【政策探討】中國經濟政策年終回顧：新常態下的新思路與新對策

中國經濟目前正處於增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的「三期疊加」階段。2014年作為全面貫徹落實十八屆三中全會精神的開局之年，經濟社會發展全面展現出新常態時期的特徵。我們預計2014年中國GDP增速將達到7.3%，符合全年目標。同時，通脹水平也將控制在全年目標之下。這一年來，黨中央、國務院出台了各項政策，有從政府治理層面的簡政放權政策，有針對經濟短期波動的貨幣定向調控政策，也有從財稅、戶籍、國企改革等長遠考慮的改革政策。這些短中長結合的一系列政策幫助我們穩增長、調結構、促改革和惠民生，並會在將來進一步釋放制度和政策紅利，保證新常態時期的繁榮和穩定。

全年經濟運行平穩調結構成果不斷顯現

相對於2013年，今年我國的經濟增速雖有所回落（2013年GDP增速為7.7%，2014年我們預計為7.3%），但在調結構、惠民生等方面取得了一些積極進展，各個產業中的新興業態發展持續繁榮，經濟運行中亮點頻出。

一是調結構效果顯著。在產業結構方面，前三季度，第三產業增加值佔國內生產總值的比重為46.7%，比上年同期提高1.2個百分點，高於第二產業2.5個百分點，整個經濟結構向中高端邁進的態勢非常明顯。需求結構展現新變化。前三季度最終消費對經濟增長的貢獻是48.5%，比資本形成總額增速的貢獻高約7個百分點，消費對經濟增長的拉動作用繼續增強。

二是居民收入增長較快，就業形勢較為穩定。前三季度，居民人均可支配收入增速跑贏GDP增速和財政收入增長速度，居民收入在國民經濟的初次分配中占的比重提高。前三季度，全國城鎮新增就業人數達1082萬人，相當於前三季度就完成了1000萬人就業的年度目標。

三是信息消費等新興業態持續繁榮。前3季度全國網上零售額增長49.9%，其中，限額以上單位網上零售額增長54.8%。前3季度限額以上企業通訊器材銷售額同比增長31.8%，增速比上年同期加快近8個百分點。

四是化解產能過剩和節能減排工作進展順利。在化解產能過剩方面，通過一系列的政策措施，鋼鐵、電解鋁、水泥、光伏、平板玻璃行業的過剩產能都得到一定程度的壓縮。在節能減排方面，前三季度，單位國內生產總值能耗同比下降4.6%，高於今年的預定目標。

整體而言，今年以來中國經濟增速略有放緩，增速換擋是「調整的陣痛」。增長放緩的背後，是傳統產業產能嚴重過剩、房地產持續調整和基礎設施建設投資放緩的疊加效應。在新常態下經濟增長的結構在持續改善，增長的質量有所提高，經濟內生的新動力有所集聚，同時新經濟的成分在茁壯成長。整個中國經濟繼續在向好的預期方向發展。可以說，宏觀穩定、結構有進的良好局面離不開行之有效的各項政策措施和深化改革，這些舉措釋放的制度紅利和穩定環境共同保證了新常態下經濟發展的穩中有進。

改革政策助力釋放制度紅利

2014年，黨中央、國務院推出了一系列政策措施和相關改革，對短期穩定增長，中長期促進結構調整和改善民生起到了至關重要的作用。2014年期間，在財稅、貨幣、戶籍、價格、國企、外貿、房地產等領域的一系列政策措施和改革舉措。回頭看清楚，才能在新常態中紮實幹起來。從這些措施的目的來看，我們的政策和措施主要分為兩大部分：第一部分是為了應對短期經濟下行風險所採取的短期政策微調和調控政策，第二部分是為了中長期調整產業結構和改善民生採取的一系列改革措施。

（一）為了應對短期經濟下滑風險，政府採取了一系列定向微調措施，精準發力，既做好宏觀調控，又把副作用降到最低。

1、貨幣政策領域：多次定向發力，切實降低實體經濟融資成本。4月22日央行下調縣域農商行存款準備金率2個百分點，下調縣域農村合作銀行存款準備金率0.5個百分點。6月9日央行對「三農」和小微企業貸款達到一定比例的商業銀行定向下調存款準備金率0.5個百分點。9月30日央行出台房貸新政：首套還清再貸算首套。對擁有1套住房並已結清相應購房貸款的家庭，銀行業金融機構執行首套房貸款政策。11月21日央行下調存貸款基準利率。一年期貸款基準利率下調0.4個百分點；一年期存款基準利率下調0.25個百分點。

2、財政和產業政策領域：適度加快財政支出撥付，督查推動基建項目開工建設。今年6月，財政部下發《關於進一步加強財政支出預算執行管理的通知》，要求各級財政部門加強支出預算管理，加快資金支付進度，做好支出預算執行分析評價，更好地促進經濟結構調整，保障和改善民生，發揮財政對經濟增長的拉動作用。同時，國務院派出8個督查組分赴部分省（區、市）、國務院部門和單位，對穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況開展全面督查。

（二）為了調結構、促改革和惠民生，政府推動了一系列重大改革措施，從長遠著眼、從實際出發、從頂層入手，為我國中長期經濟發展釋放制度紅利。

1、財稅改革方面，《深化財稅體制改革總體方案》審議通過，財政改革大幕拉開。6月30日財稅體制改革方案審議通過。中共中央政治局召開會議審議《深化財稅體制改革總體方案》，重點推出三方面改革：一是改進預算管理制度，強化預算約束、規範政府行為、實現有效監督，加快建立全面規範、公開透明的現代預算制度；二是深化稅收制度改革，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負、推進依法治稅，建立有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用；三是調整中央和地方政府間財政關係，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理界定政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。同時，國務院常務會議決定實施煤炭資源稅改革，推進清費立稅減輕企業負擔。

2、金融改革方面，銀行體系的存款保險制度、保險行業的個稅遞延養老保險試點、滬港通和股票發行註冊制改革試點都是重頭戲。資本市場建設方面，5月9日國務院關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見，積極穩妥推進股票發行註冊制改革。建立以信息披露為中心的股票發行制度。保險行業發展方面，8月13日國務院公布保險業國十條。國務院關於加快發展現代保險服務業的若干意見，試點個稅遞延型養老保險。滬港通方面，央行證監會聯合下發通知，滬港通股票交易於2014年11月17日開始。銀行存款保險制度建設方面，11月30日存款保險擬實行限額償付最高限額為人民幣50萬。徵求意見稿規定，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。

3、簡政放權方面，今年花大力氣進一步簡化或取消不必要的行政審批和程序，直接激活了微觀經濟主體，釋放制度紅利。轉變政府職能、簡政放權是本屆政府開門辦的第一件大事。到今年九月我國先後取消和下放7批共632項行政審批等事項。中央層面政府核准的投資事項比2013年減少40%，連同2013年減少的60%，本屆政府前兩年中央層面的核准項目數量共將減少約76%，對發揮投資拉動作用，平穩度過換擋期至關重要。小微企業、現代服務業創業環境進一步改善。轉變政府職能是當前形勢下保持經濟持續健康發展的迫切需要和重大舉措，而簡政放權則是改變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招。通過簡政放權，放開市場「看不見的手」，用好政府「看得見的手」。讓「放」和「管」有效結合起來，形成現代化的政府管理手段。

4、民生改革方面，戶籍制度、教育、醫療、體育、社會保障方面的改革有序推進。戶籍和社保方面，2月7日國務院指出將合併新型農村社保和城鎮居民社保，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。7月30日國務院指出將要建立居住證制度。國務院進一步推進戶籍制度改革，取消農業戶口與非農業戶口性質區分。教育領域，高考改革「落地」、教師輪崗「加速」、嚴懲教師「失德」等一系列改革措施促進教育領域長期健康發展。醫療體系改革，在加快推動公立醫院改革、積極推動社會辦醫、紮實推進全民醫保體系建設、鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制、規範藥品流通秩序等方面都取得了紮實的進展。體育改革方面，2014年10月20日，國務院印發了《關於加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，部署積極擴大體育產品和服務供給，推動體育產業成為經濟轉型升級的重要力量，促進群眾體育與競技體育全面發展，加快體育強國建設，不斷滿足人民群眾日益增長的體育需求。文件提出，到2025年，基本建立布局合理、功能完善、門類齊全的體育產業體系，體育產品和服務更加豐富，市場機制不斷完善，消費需求愈加旺盛，對其他產業帶動作用明顯提升，體育產業總規模超過5萬億元，成為推動經濟社會持續發展的重要力量。

5、價格、節能減排和土地改革方面今年都出台了較為具體的規劃，並逐步付諸實施。資源要素價格改革方面，國務院總理李克強11月15日主持召開國務院常務會議，部署加快推進價格改革，更大程度地讓市場定價；決定實施普遍性降費，進一步為企業特別是小微企業減負添力。節能減排方面，國務院5月15日印發《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》。根據《方案》，今明兩年，我國將努力實現單位GDP能耗、化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，單位GDP二氧化碳排放量兩年分別下降4%、3.5%以上。農村土地制度改革方面，12月2日中央深改組談農村土地制度改革，指出土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關係密切，試點工作中要分類實施。

總體而言，這些短期宏觀調控的應對政策和中長期利好中國發展的深層次改革舉措，保證了中國經濟在2014年平穩健康發展，既做到了穩定經濟波動，又做到了進一步改善經濟結構、惠及廣大民生。

2014年政策評價及2015年形勢展望

回首2014年，黨中央、國務院面對錯綜複雜的國內外形勢，審時度勢推出了一系列政策措施和相關改革，對短期穩定增長、促進結構調整和改善民生起到了至關重要的作用。在「三期疊加」的背景下，我們始終保持定力、沉著應對、兼顧短期穩定和長遠發展，使得國民經濟社會發展平穩有序，各項事業欣欣向榮。

短期應對經濟下行壓力政策始終保持定力。應對經濟下行壓力的短期宏觀調控政策，始終堅持定向和適度的原則，不用「大水漫灌」，保持宏觀經濟始終處於合理區間。2014年運用定向降准、不對稱降息、公開市場操作創新、再貸款等工具，既服務總量調控，又有利於經濟結構調整。

財稅、金融、簡政放權、民生等領域中長期改革措施穩妥推進。其中，財稅領域的《深化財稅體制改革總體方案》目標是建立統一完整、法治規範、公開透明、運行高效，有利於優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。金融領域，堅持不斷完善資本市場各項制度、建立健全銀行風險防範體系等方向，在資本賬戶開放、人民幣國際化、滬港通制度實施等方面取得了實質性進展。民生領域改革方面，戶籍制度、新型城鎮化、醫療衛生和教育制度改革積極推進。

面對即將到來的2015年，我們可能迎來更為艱巨的挑戰：一是世界經濟中的風險性不確定性因素仍較多，部分經濟體受到油價低迷或國內經濟增長動力不足等因素的影響，經濟還將面臨較大下行壓力；二是國內房地產市場短期難以出現強勁回升；三是環保壓力造成經濟增長硬約束；四是我國潛在增速穩步下降，勞動力、土地、資本等供給因素進一步趨緊，對經濟增長的約束不斷加強。

未來，唯有進一步推進改革，釋放制度紅利，激發微觀主體活力，才能在新常態時期實現穩增長和調結構，做到穩中求進。我們對明年經濟增長和改革方面的進展充滿信心：

2014年的改革和政策效應逐漸釋放。為應對2014年經濟下行的壓力，我國出台了一系列定向調控政策措施，包括定向降准、結構性減稅、棚戶區改造、中西部鐵路建設、穩定外貿、擴大信息體育消費，以及在近期實施的不對稱降息和基礎設施領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目等。這些政策紅利的充分顯現需要一定時間，政策效應將在明年穩步釋放，幫助經濟穩定增長。

新興業態方面的發展更為繁榮。隨著行政審批的簡化，以及一系列鼓勵創新和創業政策發揮作用，2015年我國將在信息消費、養老消費、文化休閑消費等方面取得更大發展。這部分消費和服務的發展，將抵禦投資增速下滑對經濟的影響，既保持穩定的經濟增長，又優化了經濟結構。

重大基礎設施領域建設依然成為重點。中西部地區的交通基礎設施建設目前依然落後，城市管網和信息通訊設施仍需改善，水利設施和農村地區基礎設施還具有很大的改善空間。同時，「一帶一路」等對外戰略將帶來新增投資需求。這部分投資需求是健康有效的需求，將為明年經濟增長做出重要貢獻。

國企改革、農村土地制度改革、財稅體制改革深化和金融體制改革等將在明年穩步進入實施階段。這將為我國經濟長期健康發展起到至關重要的作用。

回首2014年，我們在「三期」疊加的嚴峻形勢下保持定力沉著應對，推出了一些審慎的宏觀調控政策，並實現了各項改革事業的穩步推進；想未來，新常態下，我們應當在繼續保持宏觀經濟形勢基本穩定的前提下，積極推進各項改革，依靠改革進一步釋放我國的制度紅利，實現我們的「中國夢」。（作者單位：中國社會科學院）