?淺析美國的「反外國宣傳造謠法」

07-22

正當美國新舊政府的交替在緊鑼密鼓中悄然進行之際，就在美國的選舉人團最終確定了川普當選美國總統的幾天之後，美國現任總統奧巴馬悄悄地簽署了一個新的法案《反外國宣傳造謠法》，英文是" Countering Foreign Propaganda and Disinformation Act "。這個法案是夾帶在2017年美國國防預演算法案NDAA 2017 當中的，由國會「打包」交給奧巴馬。奧巴馬在2016年12月23日那天簽署NDAA 2017時，雖然對其中的一些條款發表了不同意見，但他並沒有對這個「反外國宣傳造謠法」持任何反對意見。

這個法案最先是在2016年三月由共和黨籍的波特曼參議員（Rob Portman）以及民主黨籍的墨菲參議員（Chris Murphy）共同提出，原名是《反宣傳戰爭法》（又譯《反信息戰法案》）（Countering Information Warfare Act of 2016）。那個版本的原文鏈接是：https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/2692 。之後這個法案在7月以現在的名稱再度提出，在12月8號通過： https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/3274/text 。

該法案的眾議院的版本則是5月由共和黨籍的肯金格議員（Adam Kinzinger）以及民主黨的劉雲平議員（Ted Lieu）共同提出，在12月2號通過。原文鏈接是：https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/5181/all-info 。

根據該法案提案人波特曼議員的介紹，此項法案的目的是幫助美國的盟友們反擊來自外國政府的外宣，這些外國政府包括俄國，zhong國等國家。該法案將通過建立一個國務院下屬的跨部門機構來協調和同步政府各部門在這方面的工作，以此增強美國反擊來自敵對國家的外宣和造謠的能力。這一計劃將設立專項撥款以資助那些非政府組織、智庫，民間社團以及其它的有關專家的反外宣行動。

波特曼議員說，他這項法案有兩個主要目標：

1. 發展一個整體政府策略，對抗來自美國敵人的、針對美國以及美國盟友的外國宣傳與造謠行為。這項法案將授權建立，並且提供資源給一個「全球參與中心」（Global Engagement Center ），針對目標包括俄羅斯、Zhong國等國家，也包括非國家級的。這個中心將由國務院領導，由若干部門的高級主管積极參与，包括國防部、美國國際開發署、廣播理事會（the Broadcasting Board of Governors）、美國情報界，以及其他相關政府部門。這個中心將發展、整合，並且同步整體政府的行動，來暴露並且反制外國敵人的造謠行動，同時積極推動支持美國盟友與利益的，基於事實的言論。

2. 這項法案尋求非政府的專家協助，來創造能因時制宜並且回應的美國策略選項。這項法案創立一個基金來訓練當地記者，並且提供經費以及合同給能夠鑒別並且分析外國政府造謠手法的，美國政府之外的非政府組織、公民社會組織、智庫、私人企業、媒體，以及其他專家。這筆經費將支援該中心，整合美國政府之外的人才與專家，共同加入策略制定的過程。這同時也將增強一個分散的，由私人企業人才組成的專家網路，並且在策略制定過程當中整合他們的專才。

（波特曼議員的原文見http://www.portman.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=F973E46B-AA8C-4F3E-91B4-8EC0FC7F2F3E ）

單單從波特曼議員有關這一法案的論述中就可以看出一些奇怪的表述。例如「敵人」這個曾經在冷戰期間經常使用的字眼被再次使用。波特曼議員開誠布公地把兩個「敵人」說出來：俄國和zhong國。而美國國會和美國總統奧巴馬對於這一表述並無異議。須知冷戰期間蘇聯是共產主義國家，而今日的俄國早已背離了共產主義路線。冷戰期間中美兩國就連外交關係都沒有，而今天兩國是彼此最大或第二大的貿易夥伴。大國之間的利益爭端和勢力範圍的爭鬥並不為怪，桌面上稱兄道弟桌底下捅刀子的事情也是家常便飯，但在公開和正式的場合以及法律文件中使用「敵人」這個字眼描繪對方確實令人玩味，大有重開冷戰的意思。

即便在冷戰期間，甚至在二戰中各國打的難解難分的時候，面對前蘇聯以及納粹德國的宣傳部所散發的大量虛假信息，盟國並沒有建立一個專門的機構來識別謠言和反制敵方的宣傳。這應該是因為自由世界的自信心。當然，那個時代雖然納粹以及蘇聯的一些宣傳品會多多少少傳播到自由世界，但其途徑極為有限，主流媒體以及大眾傳播系統基本上可以自行對其「消毒」，政府無須干預。衛星新聞傳播的便利以及互聯網所帶來的信息革命，打破了國與國的界線，讓信息以全新的方式傳播，其「滲透」能力讓傳統的傳媒望其項背。尤其是社交媒體和自媒體的出現，打破了主流媒體的壟斷地位，大眾可以自由選擇接收何種信息，而大眾的喜好卻是捉摸不定的，這就使情況變得複雜起來。一方面，外國的信息可以自由傳播進來，沒有誰會對其加點「腳註」或「批語」，人們可以看見「原版」的信息。另一方面，任何一個外國的「宣傳工作者」都可以自由自在地去任何國家的網站註冊一個ID，然後就開始「外宣」。而讀者往往無法知道此人的任何背景。所以這種「滲透」是「於無聲處」的，而其宣傳效果可能會是難以估量的。如何應對這種新的「挑戰」呢? 這興許就是波特曼議員起草這個法案的原因。

當然，上面這只是筆者的猜測。筆者在奧巴馬總統簽署這個法案的第二天就注意到了這件事，但一直等到今天才做出點評，主要是在靜等專家們的評論。最早看到中文的有關此事的評論來自於《美國之音》年底的一個訪談（http://www.voachinese.com/a/wumao-20161229/3655334.html ），其標題十分抓眼球：「時事大家談: 反擊zhong俄Wu毛！奧巴馬簽署「反外國宣傳造謠法」。這個訪談的內容也多半圍繞著海外「Wu毛」而發揮的。《美國之音》的這個節目將此法案解讀為「反Wu毛法」。

值得注意的是，雖然這個法案是在2016年3月就提出來了，但在美國大選結束後才在參眾兩院最後通過的。 2016年大選結束後，美國的主流媒體以及奧巴馬當局把民主黨候選人希拉里的失敗歸罪於俄國政府干涉的結果，強調美國17個情報機構一致認為俄羅斯干涉了美國大選，暗中幫助了川普打贏選戰。國會中兩黨都有人相信這種指控。這可能是大選後這一法案在兩院順利通過，以及奧巴馬很快就將其簽署生效的原因。希拉里在12月16日(選舉人團投票之前)發表了一個公開講話，指責普京「報私仇」，毀了她的總統夢（http://www.nytimes.com/2016/12/16/us/politics/hillary-clinton-russia-fbi-comey.html ）。這些指控的一個共同說法，就是俄羅斯政府使用黑客截獲了民主黨以及希拉里競選團隊的電子郵件以及內部文件，將其送給維基解密，公諸於世，這對希拉里的選情造成了無法估量的負面影響。如果這一說法成立，那麼《美國之音》的「反wu毛」解讀可就不能成立了。因為「wu毛」和黑客不是一類人。去年三月波特曼議員在提出這一法案時，公開點了RT和CCTV這兩家國外官方新聞機構的名，用此例舉外國新聞機構在美國電視網路中的傳播及作用。但必須分清楚的是：這兩家新聞機構都不屬於「Wu毛」的範疇。另外，RT和CCTV頻道早就在美國電視網路中廣泛存在，但收看率一直不高。筆者十幾年前就可在家中的Dish Network收看免費的CCTV4, 但主要是為了看春晚和一些其它綜藝節目。究竟有多少美國觀眾會接受其政治宣傳呢？這是個見仁見智的問題，您心裡有數的。

根據劉雲平議員在該法案通過了眾議院的表決後發表的一則聲明（https://lieu.house.gov/media-center/press-releases/congressman-lieu-statement-house-passage-2017-ndaa ），這個「反外國宣傳造謠法」主要是針對俄國的。估計中國大概不過是個「陪綁」。如果真有外國政府干預了美國的2016年選舉的話，可以說來自中國的影響是微乎其微的。國內微信上曾經廣泛流傳馬雲、趙薇等名流捐款給希拉里的競選。這些傳言無法證實，但即便是真的，其作用也可以忽略不計，甚至適得其反（美國大選，外國人不可以捐款支持）。個別人也拿出「微信」來說事，認為中國造的微信在2016年大選中被美國華裔廣泛使用，中國通過微信影響美國大選。這更是無稽之談。「挺川」和「挺希」的華人選民大多使用了微信來為自己一方的候選人辯護和拉票，並批評對方的候選人，這是事實，並且這個情況延續至今，但那都是選民自己的行動，和微信的公司騰訊沒有半毛錢的關係。筆者曾經多次去騰訊視頻網站試圖上載「挺川」的視頻，以便「川粉」們在微信上分享，然而令筆者惱火的是，在絕大多數的情況下都沒有通過騰訊的審核。少有的幾次，審核通過了，都是因為筆者將其內容描繪成娛樂或商業技術性視頻（例如，將飛行挺川視頻描繪成「使用飛機拖拽商業廣告，居然還有技術玄機！看這大鳥起飛的過程，一定要先把廣告掛放在……」）。

筆者查看了「反外國宣傳造謠法」簽署的這十幾天中的英文評論，發現那些評論很有意思。首先，不論在美國的自由派或保守派當中，甚至在美國的主流媒體上，這個法案不但沒有「好評如潮」，反而引發諸多的質疑和反對聲。筆者大體歸納一下：

第一，這個法案其針對性是很明顯的：俄羅斯的「大外宣」活動。但執行者將是川普行政機構。川普和他的行政班子似乎和普京並沒有深仇大恨，要「深挖」和「斬斷」普京的「黑手」，似乎並非難事，因為普京不像是個愣頭青。但同樣是這個法案，卻可以用來調查和反擊網路上十分普遍的來自於極端穆斯林的反美言論。世界各國的不少恐怖主義分子利用互聯網發展和擴大隊伍，招募新兵，而且在發動恐怖襲擊前，會在網路上留下一些「豪言壯語」。這既是極其惡毒的反美和反西方宣傳，又是明顯的造謠。川普行政當局是否可以依照這個法案反擊那些恐怖主義分子的極端言論呢？

第二，這個法案中提出「develop and disseminate fact-based narratives to counter effrontery propaganda 」，也就是用事實真相來反擊那些無恥的謠言。那麼，誰來鑒別消息的真偽？什麼是真相？什麼是假消息或「造謠」？用什麼標準來鑒別真偽？誰是鑒別真偽是的權威？如果把這件事交給民間機構去做，那麼是否存在一個不具任何偏見且可以客觀地核實新聞真偽性的民間機構呢？儘管許多組織都聲稱自己是這樣的，但這樣的民間機構實際上根本不存在！那麼，如果由政府來斷定新聞的真偽性，情況是不是會更加糟糕？政府管「喉舌」，那誰來監督政府？這個「反外國宣傳造謠法」授權成立的「全球參與中心」，會不會變成一個「真理部」（Truth Ministry）或宣傳部（Propaganda Factory）呢?

第三，美國的憲法第一修正案保護美國人民的言論自由。如果說互聯網上「假消息滿天飛」的話，那麼仔細調查一下，那些所謂的「假消息」多半出自於美國普通老百姓之口，而非來自於外國情報機構，而且傳播「假消息」的也絕大多數都是美國普通網民。例如比爾柯林頓的「黑人兒子」那個「假消息」，就是一位名叫Danney Williams-Clinton的黑人小夥子自己傳出來的（https://www.facebook.com/Danneywilliam/ ）。對於這些所謂的「假消息」是否要使用政府提供的資源進行打壓？誰又能知道那到底是不是假消息？「第一修正案」里並沒有明確規定「假消息」或「謠言」不在言論自由的範疇。如何才能既不違憲又能反擊「假消息」？

第四，」專家「們對於「造謠」或」假消息「的一個判別方法，是其來源。「專家」們對於那些來自於小媒體或自媒體（independent press, alternative news or media outlet）的消息，往往持懷疑或否定的態度，對那些來自大媒體或主流媒體的消息往往自然而然地看作是「真消息」。但是大媒體或主流媒體發布的假消息或造謠也是相當可觀的。例如在投票前幾乎所有的主流媒體都一再認為川普根本無法突破民主黨在東北部的幾個「防火牆」州，希拉里距離270票只差兩票，而川普至少差50票。這些算假消息還是真消息？很多小媒體和小網站對於這個「反外國宣傳造謠法」深表擔憂。須知今天的大媒體也是由小做大的。有些新聞的來源確實不那麼「正路」，例如維基解密的所有消息都是靠黑客深挖出來的，但到目前為止雖然那些消息引發了一些人的憤怒卻還沒有聽說有誰說那些消息是造謠。「全球參與中心」是否要管一管來自維基解密的消息呢？如果要管這個，那麼紐約時報關於川普」下流話」的那個視頻的來源更不「正路」，是不是也要管一管？

根據「反外國宣傳造謠法」，美國國務院很快就會建立一個「全球參與中心」並獲得1.6億美元的財政撥款。作為一個負責任的選民和納稅人，以及一位信息安全專業人員，筆者很有興趣近距離觀察其運行和操作。互聯網打破了國與國的信息壁壘，使信息更加迅速和無阻礙地傳播。作為代價，這其中必定是魚龍混雜。美國可能是信息無阻礙傳播的某種「受害者」，但肯定也是受益者。這種信息「滲透」是雙向的。美國的信息也通過互聯網更加有效地傳遍世界，這次美國大選得到了世界網民的前所未有的關注就是一個證據。究竟是否有必要使用美國納稅人的錢建立一個反偽信息的聯邦政府機構，這件事值得商榷。但願這是一個有益無害的法案。