如何支持和保護現代農業發展？

　　編者按：2012 年中央一號文件提出，加大農業投入和補貼力度。怎樣補貼農業是世界各國普遍關注而又存在較大分歧的重要問題，但有一點可以確定，在發達國家百餘年的發展史 中，農業補貼對其現代化功不可沒。2011年，我國之所以取得糧食生產「八連增」和農民收入「八連快」，也與這些年啟動並不斷加強農業補貼有關。如何在合 理範圍內補貼、支持和保護農業？對這個問題的探索和研究，具有較強的現實針對性。

　　新聞聚焦——

　　全國現代農業發展規劃要求

　　堅持和完善農業補貼政策

　　本報訊日前，中共中央、國務院印發了《全國現代農業發展規劃（2011-2015年）》（以下簡稱《規劃》），明確要加大農業支持保護力度。

　　《規劃》指出，要堅持和完善農業補貼政策。強化農業補貼對調動農民積極性、穩定農業生產的導向作用，建立農業補貼政策後評估機制，完善補貼辦 法，增強補貼實效。繼續實施種糧直補。落實農資綜合補貼動態調整機制。研究逐步擴大良種補貼品種和範圍，擴大馬鈴薯原種和花生良種繁育補貼規模；擴大生 豬、奶牛、肉牛、氂牛、綿羊、山羊等良種補貼規模。擴大農機具購置補貼規模，加大農機化薄弱環節生產機械補貼力度。加大動物強制免疫補貼力度，研究將布魯 氏菌病、狂犬病和包蟲病等人畜共患病納入免疫補助範圍。逐步完善農業生產關鍵技術應用與服務支持政策，大幅度增加農業防災減災穩產增產關鍵技術良法補助。 堅持和完善漁用柴油補貼政策。繼續實施農業種子種苗種畜種禽免稅進口優惠政策。

　　《規劃》還提出要建立完善農業生產獎補制度。完善主產區利益補償機制，提高中央財政對糧食、油料生產大縣轉移支付水平，繼續加大對產糧大縣、生 豬調出大縣的獎勵力度，規範糧食主產縣涉農投資項目地方資金配套，全面取消主產區糧食風險基金地方資金配套。穩步提高糧食主產區縣級人均財力水平。全面實 施和完善草原生態保護補助獎勵政策。擴大草原生態保護、面源污染防控生態獎補範圍和規模，探索實施生物農藥、低毒農藥使用補助政策。研究建立高耗能老舊農 業機械報廢回收制度，探索實施報廢更新補助。

　　《規劃》提出，要加大動物疫病防控經費投入，完善病死動物無害化處理補貼制度。建立和完善農作物病蟲害專業化統防統治補助政策。繼續向農民免費提供測土配方施肥服務，擴大土壤有機質提升項目實施範圍和規模。

　　在完善農產品市場調控機制方面，《規劃》指出，要穩步提高稻穀、小麥最低收購價，完善玉米、大豆、油菜籽、棉花等農產品臨時收儲政策。完善主要 農產品吞吐和調節機制，健全重要農產品儲備制度，發揮骨幹企業穩定市場的作用。繼續加強生豬、蔬菜等主要「菜籃子」產品市場監測預警體系建設，完善生豬、 棉花、食糖、邊銷茶等調控預案，制定鮮活農產品調控辦法。探索建立以目標價格為核心的反周期補貼制度。

　　新聞背景——

　　支農補貼連年增

　　2004年中央一號文件出台，國家開始實行糧食直補，同年實施農機具購置補貼。2006年中央一號文件提出，穩定、完善、強化對農業和農民的直接補貼政策，建立和完善對種糧農民的支持保護制度。當年，出台了農資綜合補貼政策。

　　糧食直補、農機具購置補貼、農資綜合補貼和良種補貼，構成了中央財政支農四項補貼，這是國家糧食生產扶持政策的主要組成部分。

　　2008年、2009年的中央一號文件持續關注農民增收，補貼資金規模連年增長。2011年中央財政支農四項補貼達到1406億元，比2010 年增加180億元，是2004年145億元的9.7倍，初步構建起生產補貼與收入補貼有機結合、專項補貼與綜合補貼配套實施的糧食補貼政策框架。

　　種糧直補和農資綜合補貼要求全部用於糧食作物。2004年中央財政首次從糧食風險基金中拿出部分資金直接補貼種糧農民。2006年開始，又出台 了農資綜合補貼政策。這兩項補貼均要求直接補貼到從事糧食生產的農民。到2011年，中央財政累計發放種糧直補1144億元，農資綜合補貼3404億元， 平均每畝糧食作物累計得到補貼約279元。農機具購置補貼從2004年開始實施，2011年中央財政安排補貼資金175億元。良種補貼覆蓋了大部分糧食作 物。現在補貼政策已拓展到畜牧業、林業、草原、節水灌溉和農業保險等領域。

　　2012年中央一號文件提出，繼續加大農業補貼強度，新增補貼向主產區、種養大戶、農民專業合作社傾斜。提高對種糧農民的直接補貼水平。落實農 資綜合補貼動態調整機制，適時增加補貼。加大良種補貼力度。擴大農機具購置補貼規模和範圍，進一步完善補貼機制和管理辦法。健全主產區利益補償機制，增加 產糧（油）大縣獎勵資金，加大生豬調出大縣獎勵力度。探索完善森林、草原、水土保持等生態補償制度。研究建立公益林補償標準動態調整機制，進一步加大濕地 保護力度。加快轉變草原畜牧業發展方式，加大對牧業、牧區、牧民的支持力度，草原生態保護補助獎勵政策覆蓋到國家確定的牧區半牧區縣（市、旗）。

　　專家解讀——

　　農業補貼的現狀和趨勢

　　□國務院發展研究中心研究員程國強

　　如今，加大對農業的支持與保護，早已成為學術界乃至整個社會的共識。這些年來，我國根據工業化、城鎮化發展的新形勢，不斷探索支持農業、補貼農 業的機制與政策。如2002年以來，國家啟動良種補貼政策，從大豆試點開始，目前已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯等農產品；建立糧食直接補 貼制度，為農民提供農機購置補貼、農資綜合直接補貼。這些政策措施，對保護農民利益、提高農民種糧積極性、保持糧食生產穩定發展、確保國家糧食安全，發揮 了極其重要的作用，也為我國建立和完善農業支持保護體系積累了難得的經驗。

　　初步建立起農業補貼制度的基本框架

　　我國農業補貼的政策取向可分為3個階段，即工業化起步階段的農業負保護政策，工業化進入快速發展時期的農業取予平衡政策，以及工業化中期階段農 業政策的全面轉型。農業負保護政策主要通過工農產品價格剪刀差和農業徵稅實現；對負保護政策的調整，以提高農產品收購價格、實行農產品價格支持以及增加財 政支農投入為標誌；新世紀以來全面取消農業稅，探索實施農產品價格支持措施和直接補貼政策等，這些意味著我國已初步建立農業補貼制度的基本框架。

　　自2004年起，中央連續出台多個事關「農業、農村、農民」的中央一號文件，以及《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，共同構 成新時期我國農業政策的制度框架，實施了一系列補貼支持農業的政策措施，這意味著我國農業政策的全面轉型。其基本特徵如下：第一，價格支持政策成為補貼支 持農業的基礎性措施。第二，政策性補貼由流通環節轉向生產環節，對農民直接補貼逐步成為支持農業的重要方式。第三，農業補貼總額和支持水平大幅提高。第 四，農民負擔大幅減輕。第五，對農業綜合服務支持持續增加。

　　由此可見，我國農業補貼政策已經由補貼流通環節向補貼生產環節、由補貼消費者向補貼生產者全面轉型，初步形成價格支持、直接補貼和一般服務支持 等功能互補、綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼政策框架。然而，與工業化、城鎮化的快速推進對農業發展的戰略需求相比，目前中國農業的基礎仍然十分薄 弱，需要補貼的領域和環節較多，補貼資金需求巨大。但現階段中國國力財力相對有限，政府財政還不能完全承擔農業所需補貼。

　　農業補貼亟需解決的四大問題

　　世界各國都很關注農業補貼政策創新，我們也應在系統評估我國現行農業補貼政策實施效果的基礎上，深入研究現階段我國農業補貼政策選擇的關鍵問 題，探索設計工業化中期階段我國農業補貼制度的基本框架，構建適合我國國情、指向明確、結構合理、受益直接、操作簡便的農業補貼政策體系。

　　當前，我國農業補貼最迫切需要解決的問題包括以下幾個方面：

　　第一，農業補貼的目標究竟是什麼？一般而言，農業政策的主要目標包括糧食安全、農民收入、食品安全、環境保護和農業競爭力等內容。綜合考慮我國 基本國情和當前所處的發展階段，農業補貼政策的目標重點究竟是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，還是增加農民收入，或者保供給促增收兼而有之？保供 給，是我國現階段和今後相當長的時期內農業發展的主要任務；促增收，始終是我國「三農」工作的根本任務，兩者互為基礎、互為前提，這是否應該成為我國農業 補貼制度設計的出發點和落腳點？在具體政策設計中，如何確定補貼政策工具的目標指向？這些都是確定農業補貼的目標所要考慮的問題。

　　第二，應該如何補貼？是全面覆蓋，還是突出重點？在我國目前的發展階段，政府還不具備大規模補貼農業的能力。從國際經驗看，即使是發達國家，也 沒有哪個國家能夠完全承受巨額補貼資金需求，除美國、歐盟、日本等對農業提供較多的補貼支持外，加拿大、澳大利亞、紐西蘭等國對農業只提供為數有限的補貼 甚至不提供補貼，而採取其他方式對農業提供支持。需要研究的是，在目前的發展階段，我國的農業補貼，是否應量力而行、循序漸進？是否應著力增強補貼的針對 性和有效性，提高政策實施效率？

　　第三，應該選擇怎樣的政策工具？發達國家經過多年的探索實踐，形成了各式各樣的補貼方法。現階段我國究竟應該選擇怎樣的補貼政策工具？若從我國 的實際出發，在目前的發展階段，我們用直接補貼替代價格支持的條件和時機是否已經成熟？價格支持是否應該是今後相當長的時間內我國農業補貼政策的基礎性措 施？

　　第四，政策如何操作？政策設計是否合理，最重要的檢驗標準是能否有效操作和執行，這直接決定著政策目標的實現。為了克服目前補貼支持政策所出現 的一些問題，我國應考慮建立差價補貼制度。國外經驗表明，差價補貼是從價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，既有價格支持的特徵，也有直接補貼的性質。但 政策操作的難點在於，政府部門必須掌握糧食主產區各農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。而目 前中國還不能有效掌握這些基礎數據，因此該政策雖受到關注，但尚難以被提上議事日程。這就意味著，政策設計必須從現階段基本國情出發，系統研究政策的適應 性與可操作性，避免政策實施的走樣、漏損，防止出現逆向效應。