《聯邦黨人文集》 73

漢密爾頓傑伊麥迪遜著

第七十三篇維護行政首腦之條款，以及否決權

（漢密爾頓）原載1788年3月21日，星期五，《紐約郵報》

致紐約州人民：

形成行政權威之第三因素為對其薪給作出適當的規定。對此不加以適當注意，則行政與立法部門之分權即成為形式與空談，此點甚為明顯。立法部門如對國家主要行政官員的薪給有任意處置之權，即可任意使之屈從其意志。在大多數情況下，立法人員或將採取削減其生活費用，或誘之以賄賂等手段，使之屈從就範。這種表述，如按字面推敲，自然有言過之嫌，超出筆者的原意。世間自有不受威脅利誘者存在；但培育出此類堅毅美德之土壤尚屬罕見；從總的方面，可以說主宰一人的薪給，即可主宰此人的意志。如果如此明顯的道理尚需以事實證明，則即在我國亦不乏立法機關以金錢威脅利誘行政官員的實例。

因此，高度評價憲法草案對此予以法律上的重視，不為褒獎過甚。草案規定：「合眾國總統於任期內應領受勞務酬金，該項酬金於任期內不得增加或減少；總統於任期內並不得收受合眾國或無論何州付與之其他薪給。」較此條更為恰當的規定是很難設想的。立法機關於任命總統之際一次宣布總統當選期間的薪給；此後，在下屆選出新任之任期開始以前，本屆總統之酬金，立法者無權增減，既不得削減其用度逼以就範，亦不得以金錢為餌，敗壞其德行。在第一次法案規定的酬金以外，聯邦及聯邦之各成員均不得授與、總統亦不得接受任何其他薪給。總統當然也即無任何金錢方面的引誘，足以使之放棄其憲法授與的獨立地位。

為保證總統權威曾經列舉的最後一條要求為授之以足夠的權力。讓我們進一步考慮曾經建議授與合眾國總統的此種權力。

引起我們注意的第一件事為總統對立法機關兩院之提案與決議可作有條件的否定；換言之，總統有權提出反對意見以駁回一切他不同意的議案，此後除非立法機關各以三分之二的多數批准，便不能成為法律。

前此曾已一再提到立法機關常有干預、侵犯其他部門權力的傾向；亦曾論到各個部門權力界限，僅作紙面上的劃分之不足之處；又曾論證授於各個部門以保護本部門權力之憲法保障的必要。根據這些明確的原則可以推斷，總統擁有對立法機關兩院法案的否決權或部分否決權是適當的。如總統不擁有全部或部分的否決權，則無以保護其權力不受立法部門的侵犯。總統的權威可被一系列立法機關決議逐漸剝奪，或以一次投票使其權力全部喪失。無論此種方式或彼種方式，均可使立法與行政權力迅速集中於一個部門之手。即使並未發現立法機關侵犯行政權力的跡象，按正當推理與理論邏輯的規律，亦不能置一個部門於另一部門之卵翼之下，而應使其具有憲法上與實際上的有效的自衛能力。

但是，此項權力尚有其他用處。它不僅是總統權力的保障，而且可以成為防止不正當立法的保障。它可以成為對立法機關的有益牽制，使社會免受多數議員的一時偏見、輕率、意氣用事的有害影響。

在某些場合中，曾對授予總統否決權進行過爭論。一種意見是不應設想一人之德行與智慧超乎多數人之上；除非作這種設想，否則即不應授予總統任何制約立法機關的權力。詳查這一看法實屬似是而非，論據並不充分。作此規定?非著眼於總統之智慧與品德的高超，乃著眼於立法機關不能全然無過；著眼於立法人員或可侵犯其他部門的許可權；或在派別偏見支配下，將立法討論引入歧途；或在一時激情支配下，作出日後反悔無及的倉促立法等設想之上。授予總統此項權力的首要考慮在於使其具備保衛本身權力的能力；其次則為防止立法部門的倉促行事，有意或無意造成通過有害公益的不良法律。審議法案的次數愈多，則審議者之分歧愈多，由於缺乏適當討論從而產生錯誤之危險愈小。來自某些意氣之爭或利益集團之偏見的失誤危險也愈小。政府各個部門同時在同一問題上為某一錯誤觀點所左右的可能性，較之在不同時候某一部門為錯誤觀點所左右的可能性要小得多。

有人可能認為阻撓不良法律的權力亦可用之於阻撓良好法律的制訂；同樣權力可用於前一目的，亦可用於後一目的。但是，此種爭辯對於深知我國各個政府性能上的最大缺點（法律的朝令夕改）之為害的人士是沒有說服力的。這些人士認為，旨在限制立法太濫的規定可以維持一定時期的現狀，其益處大於弊端的可能是很大的，因為這種規定有利於使立法體系具有更大的穩定性。阻撓少數良好法律的制訂所造成的損失，可由阻撓多數不良法律的制訂而得到的益處所補償。

不僅如此，在自由政體中，立法機關的權力及影響均較優越，總統怯於與之較量的心理可以保證他在使用否決權時，一般將異常審慎：此項權力的運用，在總統方面失之於過於怯懦將甚於其失之於魯莽。儘管英國國王擁有整套王室特權與千萬種不同來源的影響，今日尚不敢徑自否決議會兩院的聯合決議。

遇到他不同意的議案，他總是在議案未送到以前，竭盡全力施加影響，予以中途扼殺，以避免不得不予以批准生效，否則將冒與立法機關對立、從而引起國民不滿的窘境。除非有十分把握或在極端必要情況下，他也不大可能採取運用王位特權的最後手段。該國一切有識之士均可證實此一論斷。相當長時期以來，國王沒有運用過否決權。

如英王之顯赫尚且審慎此項權力的運用，合眾國總統任期只有四年，其所擁有之權不過是一純粹共和政體的政府行政權。與英王相較，他將會如何更加審慎呢？

我們應更為擔心他在必要時不肯運用此項權力，不必過於擔心他會過於經常或過多地予以運用，其理甚明。而一種反對此項權力的論點也正來源於此。曾有人因此提出這種否決權從條文上看是可憎的，在實際上看是無用的。此項權力可能很少運用，但並不等於永遠不用。如果發生符合設立此項權力之主旨的情況，即：總統的憲法權利直接受到侵犯，公眾利益顯然受到損害，則具有常人毅力的總統亦將運用憲法授予的權力保障，克盡職責。處於上述前一種情況下，關心本身職權會激起其他的行動；後一種情況，可能得到選民的支持亦能使其奮發。就選民而言，在面對利害模糊的議案，每有偏向立法機關的自然趨勢，而面對是非分明的議案，則不會囿於偏見而自誤。現在論及的總統乃是僅具常人毅力的總統，至於在任何情況下均能不畏艱險、勇於負責的總統，自不待言。

但制憲會議在這一點上所採取的辦法是折中的，既便於總統行使憲法授予的權力，又使此權之生效受立法機關一定數量議員的制約。前已提到，草案建議授予總統的否決權，並非絕對否決權，而是有條件的否決權。此種否決權較前一種易於行使。一人可能畏懼以其單獨一票推翻一項法案，但可不必畏懼駁回一項法案再作考慮。此項法案之最後推翻尚需兩院各有三分之一以上的議員贊成其否決時始能落實。如果否決此案之議獲勝，他將得到議院的鼓勵，從而使立法機關相當比數的議員影響與總統的影響相匯合，而促使公眾輿論支持此項否決行動。直接使用絕對否決權較之送請立法機關再議，顯得更為粗暴，容易引起反感。而送請再議的否決，立法機關則有批准或不批准的餘地。這樣做比較不易得罪人，因而也就相應地比較容易行使，而且因此也更能行之有效。假設立法兩院達到三分之二這樣多的議員同時囿於一種不適當的觀點，且有如此多的議員均不顧總統的牽制影響，這種情況預計不致經常發生，至少較錯誤意見影響議院的簡單多數議員從而作出決議與行動的可能要微小得多。總統擁有否決權時常具有威懾力。從事不正當活動之人，一旦估計阻力可能來自其無法控制的方面，便常常由於恐遭反對而有所節制，如無此外部阻力則可肆無忌憚。

在其他地方已經提到過，本州之有條件否決權是授予一個包括州長、最高法院院長與法官，或其中之任何二人，組成的聯席會議行使的。在本州，否決權經常在不同情況下行使，並時常成功，其作用甚為明顯。在起草憲法過程中，曾有過先是極力反對，而經過一段實踐經驗轉變為擁護者的實例。

我曾在別處提到，制憲會議在起草這一部分草案時，已離開本州憲法模式，採用了馬薩諸塞州憲法模式。可以設想其理由有二。一為：將作為法律解釋人的法官，在修訂法案的許可權下發表過意見之後，可能使其產生不適當的偏見。另一為：法官與總統聯席，可能使其受到總統政治觀點的過多影響，從而使行政司法兩部門逐步形成危險的聯合。法官除解釋法律之外，應使其盡量擺脫其他業務，離開愈遠愈好。特別危險的是置之於可以被總統腐化拉攏或可以施加影響的位置上。