《歐洲難民危機報告》：《都柏林公約》已行不通

　　危機2015年10月21日，希臘雅典，難民乘坐的郵輪到達希臘。陳榮輝澎湃資料圖　　6月14日，中國社會科學院歐洲研究所和中國社會科學出版社在北京共同發布了《歐洲難民危機專題研究報告》。　　「動筆之初，正值歐洲難民危機高潮迭起；完稿之時，又逢2016年春天地中海難民船顛覆，悲劇再度上演。」報告的作者中國社會科學院歐洲研究所研究員趙俊傑在發布會上感慨地說。　　2015年8月，歐洲難民潮達到峰值，趙俊傑彼時正好前往比利時訪學。「本是為了研究全球氣候問題而去，最後卻帶著對歐洲難民危機的思索而歸。」趙俊傑說。他將三個月的考察研究結果寫成了十餘萬字的《歐洲難民危機專題研究報告》，分析探討歐洲難民危機的特點、產生原因及應對策略。　　趙俊傑指出，此次歐洲難民危機中混雜著戰爭難民與經濟移民，導致歐洲接納、安置難民工作難度大幅增加，用以規制歐洲國家接收難民工作的《都柏林公約》早已不適應當前社會形勢，需儘快修改。

　　《歐洲難民危機專題研究報告》　　「線路清晰、身份混雜」　　「此次難民潮來勢洶湧、規模浩大。」趙俊傑在報告中指出，據聯合國難民署統計，2010年通過海路偷渡來歐洲的難民和移民人數為9700人，2014年已增至219000人。　　歐洲庇護支持辦公室統計數據顯示，2015年1月至12月，超過120萬人向歐盟提出首次難民庇護申請，與2014年相比增長123%。洶湧的難民潮從中東及北非幾個國家集中湧向歐洲。　　「歷史上歐洲也曾發生過幾次較大的難民危機，但與這次危機存在本質上的區別。」趙俊傑認為，二戰後的歐洲難民危機主體是歐洲國家的難民，且有相當一部分難民最終被安置到歐洲之外，還有一部分猶太人去了中東的以色列。　　但這次歐洲難民危機的主體卻不是歐洲人，而是來自歐洲之外的亞非民族，他們的目的地就是歐洲而非其他地區，因此才會形成一股洪流滾滾湧入歐洲。不僅如此，這股難民潮進入歐洲後不是分散成為若干溪流奔向四面八方，而是兵分幾路再度湧向歐盟少數幾個國家。這次難民潮流向歐洲的線路十分清晰，相對集中。　　此次難民危機的另一大特點是，難民魚龍混雜、身份複雜。趙俊傑認為，歐洲難民潮的主體雖然是難民，但也有一部分非法移民混雜其間，甚至傳言還有少數來自「伊斯蘭國」（ISIS）的極端分子。　　「這就是為什麼歐盟官方在面對龐大的難民群體時有些力不從心的緣由。」趙俊傑說，歐盟願意接收的是真正的難民，而不是偷渡而來的非法移民，但從法律程序上要對這兩大群體的身份做出甄別認定比較困難，且耗資費時。

　　2015年10月19日，希臘萊斯沃斯島，Sikaminea難民營，難民們在排隊等候檢查。陳榮輝澎湃資料圖　　政策差異導致難民「避難挑選」　　在趙俊傑看來，這次歐洲難民危機的爆發並非偶然，是多方面因素綜合作用的結果，並且經歷了一個矛盾積累的過程。多方面因素既包含歷史因素和地緣因素，又包含政治因素和經濟因素，但上述因素都不足以說明這次歐洲難民潮爆發的動因。　　趙俊傑的報告指出，據聯合國難民署統計，2011年4月至2015年8月，土耳其接收了近200萬敘利亞難民，黎巴嫩也接收了超過100萬敘利亞難民。但由於這些國家不是富裕國家，收留難民的條件有限，「留得住人卻留不住心」。相比之下，歐洲國家由於有優越的救助條件而讓難民們更願意前往。　　「救助實力和政策規定的差異，是最終促使歐洲難民潮的到來的重要因素。」趙俊傑說，在約旦和黎巴嫩境內，敘利亞難民每月只能領到14美元的糧食券，但在德國，他們每月可以得到374歐元的補助。　　此外，接收國對待難民的態度也是影響難民選擇避難地的重要原因之一。趙俊傑的調查顯示，在歐盟接收難民的成員國中，德國和瑞典態度熱情、政策開放，難民在這類國家避難申請獲批的比例較高。德國2015年夏天批准敘利亞難民避難申請的幾率幾乎是100%，瑞典也高達77%。與此相對的是，匈牙利只批准了9%的避難申請，還有一些國家批准避難申請的概率則更低。　　據此，趙俊傑認為，不同地區在救助難民隊伍時較大的實力差異加上接收國對待難民的政策差異，導致難民出現「避難挑選」的現象。

　　中國社會科學院歐洲研究所研究員趙俊傑。　　「救助一線」國家壓力巨大，《都柏林公約》需修改　　為什麼會出現歐盟國家在接納難民時的貧富不均問題？趙俊傑認為，難民危機暴露出歐洲一體化制度設計上的某些缺陷，且目前用於規範歐洲國家救助難民工作的《都柏林公約》實際上給處於「救助一線」的國家帶來了巨大的工作壓力，不符合當今社會形勢，應儘快修改。　　趙俊傑介紹，《都柏林公約》規定了難民尋求庇護的申請流程及擔責主體，強調難民首次抵達的成員國有義務和責任收容難民，並受理難民的申請。而當難民被法律承認其合法居住權後，他的家庭成員可以申請團聚，所在國政府有權調查他們的申請。經過調查不能獲得合法居留權的難民，政府有權將其遣返。　　「該公約表面上賦予了當事國若干權力處理難民問題，但實際上對希臘、義大利和匈牙利這些『救助一線』的國家來說，等於給政府套上了法律的緊箍。」趙俊傑經過調研認為，《都柏林公約》要求救助國對第一次進入本國的難民進行全程管理，這在無形中給了這些國家巨大的壓力——政府不但要安置難民，還要通過複雜的法律程序對其甄別，該留的留下，該走的還要花錢送走。「這些國家對難民消化不進去，又不能隨便拋棄，最後索性放棄登記，對過境難民大開綠燈，把難民潮引向他國。」　　趙俊傑認為，《都柏林公約》已經過時，應加以修正。而事實上，歐盟國家也已認識到這一問題，歐盟委員會主席容克曾表示，《都柏林公約》管理難民的辦法已經「行不通」，該委員會將於2016年春天對這一政策作出必要的調整。（文/高丹曾雅青）　　轉自澎湃新聞：http://www.thepaper.cn/
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