水、氣、熱等公用事業對民資開放了，民資為啥不敢進

譚浩俊 2016-10-22

近日，五部門聯合印發《關於進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》，明確民間資本可通過獨資合資等直接投資方式、政府社會合作的ＰＰＰ模式以及參與國有企業改制重組、股權認購、產業投資基金等多種渠道進入。同時鼓勵民營企業通過資產兼并、企業重組，打破區域和行業等限制，解決企業「小」、「散」、「弱」等問題。

毫無疑問，這是為民間資本進入壟斷領域開闢的又一通道，也是為民間資本尋找到的一條新的出路。雖然此前一些地方也進行過嘗試，並取得了不錯的效果。但是，由於政策層面一直沒有予以明確。因此，在多數地方民間資本仍然很難進入這些領域。即便進入，也會因為種種原因，面臨諸多障礙。特別在利益受到影響時，由於缺乏應有的政策依據和必要的法律支撐，民間資本只能忍氣吞聲。有的則被迫選擇賄賂政府官員、從事違法亂紀行為等。更多的，則是對政府表示不信任。

那麼，這些看起來應當放開競爭的領域，為什麼直到現在才會對民間資本正式開放呢？原因也很簡單，就是水、氣、熱等都與老百姓生活密切相關，而在政府及其官員眼裡，資本是逐利的，一旦開放，萬一對廣大居民生活帶來影響，最終壓力還是會轉到政府身上。與其冒險引入民間資本，不如將就一些，減少麻煩。顯然，這是對民間資本不信任的表現。殊不知，政府作為市場規則的制定者，既然允許民間資本進入公益事業領域，就應該相信民間資本也會承擔好自己的社會責任，而不應當對民間資本充滿不信任。更何況，政府還有對民間資本進入公益領域後的行為進行監管的職能，為什麼還要如此擔心民間資本會出問題呢。真正的原因，是政府自己怕承擔責任。結果，也就慢慢地把這些行業也「培育」成了壟斷行業了。

現在，政策上終於鬆動了，水、氣、熱等公用事業也開始正式向民間資本開放。需要注意的是，開放只是民間資本進入壟斷領域的第一步，或者說是重要的一步。民間資本能否順利地進入壟斷行業，並為廣大居民和企業帶來福利，還要通過許多關口，經歷許多環節，甚至突破許多障礙。

首先，以什麼方式進入，就是一個比較棘手的問題。我們注意到，意見對民間資本進入公益領域，也提出了一些具體的方式，如直接投資、PPP、股權認購、改制重組等。這些方式，也是近年來一些地方研究和探索過的，有的還取得了一定的成功經驗。但是，真正操作起來，可能仍不簡單。因為，多數地方仍把這些領域當作「金娃娃」，當作政府可調度的重要資源。譬如融資擔保、資產抵押等。考慮到政府調度的方便，地方政府也就更希望這些領域能夠國有掌控，而不是由民營控制。自然，在操作過程中，就會有意無意地設置各種障礙、提高進入門檻。更有可能的結果是，為了應對上面的政策，採用目前較為流行的「以股代債」方式，亦即名為入股、實為借錢，而不願意進行股權轉讓、改制重組等。這也就給民間資本進入公益領域增加了許多不確定性，會影響到民間資本進入的積極性。

其二，退一步講，就算不對民間資本的進入設置障礙、不抬高門檻，如何操作也是一個很重要的問題，如如何防止國有資產流失、防止暗箱操作、防止侵犯民間投資者的利益等。因為，就地方而言，水、氣、熱等都是相對優質的資產，也是有固定回報的項目。一般情況下，不需要政府養、也不需要政府投。需要政府投資和管理的，是那些沒有固定回報的公共設施項目，如道路、保障房等。把有固定收費來源的好的項目讓民間資本進入了，那些沒有固定收入的項目怎麼辦？民間資本還會進入嗎？顯然會成為不少地方擔憂的方面。因此，也有可能出現一種現象，就是買個饅頭搭塊糕，允許民間資本參與「收費項目」建設，但必須承諾參加非收費項目建設。

再者，就是如何才能真正讓民間資本進入到「付費項目」，並避免各種可能出現的矛盾和問題。筆者認為，必須公平公開、陽光透明。一是政策要公平。不管什麼項目，也不管採用何種方式進入，政策一定要公平，要能夠讓每一位民間投資者都有機會參與，有機會與其他民間投資者競爭，而不是在政策設計上就有高低之別、貴賤之分，甚至被人情、關係左右。畢竟，水、氣、熱等都是有固定回報的，是能夠吸引眾多投資者的。如果政策不公平，可能出現的矛盾和問題就會很多，就有可能影響這些領域對民間資本的開放，也會影響民間資本進入到這些領域的信心。

二是操作要公開。總結上一輪國企改革，一個需要吸取的教訓就是，在操作上沒有真正做到向社會公開。更多情況下，都是政府相關職能部門和企業在暗箱操作，包括政策的制定、員工的安排、資產的轉讓等，都因為不公開而出現許多問題。所以，在「付費項目」公開問題上，一定要吸取國企改革的教訓，真正把公開放在突出位置。如資產必須評估、產權出讓必須公開招標等。

三是運作要陽光。民間資本進入「付費項目」，並不一定都是獨資，也有合資的，有實行混合所有制的，有多元化的。但不管採用何種方式，一旦民間資本進入，都必須運作陽光，都要能夠真實、準確地反映企業的運行情況、債權債務變動情況、收益情況等，切不可在運作過程中各自為政。如果這樣，合作就難以成功。

四是收費要透明。所謂「付費項目」，就是有固定收益的項目，就是可以收費的項目。自然，收費就成了合作非常重要的基礎。在這樣的情況下，無論是獨資還是合資，收費透明就非常重要。不僅要對合作者透明，還要對社會透明，包括收費的數量、收費的標準等。也只有這樣，在遇到問題時，能夠比較好地加以解決。尤其是需要調整收費標準時，必須有收費的基本情況。

當然，民間資本要真正進入「付費項目」，除了公開公平、陽光透明之外，確立契約意識、誠信意識，也十分重要。市場經濟是契約經濟、信用經濟，只有合作雙方都有契約意識、誠信意識，合作的基礎才會越來越強，民間資本進入公益領域的大門才能真正打開，並推動其他壟斷領域大門的打開。