，對政治市場進行宏觀調控，儘可能地為每一個人提供公共物品，體現政府的公共性。第二，任何類型的政府創新都是有限度的。這個限度是由一定的約束條件造成的。技術式創新的限度是由全能主義模式下執政黨控制社會所造成的；而政府企業化的限度是由政治—市場模式下市場的缺陷所帶來的。因此，我們在研究政府創新時，需要面對兩方面的問題。一方面，我們要探求在現實約束條件下實現政府創新的最優途徑，這主要包括為政府創新提供理論架構與技術支持；另一方面，我們要尋求不同制度下政府創新的不同約束條件。不同條件下所進行的政府創新，其任務和方式是不一樣的，具有不可模仿的特殊性。我們不能盲目借鑒他國經驗，而應該注意本國政府創新的約束條件。就我國而言，我國的執政黨與社會關係既不是政治—市場模式，也不完全是全能主義模式，但是，通過比較這兩種模式所得出的結論對我國政府創新仍有重要的借鑒意義。在推進執政黨執政方式創新的前提下，尋求政府創新的有效途徑是中國政府創新的艱巨任務和重要課題。收稿日期：2006—12—18注釋：① 需要說明的是政黨類型決定著執政方式並不意味著政黨性質決定執政方式。政黨類型是以現實政黨運行方式、體制等為基礎所做的一個經驗歸類，它與執政方式有正相關的關係；政黨性質是一個政黨質的規定，它與執政方式沒有必然聯繫：性質不先進的黨，有時也會掌握比較科學的執政方式，做出令人刮目相看的政績；而性質先進的黨，有時卻會因為不科學的執政方式而難以推動國家和社會的發展。參見謝慶奎：《論政府創新》，《吉林大學社會科學學報》，2005,(1):136—143。② 本文所說的「政府創新」中的「政府」是指廣義的政府， 它包括立法機關、行政機關和司法機關。文中第二部分出現的「國家機構」與「政府」的外延是一致的。③ 這裡所說的政治權力是指政黨權力，管理權力是指國家機構行使的權力。④ 關於壟斷租金的論述，參見諾思：《經濟史上的結構和變革》，厲以平譯，北京：商務印書館，1992。⑤ Downs的著作對這一點有很精闢的分析，參見唐斯：《民主的經濟理論》，上海：上海人民出版社，2005年，第47—67頁。 【參考文獻】[1] ［美］邁克爾·羅斯金，等．政治科學[M].北京：華夏出版社，2001.[2] 馮秋婷．美國政黨的執政方式[J].共產黨員，2004,(1):54—55. (轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/politicalscience/theory/9170_4.html
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