溫克堅：孟加拉憲法第13條修正案

07-22

註：朋友圈看到張千帆老師貼出如下消息：「非洲窮國莫三比克憲法第254條：警察權必須尊重民主法治，基本權利與自由，不得追隨任何特定政黨。第266條：國防與安全力量不得追隨任何政黨，服從總統作為總司令的領導。」毫無疑問，立憲是可以博採眾家之長的一門技藝，印象中，王從聖教授，包剛升教授等朋友在這個領域已有頗多研究，我自己也在2005年寫了這篇短文，討論「政治後發優勢」－－－只是略有感慨的是，似水流年十餘載，後發優勢樓閣中...　

　在今天的語境下, 政治現代化意味著政治民主化. 政治轉型意味著實現憲政民主. 這不會有太大爭論. 不過如何實現這種轉型, 基本上沒有固定的模式. 但是後發現代化國家的政治轉型的確存在著所謂後發劣勢和後發優勢的問題.

　　關於後發劣勢, 楊小凱先生從經濟學角度有過精彩的闡述,他的大意是後發國家傾向於模仿發達國家的技術和管理而不去模仿發達國家的制度,這樣落後國家雖然可以在短期內經濟獲得快速的增長，但是會強化制度模仿的惰性，給長期增長留下許多隱患，甚至長期發展變為不可能. 把他的觀點轉化成政治描述, 也就是說由於轉型的拖延, 既得利益制度化, 形成"路徑依賴", 經濟的短期繁榮換不來未來的憲政轉型.　　　　從政治轉型的技術性層面來看，由於轉型遲滯, 各種社會矛盾加劇, 災難更加深重, 轉型往往是危機驅動型的模式, 是原有體制由於無法應對多重危機而跨台的產物. 在這種危機驅動型的轉換中, 經驗告訴我們,它容易導致權力的更迭, 卻不容易導致制度層面的置換. 即使民主制度確實被引進了，由於新制度要面對堆積如山的各種問題, 舊制度的政治遺產無法有效消化, 新制度"超載"運行 , 容易造成"翻車". 亨廷頓筆下所謂專制制度的"回潮"就是這種困境的產物.　　　　從政治後果來看,政治轉型越晚所導致的劣勢是不言而喻的, 公民自由, 權利得不到憲政民主制度的保障,人權價值得不到宏揚, 民眾福祉成為沒有馴化的公共權力的饕餮大餐.　　不過, 政治轉型的後發優勢也是明顯的.　　　　首先是民主化成為世界潮流, 如果說在19世紀民主制度還是例外的話, 那麼在20世紀以來,憲政民主制度已經成為基本規範, 形形色色的專制制度失去了價值和道義的合法性, 政治轉型的路徑基本鎖定, 不容易出現大的反覆. 歷史上低層次的制度輪迴悖論被打破.　　　　其次當然是可以借鑒的經驗越來越多, 越來越豐富. 以中國轉型為例, 這其中既有歐美等成熟憲政民主國家政治制度設計和制度運行的智慧, 也有東歐前共產主義國家轉型的經驗. 還有大量發展中國家政治轉型的教訓. 而文化上同宗同源的台灣民主化的經驗 , 正在發生的香港民主化的軌跡, 都是重要的參考路標. 中國自身20世紀初的政治現代化努力無疑是未來政治轉型的本土資源, 這些資源里必然有許多值得挖掘的前車之鑒.　　　　通常來說, 政治轉型包含兩個層面, 一個是制度層面,也就是憲政民主基本構件的確立:選舉制度, 司法制度, 政黨制度, 新聞自由, 權力制衡機制等等的確立. 另外一個層面是政治文化的轉型, 簡單的說, 政治參與者不再訴諸於非憲法的形式進行政治表達, 政治活動有法定的基本規則, 在寬容妥協的政治氛圍之下,公民參與積极參与公共事務, 民主成為"城鎮里唯一的遊戲"　　

在政治變革過程中, 這兩個不同層面的轉型並非可以作那麼清晰的分割, 很多時候是相互交織的, 但是一般說來,以選舉制度, 立法機構, 憲政分權, 司法體系等為載體的政治制度的變革是看的見的,是程序化的, 也是可以操作的, 因而是政治行動者著力的焦點. 沒有制度層面的變革, 政治文化是不可能轉型的. 政治制度的變革可以在較短的時間內完成, 而政治文化的轉型往往需要幾十年甚至幾代人才能完成.　　　　正因為政治制度轉型和政治文化轉型這種複雜關係, 所以我曾經在我的另一篇短文中強調聚焦制度, 強調對制度知識的學習, 解析, 傳播和本土化.

　　在民主化的大潮流推動下, 政治變革一旦啟動, 可能會以急遽的方式展開, 對於後發轉型國家來說尤其如此. 舊體制製造了巨大的社會張力, 在條件成熟的時候可能轉化為民主訴求的巨大動力. 專制體制可能在一夜之間崩潰, 新的制度和政治秩序需要在極短的時間內確立, 社會才不會在權力真空狀態運行. 如何回答這個問題無疑是對轉型國家的巨大挑戰.　　　　通常來說, 在所有的制度安排中, 對於轉型國家來說, 選舉和選舉制度的設計具有特別重要的意義. 衡量一個制度是否民主的基本標準是政治合法性是否來自自由競爭的選舉. 可以這麼說, 選舉是民主化的儀式.　　　　落實普選權, 結合特定的文化淵源, 兼顧社會,經濟,民族等多方面的內容設計出來的選舉制度往往是一種高度複雜的,兼有比例制和多數制特點的混合物, 而在這個選舉制度基礎上, 舉行一場自由的,公正的,競爭性的選舉往往是政治轉型國家一開始面臨的最大挑戰.　　　　而正是在這點上, 我們擁有大量的後發優勢可以借鑒. 孟加拉國在選舉制度上的安排就是值得剖析的一個例子.

　　孟加拉國的選舉制度是獨特的, 在1996年, 專門通過一個憲法修正案, 也就是第13條, 通過成立看守內閣來監督和規範選舉.

　　根據規定, 執政黨或者執政聯盟在大選前三個月辭職, 把相關權力移交給看守內閣. 看守內閣由最近退休的前首席大法官負責, 需要經過總統任命, 看守內閣其他成員由其他退休的大法官和不具有政黨背景的社會賢達人士(比如退休銀行家, 商業巨頭, 退休軍官,甚至歌星等等) 組成, 看守內閣負責負責政府的日常運作, 不得啟動國家重大政策方針，不得任命主要的政務官員. 看守內閣最主要的任務就是負責組織下一次大選, 看守內閣任期三個月, 在大選結束後, 把權力移交給下一任佔據議會多數的政黨.

　　在議會民主制國家, 看守內閣的這種安排其實相當普遍. 在內閣失去議會的多數信任之後, 內閣可以在總統的同意下,宣布解散議會, 重新進行選舉, 而在下一輪選舉結果之前, 原內閣辭職, 成為看守內閣. 或者在原來內閣辭職, 而新的內閣沒有組成之前, 原內閣成員作為看守內閣, 繼續履行行政職責. 不過這些做法和安排, 基本上都是原有人事班底.並且看守內閣往往並不負責選舉事宜. 但是孟加拉的作法走的比較徹底, 原有內閣全體辭職, 掌管看守內閣的全部是不具政黨背景的人士.　　　　孟加拉國的這種做法突出了選舉委員會的權威. 孟加拉國有兩個主要的政治黨派, 雙方除了正常的政治紛爭之外, 還夾雜了黨派領導人之間的私人恩怨, 因此,政治爭鬥格外激烈. 政治對抗除了經常發生在議會之外, 也經常演變為街頭政治, 比如各種大罷工. 在競選期間, 這種對抗更加頻繁. 如果沒有一個權威的選舉委員會來調控和約束, 那麼政治爭鬥可能會向極端化發展. 通過這種強化選舉委員會權威的政治安排, 可以抑制這種趨勢.　　　　孟加拉的這種做法也強調了行政的政治中立。在競選實踐中, 跟在野黨比, 執政黨往往擁有一些不公平的優勢, 比如各級官僚往往是執政黨派系的, 在特定資源支配方面享有便利. 而在孟加拉由於政治文化不成熟, 執政黨和反對黨政治互信程度底, 雙方都喜歡利用選舉中如果出現的糾紛大作文章. 通過看守內閣來負責選舉操作, 仲裁選舉糾紛, 可以增強選舉的公正性, 選舉結果的權威性, 和權力交接的合法性. 孟加拉的這種看守內閣制度已經在具體實踐中運轉了兩次, 朝野和民眾各方對於看守內閣的安排和它的功能基本都能認同.

　　孟加拉從1991年告別軍事體制, 實行民主體制以來, 政治進程雖然顛簸不平, 但是孟加拉的幾次權力交接都沒有"出軌", 政黨也完成了權力輪換,民主制度已經不可撼動. 作為世界上最不發達國家之一, 孟加拉大部分人口生活在貧困線以下, 識字率底下, 但是取得這種政治業績是不簡單的.　　　　　　雖然如此, 按照我個人的解讀, 孟加拉國這種選舉制度安排顯得有點矯枉過正. 在三個月之內, 公共權力由一個看守內閣來負責, 這裡多少有些合法性的疑問. 如何規範看守內閣行為也是一個問題. 不過這套具有孟加拉特色的選舉制度所體現的一些基本理念, 比如強調選舉的公正, 強調行政中立, 卻是具有普遍意義的. 如何突出和體現這種理念是是未來轉型國家選舉制度設計可以借鑒的. 可以想像, 考慮到中國的人口,地域和行政區劃等因素, 未來的選舉制度將會是一種複雜的安排, 也必將包含一些中國特色. 但是無論怎麼樣的制度安排, 選舉機構的公正性和獨立性必須得到貫徹, 這樣的選舉結果才能產生未來必須的政治權威.　　　　　　從後發優勢說到孟加拉的憲法修正條款, 話題也許扯的有點遠了. 不過在政治轉型還是將來時態的時候, 掃描其他國家的變革經驗，多積累些"後發優勢" , 是這篇小文的初衷. 毫無疑問, 政治轉型的後發優勢只是理論的可能, 要轉化為未來可以利用的"政治貨幣", 還必須需要細緻的梳理, 需要放在中國的語境下重新鍛造. 但是因為我們不能接受再一次的轉型失敗, 所以花點時間上去是必須的. 後發政治轉型需要政治參與者對可能的轉型障礙, 壁壘, 可能面對的問題進行先發性的醞釀, 協商和內化, 才可能克服難度極大的民主轉型.　　　　　　主要參考書目:　　　　1. 豬口孝<變動中的民主>> 林猛等譯　　　　2. 亨廷頓<第三波---20世紀後期民主化浪潮>> 劉軍寧譯　　　　　　2005年12月22日