發展規劃諮詢理論方法和實踐8

07-22

　　第二講　發展規劃實施與管理（之二）　　在本講的開頭，我們繼續來學習上一講中「發展規劃實施的監督與檢查」內容，　　3.監督與檢查的舉措　　其一，實施情況監測評估。規劃編製部門要在規劃實施過程中適時組織開展對規劃實施情況的評估，及時發現問題，認真分析產生問題的原因，提出有針對性的對策建議。評估工作可以由編製部門自行承擔，也可以委託其他機構進行評估。評估結果要形成報告，作為修訂規劃的重要依據。監測評估制度主要包括五個方面：　　（1）完善統計監測制度。儘快建立從國家到地方統一的統計標準和統計體系，建立標準化的統計信息平台，完善統計監測工作網路，為規劃實施評估提供客觀、公正、可靠的數據支撐。　　（2）探索建立年度實施情況評估制度。各職能部門對上一年度規劃實施情況進行總結，內容包括規劃相關指標、任務推進情況及效果，規劃實施中遇到的主要問題，下一年推進規劃實施的主要工作考慮等。發展改革部門在此基礎上，形成規劃年度實施情況報告。

　　（3）規範規劃中期評估制度。由發展改革部門組織規劃中期評估。重點包括：一是對規劃提出的主要指標進展情況進行分析評價，對實現進度、未來能否完成目標的趨勢進行判斷；二是分析規劃重點任務的實施進展和效果，包括採取的政策措施情況等；三是針對執行中的問題，研究提出主要措施和對策建議，適時出台相關調控政策等；四是結合發展環境和形勢變化，明確規劃是否需要調整和修訂，同時提出今後幾年需要重點研究的事關地區發展全局的若干戰略性問題，為下一個五年規劃的編製奠定研究基礎。就五年規劃而言，中期評估的時點和採用的數據應截至到規劃實施第三年的6月30日。　　（4）建立規劃實施後評估制度。是對本輪發展規劃實施情況的全面回顧與總結，對下一輪規劃的編製與實施具有重要借鑒意義。但是，目前規劃實施後評估還是薄弱環節。後評估的主要內容與中期評估基本一致，除了對目標完成、任務落實等情況的評估，還要增加對規劃實施的經驗與教訓分析，並對下一輪規劃的編製與實施提出建議。　　（5）加強評估結果的應用制度。強化評估結果的運用，將評估和考核緊密結合在一起，把規劃提出的主要目標任務的完成情況納入對地方黨政領導班子和領導幹部的綜合評價考核體系中，作為領導選拔、幹部任用、獎勵懲戒的重要依據。

　　其二，實施效果評價考核。自「十一五」規劃以來，發展規劃指標分為預期性和約束性兩類指標，並對約束性指標設置了一系列考核評估措施。黨的十八屆三中全會提出要「完善發展成果考核評價體系」，為規劃相關評價考核體系的完善指明了方向。　　（1）完善符合科學發展觀的考核指標體系。轉變單純以經濟增長速度評定發展成果的導向，弱化對GDP總量及速度等的考評，加大結構優化、科技創新、民生保障、資源節約、生態文明、公共服務等領域的指標權重，構建科學合理的政績考核評價體系。　　（2）推進考核主體多元化。必須把公開透明作為第一原則，建立政府考核與公眾評議、專家評價相結合的多元化機制，擴大考核工作的社會參與程度。廣泛聽取各方面的意見建議，並作為政績評價的重要依據，保證考核的客觀性、公正性。　　（3）探索建立差異化的績效考核體制。我國區域發展差異很大，發展水平極不均衡。因此，在全國各地難以形成統一的評價尺度和標準，需要根據主體功能區規劃確定的優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，建立差異化的考核評價辦法。

　　其三，違規活動清理整頓。對違法發展規劃相關規定的開發建設活動，主要表現為項目建設不符合規劃確定的產業導向、用地布局、安全生產、資源能源消耗和生態環境保護等要求，應由各地發展改革部門牽頭組織，會同國土、規劃（建設）、環保、工商、經信、安全監管等部門開展調查取證工作。對違規行為，要立即進行登記和制止，並採取必要的處理措施。

　　　　第四部分　發展規劃管理的程序與要求　　1.規劃管理的一般程序　　（1）規劃立項。編製部門要擬訂規劃編製工作方案，明確規劃編製的必要性、銜接單位、論證方式、進度安排和批准機關等，並送有關部門進行協調。　　（2）草案編製。　　編製主體。國家總體規劃和省（區、市）級、市縣級總體規劃分別由同級人民政府組織編製，並由同級人民政府發展改革部門會同有關部門負責起草；專項規劃由各級人民政府有關部門組織編製；跨省（區、市）的區域規劃，由國務院發展改革部門組織國務院有關部門和區域內省（區、市）人民政府有關部門編製。

　　前期研究。一般包括分析規劃對象自身存在的優劣勢，研判規劃期內面臨的形勢和要求，明確今後發展的總體思路以及需要重點解決的重大問題，提出相關舉措和建議等，可細分為若干專題進行研究。　　基本思路起草。在前期重大問題研究的基礎上，廣泛聽取各方面意見建議，起草形成基本思路，明確發展目標、指導原則、重點任務和重大舉措等。　　草案起草。在前期研究的基礎上，進行規劃草案的編製工作。規劃類型不同，編製的內容與要求也不同。　　規劃銜接。為保證發展規劃的科學性、協調性和可操作性，規劃編製過程中，要強化規劃之間的銜接，明確各級各類規劃協調一致、形成合力。規劃銜接的重點內容包括方針戰略、目標定位、政策手段、重大建設項目等方面。銜接要遵循專項規劃和區域規劃服從本級和上級總體規劃，下級政府規劃服務上級政府規劃，專項規劃之間不得相互矛盾的原則。同時，還要充分考慮土地利用規劃、城鄉建設規劃等相關領域規劃的要求。

　　（3）徵求意見。發展規劃的編製形成是一個統一思想、凝聚共識的系統工程，因此必須堅持科學化、民主化的原則，廣泛徵求人民群眾、人大和政協、有關部門和地方的意見。除了涉及國家秘密之外，規劃編製部門應公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。在總體規劃草案送本級人民政府審定前，要認真聽取本級人大、政協有關專門委員會的意見，自覺接受指導。各級各類規劃應視不同情況，徵求本級政府有關部門和下一級政府以及其他有關單位、個人的意見。　　（4）諮詢論證。為提高發展規劃的科學性，在規劃草案送審前，規劃主管部門應組織相關專家對規划進行諮詢和論證。（1）專業諮詢。通過組建不同領域專家組成規劃專家委員會，對規劃編製工作提供諮詢意見。（2）專家論證。規劃草案形成後，要組織專家進行深入論證，由專家出具論證報告。未經論證的規劃，不得報請批准並公布實施。

　　（5）審核批准。　　審批內容。規劃編製部門向規劃批准機關提交規劃草案時，應當報送規劃編製說明、論證報告以及法律、行政法規規定需要報送的其他有關材料。其中，規劃編製說明要載明規劃編製過程，徵求意見和規劃銜接、專家論證的情況以及未採納的重要意見及理由。　　審批主體與許可權。總體規劃草案由各級人民政府報同級人大審議批准。在國家層面，關係國民經濟和社會發展全局、需要國務院審批或者核准重大項目以及安排國家投資數額較大的國家級專項規劃，由國務院審批；其他國家級專項規劃由國務院有關部門批准，報國務院備案。跨省（區、市）的區域規劃由國務院批准。

　　（6）發布實施。除法律、行政法規另有規定以及涉及國家秘密的外，各類各級發展規劃經法定程序批准後，應當通過政府文件、報刊雜誌、廣播電視、互聯網等予以及時發布，加大宣傳力度，向全社會介紹規劃的意義作用、總體導向、主要內容等。規劃發布後，由各級政府組織有關部門、相關企業以及社會各界認真做好規劃實施工作。　　（7）監測評估。規劃編製部門應對規劃實施情況進行全程跟蹤與檢測，加強對經濟社會發展環境的分析研究，並適時組織開展對規劃實施情況的評估，及時發現問題，認真分析原因，提出有針對性的對策。評估結果要形成報告，作為修訂規劃的重要依據。　　（8）調整修訂。規劃編製部門應對適時提出規劃調整與修訂的具體方案。需要報批、公布的，要履行必要的報批、公布手續。

　　2.規劃成果的形式與要求。　　（1）文本。是對規劃的各項目標和內容提出規定性要求的文件。　　（2）附表。是規劃文本的重要附件材料，與規劃文本具有同等法律效力。　　（3）圖件。是規劃文本的配套材料，與規劃文本具有同等法律效力。發展規劃一般包括區點陣圖、空間總體布局圖、產業布局圖、城鄉發展布局圖、重大基礎設施布局圖、重要生態空間布局圖、重大社會設施布局圖、近期重大項目建設布局圖等。　　（4）專題研究。是對規劃文本的重要補充，主要是圍繞國民經濟和社會發展的某一專題進行分析、說明和闡述。作為基礎性研究，專題研究應有一定的分析性和研究性。　　（5）編製說明。是規劃編製情況的說明性材料，應敘述規劃編製的目的、指導思想和工作思路，以及規劃文本的主要內容和重點、特點；說明規劃編製的過程及各部門、地方政府的協調情況；說明規劃與上級規劃及其他相關規劃的銜接情況；說明履行編製程序的情況；說明徵求意見和審議的情況，以及未採納重要意見的理由；說明上級主管部門對規劃的審核情況，並附審查意見的文件，等等。

　　　　第五部分　發展規劃諮詢質量管理　　諮詢機構應加強規劃諮詢質量管理，主動與國際對接，按照ISO9001的要求和標準，建立並完善發展規劃諮詢質量管理體系。　　1.規劃諮詢項目分類　　根據發展規劃業務性質、重要程序、影響範圍等，可將諮詢項目分為兩類：一是重點規劃諮詢項目，指關係經濟社會發展全局的規劃諮詢項目；二是一般項目，指除重點項目以外的各類規劃諮詢業務。

　　2.規劃諮詢質量管理職責　　（1）機構責任人。負責制定和批准質量方針和質量目標；主持管理評審，批准評審計劃與評審報告；確保從事與質量有關的部門和管理、執行、驗證人員的職責、許可權和相互關係得到規定和溝通；簽發或授權簽發重點規劃諮詢項目的成果報告；審批規劃諮詢項目負責人任職資格。　　（2）分管負責人。協助機構負責人制定質量方針和質量目標，抓好質量管理工作；審定確認規劃諮詢項目分類，主持與諮詢成果質量有關的評審會議；簽發一般項目諮詢成果，審定重點項目諮詢成果；審定重點項目的項目負責人和破格使用項目負責人。　　（3）業務負責人（總師）。在機構負責人的組織下，推進質量方針和質量目標的貫徹實施；組織業務技術質量標準、規範的制定及實施；負責規劃諮詢成果專業技術內容和專家聘用審核等；負責信息資源平台的建立、管理與維護；負責規劃諮詢成果質量考核與評價；審核規劃諮詢項目成果。

　　（4）行政部門。制定規劃諮詢人力資源發展規劃，負責人力資源的日常管理；組織上崗資質考評並根據任職條件，發布崗位任職資格人員名單；制定員工年度培訓計劃，負責在職人員崗位入職培訓、執業培訓，以及學歷教育相關組織工作。　　（5）業務綜合部門。負責規劃諮詢項目質量分類管理和成果質量審核及質量抽查；組織對客戶投訴和不合格項目的分析、評審，督促落實糾正措施；諮詢成果的歸檔管理和業務圖書、報刊、期刊等資料採購及日常管理；為內部審核、管理評審提供有關情況和資料；審核規劃諮詢業務部門提出的規劃諮詢項目負責人任職資格申請。　　（6）規劃諮詢業務部門。確定一般項目負責人和項目組人員，審定一般項目的實施計劃；提出重點項目的負責人和項目組人員，審核重點項目的實施計劃；對規劃諮詢項目全過程實行嚴格的管理、控制與紀錄；規劃諮詢成果交付後的回訪和反饋；對已出現不合格或潛在不合格規劃諮詢產品採取糾正和預防措施。

　　3.規劃諮詢隊伍建設　　重點是：（1）加強服務能力建設；（2）重視服務意識培養；（3）做好職業素質培訓。　　4.諮詢工作過程及控制　　（1）規劃諮詢項目策劃。業務部門負責人選定項目負責人。項目負責人根據完成該項目所需的專業能力、經驗和綜合協調能力等因素選配項目組成員，並負責預先編製工作實施計劃。　　（2）規劃諮詢項目實施。項目負責人負責規劃的組織編寫工作，並對項目組成員負責的各部分內容進行質量審查，保證成果的格式和內容符合規定要求、各章節銜接無誤、文字沒有明顯差錯等。項目組成員對自己承擔的工作內容質量負責，並根據項目負責人和各級審查人員的要求進行校核、修改，確保交付成果無原則性差錯。做好調查研究工作，加強對信息資料的收集、整理和識別。　　（3）諮詢過程評審。由業務負責人（總師）和各業務部門負責人組織實施評審。評審結果和任何必要措施，應由業務綜合部門予以記錄並督促業務部門落實。　　（4）諮詢過程的審核。在諮詢成果批准交付前進行，由各業務部門負責人組織實施對規劃諮詢產品實現過程或結果的初步審核。　　（5）諮詢成果的確認。由客戶或政府部門實施，在形式上可以是外部評審或評估會議，也可以是對交付成果後的批複文件或客戶接受的記錄等。