深度剖析行政審批局改革十年：五大原因造成六大困境！

07-22

導讀

行政審批局模式存在「縱橫」關係不匹配、審批與監管相互脫離、集中審批適用範圍有限、審批權力過於集中、缺乏頂層設計和配套制度等現實困境。

[摘要]當前，越來越多的地區開始籌建行政審批局，對此應保持高度關注和理性分析，及時研究行政審批局改革實踐中存在的問題，明確下一步改革方向。

現行行政審批局模式存在「縱橫」關係不匹配、審批與監管相互脫離、集中審批適用範圍有限、審批權力過於集中、缺乏頂層設計和配套制度等現實困境，下一步行政審批局改革要妥善處理好「手段」和「目的」、「審批」和「監管」、「條」和「塊」、「減」和「增」、「試點先行」和「配套機制」的關係，努力探索出深化行政審批制度改革的成熟道路。

行政審批局是相對集中行政許可權的一種實踐模式，將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使（專設行政審批部門），實現「編隨事走、人隨編走」。[1]2008年12月24日，四川省成都市武侯區設立行政審批局，劃轉了22部門79項審批事項。2014年5月20日，天津市濱海新區成立行政審批局，劃轉了18部門216項審批事項。2014年12月，寧夏回族自治區銀川市成立全國第一個省會級城市行政審批局，劃轉了26部門153項審批事項。[2]2016年6月29日，遼寧省瀋陽市行政審批局正式揭牌，劃轉了37個部門290項審批事項。[3]目前，單獨設立行政審批局的試點已經遍布16個省、160個市（其中含銀川、西寧、南寧、瀋陽4個省會城市）、縣、區。[4]全面分析行政審批局改革實踐中的問題及成因，有利於明確下一步深化行政審批制度改革方向與對策。

一

行政審批局模式存在的問題

（一）上下關係不匹配，會降低行政效率

現行行政審批局大多在縣、區、市層級探索實踐，省級及以上單位還沒有成立行政審批局。一些地區成立行政審批局後，沒有「職責同構」的上級主管部門，使得相關業務部門的上下級溝通和協調困難，找不到對應方，增加了工作對接和協調的難度，影響工作效率。以銀川市行政審批局為例，一個單位需要與上層級12個委辦局對口協調，增加了許多工作量和上下銜接的成本。此外，行政審批局的一些審批事項在政策尺度把握、專業標準認定、現場勘驗等方面仍需要與原主管部門協商溝通，增加了單位橫向溝通協調的成本，也會降低行政效率。

（二）審批與監管脫離，易導致審管混亂

審批與監管適當分開是探索決策權、執行權、監督權相互制約又相互銜接機制的內在要求。但是，現行行政審批局模式出現了審批與監管相互脫離或割裂的弊端。審批和監管在一個單位內部，可以在單位整體利益制約下，形成審批和監管的責任共同體，讓審批和監管互相制約，審批的人要考慮監管的後果，監管的人願意承擔管理的責任。成立行政審批局後，審批權集中到行政審批局，監管責任由原單位負責，打破了審批監管的責任共同體利益格局，審批的只管審批，監管的不願承擔管理責任，「誰審批誰監管」的約束失效。在實踐中，容易產生兩種極端：審批者過度增加審批難度，規避審批責任；或迎合改革目標，過於簡化審批。監管者消極監管，不願承擔責任；或故意強化監管，變相增加權力。

（三）受審批專業化條件約束，集中審批適用範圍有限

從現行行政審批局實踐來看，並沒有將全部行政許可事項納入行政審批局，各地區劃轉的審批職能部門及事項也不統一。在審批實踐中，一些要件清晰、程序簡單、易於識別的許可事項可以集中起來交由一個部門審批，但是專業性較強的許可事項並不能集中起來交由一個部門審批。例如公共安全類、環境保護類、食品藥品類、醫藥衛生類、國土規劃類等專業領域和不可修復領域，需要放在原來的專業部門審批，由原單位專業部門提供技術保障和政策支持。涉及重大項目許可及實踐前沿項目許可，往往需要採取集體審批協商制度，召開專門審批辦公會議，由政府主管部門、專家學者、業界代表等利益攸關者討論決定，這些事項也不能由行政審批局工作人員單獨簡單審批。

（四）審批權力過於集中，缺少部門制衡

審批權是政府部門最大的權力蛋糕，將分散在各部門的審批權集中到一個部門，成立行政審批局會導致審批權力過於集中，形成「超級審批單位」，缺乏有效的監管制度，容易滋生權力尋租等腐敗風險。同時，成立行政審批局意味著增加新的政府機構，導致政府機構體系進一步膨脹和擴大，與行政審批制度改革一直倡導的分權、放權和精簡機構的目標不相適應。審批權分散在不同部門，可以通過部門間的平衡關係相互制約，對審批自由裁量權進行控制。審批事項集中納入行政審批局後，改變了原部門之間的制衡關係，由行政審批局單一主體負責多種審批管理，導致審批自由裁量空間過大，缺乏第三方監管，權力不受約束。

（五）缺乏頂層設計和配套制度

現行行政審批局模式還處在試點試驗階段，缺少系統謀劃與統一安排，對下一步改革走向和適用範圍還需繼續探索和嘗試。頂層設計並不一定就是高層設計，往往是從基層首創精神中總結髮展而來的，體現的是改革的系統性、整體性和協同性。當前，用於指導地方行政審批的上位法沒有修改，一些專業性較強的審批事項法律責任主體還在原單位，這些事項納入行政審批局後缺乏上位法支撐，導致審批行為的法律責任主體與實際審批機構不統一，容易產生權責矛盾和部門推諉問題。此外，審批工作人員的管理制度不健全，缺乏明晰的職業流動和培訓成長機制。審批工作專業性較強，這類工作人員往往很難獲得轉崗或晉陞機會，限制人才的成長和發展，而且審批業務學習任務較重，很多政策法規需要原職能單位解讀和培訓，行政審批局內部較難提供全面支持，人才建設面臨挑戰。

（六）改革不徹底，政府職能邊界依然不清

行政審批制度改革的核心在於理順政府與市場、社會之間的關係，釐清政府職能的合理邊界，弄清楚哪些職權應當取消和下放，哪些職權應當保留和修訂。成立行政審批局是對審批職權的物理空間流轉，主要是在審批流程和效率上進行改革，但是並未直接改革確定政府職能的合理範圍。行政審批局所達到的審批效率提升，很大部分也是基於審批流程規範和優化上，更多體現的是行政效能改善，而不是行政審批質量的提高。行政審批局的改革效應可以通過網上審批、部門信息共享、打通「信息孤島」等方式替代。政府服務對象並不關心政府機構改革和行政審批權力具體運作方式，而是關心審批事項的多少、難易程度、便利化狀況等實質內容，習慣結合自身經歷評判改革效果。行政審批局模式應堅持目標導向和問題導向，聚焦和解決行政職能邊界問題，直接回應社會公眾和企業需求。

二

行政審批局模式存在問題的成因

（一）改革的方向未達成共識

行政審批局是相對集中行政許可權的一種實踐探索，在改革的必要性及發展方向上還存在一定的爭論。例如，單獨設立行政審批局這種改革探索，究竟是不是相對集中行政許可權的統一模式，能否代表行政審批制度改革的方向等。這些問題在理論界和行政管理部門還沒有形成廣泛的共識。2016年，我們在地方行政學院、地方黨校等開展了論辯式教學《成立行政審批局能否深化行政審批制度改革》課程，通過在選調生班、青年幹部培訓班、黨外幹部培訓班、處級幹部培訓班、局級幹部培訓班等超過10個班次400多名各層次公務系統幹部的自由分組討論，選擇贊成態度和反對態度的基本各佔一半，並且都有比較充分的理由，這說明地方政府各層次公務員對成立行政審批局的立場和認識存在較大分歧。另外，根據對銀川、瀋陽、大連花園口經濟區等地調查發現，這些地區儘管已經成立行政審批局，但是當地幹部仍然存在不同認識和態度，既有主張推廣完善審批局的，也有希望回歸到服務中心的。行政審批局改革缺乏廣泛共識，是導致協同改革效應不足的重要原因。

（二）改革利益協調較為困難

利益藩籬是深化改革的最大制約因素。行政審批局打破了穩定的條塊狀行政體制，重新進行橫向配置和整合，既得利益者和改革受益派對改革的態度和發展方向存在差異，難以形成改革合力。行政審批局將原來分散在不同單位的審批權集中起來，抽調優秀審批工作人員，對部門利益和個人利益都是衝擊。例如原來行政部門審批權伴生的各種利益將減少，由審批管理向監督管理轉變的改革成本將增加，公務員的職業生涯路徑將改變等，這些都會導致對審批局改革的抵觸和不配合。此外，部分地區和行政管理者為追求改革政績，尋求短期改革效果，存在倉促推進審批局改革現象，對改革內容及銜接機制準備不充分，影響改革實效。

（三）改革的方式方法不健全

當前行政審批局運行中存在的問題，反映出各地區對改革方式方法創新不足，存在「一刀切」的固定模式和相對單一的改革路徑。行政審批局處於試點試驗階段，更要注重發揮改革的基層首創精神，堅持問題導向和目標導向，因地制宜地進行改革探索，鼓勵差異化和多樣化的創新方案試驗，這樣才能總結提升出一套廣泛適用的科學方案。2015年中央編辦和國務院法制辦出台的《相對集中行政許可權試點工作方案》，提出了兩種相對集中行政許可權的方式，分別是將各部門行政許可交由一個部門行使，或將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使。行政審批局的模式屬於第一種，各地區對第二種方式的探索較少。另外，從理論上看，相對集中行政許可權可以有多種類型，比如單獨集中、分散集中、橫向集中、縱向集中等，審批局的模式屬於單獨、橫向集中類型，各地區對其他類型探索不足。在各種探索方式及類型未進行充分實踐的條件下，機械地推廣行政審批局的做法並不合適。

（四）行政管理體制機制束縛

行政審批局改革目標之一就是要打破行政管理固化的體制機制，通過機構改革、職權重新配置等方式，探索政府合理的權責邊界和權力行使方式。黨的十八屆三中全會提出的「轉變政府職能必須深化機構改革」，[5]就是在強調以機構改革牽引行政管理體制改革的作用。但是，在改革探索過程中，局部改革試驗往往受到原有體制機制的束縛。例如橫向集中行政許可與縱向行政管理體制的矛盾、各部門之間的信息壁壘問題，權力與責任對等關係調整滯後、各層級政府權責清單動態調整不對應等問題。在推出行政審批局改革之前，要提前做好理順行政管理體制機制工作，例如重新制定政府部門「三定」方案，完成政府職權梳理和動態清單、打通政府部門間的「信息孤島」、給予充分授權和必要的法規調整等。

（五）改革信心不足和觀念滯後

訪談時發現，一些地區幹部對相對集中行政許可權的改革信心不足，對成立行政審批局持觀望情緒，主要是因為聯繫到之前開展的綜合執法改革回頭的經驗。1996年《行政處罰法》頒布實施後，提出開展「相對集中行政處罰權」試點工作。2002年國務院辦公廳轉發中央編辦《關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，選擇一些地區開展試點，將分散於多個部門的行政執法權集中起來綜合執法。但是，實踐運行一段時間後，有的地區終止了相對集中處罰權的探索，撤銷綜合執法局，重新回到管罰合一體系，[6]改革走了回頭路。一些幹部擔心行政審批局會走綜合執法局的「老路」。此外，觀念滯後也是制約改革的重要因素。例如，對行政權力過於迷戀，「重審批、輕服務」，缺乏科學監管意識。對行政審批與監管分開不習慣，留戀「誰審批誰監管」的老辦法，缺乏創新精神。對改革探索存在跟風心理，不同程度地重視改革政績工程，缺少實幹精神。在改革推進方法上存在政府主導思維慣性，缺乏公眾參與改革意識。

三

破解行政審批局模式困境的思路和對策

在未來推進行政審批局改革的過程中，必須關注和解決上述存在的主要問題，妥善處理好「手段」和「目的」、「審批」和「監管」、「條」和「塊」、「減」和「增」、「試點先行」和「配套機制」的關係，才能使行政審批局的設計初衷在實踐中得以發揮和完善。

（一）改革「手段」要為「目的」服務

行政審批局作為深化行政審批制度改革的基層創新實踐，是一種改革手段和方法，要為實現「簡政放權、放管結合、優化服務」改革目標服務。行政審批局改革不應一哄而上，必須結合地區實際，有步驟、有層次地推進。此外，相對集中行政許可權的實踐探索還有其他方式，網上審批作為推動審批的信息化、標準化建設也是主要方向和重要手段，也可以達到行政審批物理集中的效果。

（二）「審批」和「監管」要實現無縫銜接

一是深化事前審批改革，審慎地保留審批事項，規範審批流程，劃清審批責任，做到權責明確，公開透明，防止行政審批局成為新的權力集中的「衙門口」。二是在審批過程中，剝離審批權後的審批和監管環節如何銜接將成為關鍵環節。在實踐中，各地有很多有益的探索和嘗試。三是在審批後的運行監管中，要創新監管方式，多採用以防範為目的的柔性監管、大數據為基礎的動態監管和非現場監管，貫徹實施「雙隨機」抽查制度，杜絕「隨意執法」和「擾民執法」，避免監管環節成為個別公務員新的尋租空間。四是政府要著力打造全方位的監管體系。在政府內部，結合大部門制改革，在更多領域採取綜合監管，形成職能寬泛的綜合監管隊伍。在相關專業監管職能暫時不適合整合時，加強各部門協調配合，通過建立各部門間的委員會等高級別機構進行協調平衡。

（三）「縱向」和「橫向」要有效對應

在新的政府機構改革方案中，中央要求地方政府機構改革，要從實際出發，著力整合優化組織結構，特別是在實行職能有機統一的大部門體制方面進行更大的探索，為給地方機構改革探索留下餘地，地方機構設置不要求完全上下對口。但政府各部門上下級之間都是一一對應的，對於實踐中的諸多疑問必須正面回應和解決。例如各個上級部門對行政審批局的「一枚公章」的效力不承認怎麼辦，各個下級部門對「一枚公章」的責任承接推諉扯皮怎麼辦，審批局的「一枚公章」是否具有普遍法律效力等。在改革進程中，法律法規的滯後或缺失雖是一種通常現象，但改革的深入就需要法律法規的引領和適時跟進，行政審批局模式應儘早得到合法性承認，並在政府體制上得以儘快理順。同時，應儘快打破「信息孤島」，通過大數據的信息平台為審批機制創新提供信息共享支持。

（四）「減少審批」與「增加服務」要同步並舉

經過新一輪行政審批制度改革，國務院部門已經取消或下放超過1/3的審批事項。[7]未來一段時間，簡政放權不僅要關注數量，更應關注含金量，特別是社會公眾亟待簡政放權的審批事項，從而讓百姓切實感受到政府簡政放權帶來的便利。在審批事項做「減法」的同時，政府服務卻要做「加法」。放鬆規制是市場化進程中的共同道路，但對於不能進行市場競爭的資源配置和服務的提供，卻要緊緊抓在政府手裡，防止由於過度的經濟自由導致公共利益受損。政府在簡政放權的同時，要歸還市場、社會的權力，在提供公共服務的過程中，引進市場機制，通過政府向社會力量購買公共服務，改變公共服務的供給方式和機制，從而提升公共服務品質並為社會主體的良性發育提供生長空間。

（五）「先試先行」與「統籌配套」要合理安排

行政審批局作為一種新生事物，自身各方面的制度建設還要在發展中不斷完善，特別是人事安排制度。各地成立行政審批局，抽調了原單位的「精銳部隊」，在制度設計上要為這些人員預留上升空間、暢通晉陞渠道，使他們不僅成為改革的踐行者，也應成為創新的受益者。同時，建立行政審批局，還要對相對集中哪些行政許可權，集中到什麼程度進行探索。行政許可權的集中不是片面追求大而全的絕對集中，專業性較強且法律有明確規定許可權行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中並轉到一個部門。各地建立行政審批局的過程有的是小步慢走，完善一項集中一項，有的是一步到位，需要在實踐中不斷地完善。無論哪種方式，都要在預估風險、多方論證的基礎上開展，應以維護社會的安全、有序為前提。哪一級政府可以成立行政審批局，實現行政審批權的橫向集中，也需要審慎考慮。（行政管理改革作者沈毅，大連行政學院公共與社會管理教研部副教授、博士；作者宿玥，大連行政學院公共與社會管理教研部副教授。）