論中國國家治理能力現代化——國家構建的視角

——國家構建的視角

2015年05月11日14:50來源：人民網-國際頻道

手機看新聞

（《當代世界》2015年第5期 總402期 作者：褚松燕 國家行政學院教授，博士生導師）

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》將「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總目標，這被視為中國的「第五個現代化」，而「治理」這個詞語在經歷了中西文化碰撞和追趕西方現代化過程近兩百年的當代中國也被賦予了既有傳承又有拓展的新內涵。與在西方20世紀80年代末期開始興起的「治理」相較，中國語境中的「治理」首先指的是善政，即良好的政治秩序體系和與之緊密相連的政治秩序維護能力。因此，以國家構建的視角來分析歷史上現代國家構建的經驗與新興國家治理面臨的挑戰，不僅有助於對中國的治理能力現代化提供鏡鑒，而且能夠使中國的治理為世界範圍內的國家治理提供經驗路徑。

國家治理能力：先行者與追趕者的經驗

國家構建就是國家通過制度化建設調整自己與市場、社會以及社會與市場之間三重關係，使之有利於自己存在、維持和強大的過程。在這個過程中，國家既體現為理性的行為者，又是制度綜合體。也正因為如此，國家與市場、社會之間的關係成為塑造和制約國家行為的外部要素，而國家內部的政黨、官僚體系運作所體現出來的國家治理能力則反過來影響著市場和社會的發展。其中，國家行為的相對獨立性不僅為經濟和社會的發展提供秩序和制度保障，而且在國家、市場和社會之間的動態平衡中起著調節作用。從這個意義上說，一個國家的總體發展離不開國家治理行為的獨立性和導向性。因此，國家構建不僅可以作為檢視現代化進程的一個視角和基點，而且有助於動態地思考中國的政治發展。

中共十八屆三中全會專門將全面深化改革的總目標定為「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」，其核心要義就是在新起點上凸顯國家構建的重要意義。需要注意的是，中國語境中的「治理」與西方在20世紀80年代提出的「治理」概念事實上是有所不同的。中國語境中的國家治理體系和治理能力現代化是從國家構建角度去談的，更多強調的是國家層面的治國理政。而西方所提出的「少一些政府，多一些治理」更多的是在公共事務管理的操作層面。當前發達國家所面臨的治理危機，以及中國所面臨的國家復興，其共同點反映在理論上就在於國家理論如何再次復興，就是在當今的信息技術、後工業化、人的流動性、以及跨界問題等交織而成的複合風險環境中，如何去重新發現國家在其中的作用。這也是國家治理體系現代化超越工業化時代的現代化的關鍵所在。

那麼，國家治理能力主要包括哪些方面呢？不同時期不同研究者提出的答案也不盡相同。例如馬克斯?韋伯認為，理性國家應當有自主能力、成本—收益的計算能力和制度化能力。2010年聯合國發展研究所的報告《建設減少貧困的國家能力》中認為，國家要有基本能力去保障五個方面，即幫助獲取新技術、動員資源到生產性部門、執行標準和規制、建立社會公約、資助和監管社會服務項目供給。為此，國家必須能夠有達成必要的同盟或政治解決方案的政治能力、為投資和社會發展提供資源的資源動員能力、向生產性部門和福利促進性部門分配資源的能力。無論研究者如何界定國家構建進程中的國家能力，從總體上看，國家治理能力體現為三個基本方面：經濟發展能力、整合能力和變革能力。經濟發展能力是國家構建的根本決定力量，因為它直接決定著一個國家的國民到底能吃多大的蛋糕。整合能力則是國家構建的成果得以鞏固的檢驗性力量，整合能力中的底線是調處各種社會矛盾，使社會矛盾處於動態平衡狀態，整合能力中的高線則是使社會各方力量形成積極向上的價值合力，吸引域外見賢思齊。變革能力或改革能力，是使國家構建的動態調整和持續調整得以維繫的一種能力。這三個基本能力通過國家的制度化進程或法治進程體現出來，也都依賴於社會成員發展經濟的積極性和和諧生活的合作性。因此，這個進程一方面要不斷擴展社會成員主體地位的平等性，另一方面要不斷使社會成員圍繞著共同利益凝聚起來。

正因為中國已經深深捲入全球化當中，在國家構建和現代化進程中，不僅要看自己當下面臨的現實以及未來的發展方向，而且還需要用歷史視野和國際視野去看中國的治理體系現代化問題。

一、先行者的經驗

歐美等發達國家作為已經完成現代化的國家，其國家治理能力所依賴的國家治理體系經由了漫長的制度化進程。英國1640年開始資產階級革命， 到1689年《權利法案》通過，標誌著英國通過法律的形式規定了個人、社會與國家的基本關係，從制度上制約了國家權力的濫用，建立了國家法理合法性。儘管此後政黨產生並形成了通過競爭產生政府的較為成熟的做法，但這仍然不是英國國家治理體系成熟的標誌。國家治理能力依賴於國家治理的主體能力。直到1928年，英國女性享有普選權，才意味著英國治國理政的主體拓展到了全體成年公民。由此英國提高了國家動員經濟發展的能力，擴大了國家的稅基，進而使國家調處矛盾的能力得到提升。美國從1775年獨立戰爭到南北戰爭，再到1964年《民權法案》獲得通過，黑人才真正地享有了完整意義上的選舉權。第二次世界大戰後，西方發達國家在經濟繁榮的同時普遍通過福利制度編織了幾乎覆蓋全民的社會保障安全網，將所有公民都連接在一起，這也使國家通過行政力量更有效地控制社會、個人和市場的能力得到了強化。

這些發達國家實現了國家治理體系制度化和國家治理能力的增強，其經驗路徑主要表現在以下幾個方面：一是這些國家在治理現代化進程中都保持了國家主權的完整和獨立；二是這些國家權力來源的正當性得到了認同，而且這個認同現在已經推向了全世界，這就是基於人民主權的社會契約論；三是國家治理體系在較長的時段內由相對封閉通過向性別平等開放、族群平等開放、階層在自由表達和選票的平等上的開放，達到了政治吸納的功效；最後，權力行使的可監督性和可視性通過相關的權力制衡設計和公民諸權利的擴張得以實現。

二、後來者的經驗

相較而言，第二次世界大戰後獲得獨立的國家，在現代化進程中國家治理能力的提升也首先通過政治體系的制度化來獲得。但是，不少新獨立的國家，如中國的近鄰韓國、印尼、泰國等，一開始都試圖效仿西方的民主模式來獲得國家治理能力的提升，但在政治體系全面開放和社會流動完全放開之後，收穫的不是國家治理能力的提升，而是15年左右的社會混亂、發展停滯和矛盾衝突。此後，軍人干政形成了威權政體，國家治理體系高度濃縮，即政治權力高度集中且並不開放，將社會衝突壓制到一定程度，但同時放開市場，並由此獲得了經濟的高速發展。韓國、印尼等保持了三十多年的經濟增長，其結果是人員流動和機會開放使社會的利益結構發生了變化，人們的比較心理和要求平權的社會形態經過碰撞形成社會的新整合，權力來源的正當性認同通過權力產生方式的變革得以實現，軍人政權逐漸被新的國家治理之道取而代之。

這些國家的經驗主要表現在以下幾個方面：一是移植西方制度後付出了代價，進而去重新尋找自己的發展道路；二是一定時期內在保持國家治理體系相對封閉靜態穩定的基礎上推動經濟高速發展，完成工業化，但同時帶來社會結構和價值觀的變化；三是社會在經歷權力認同爭論後達成基本共識，倒逼權力開放與公民權利的進程相協調，通過本土法治化形成融合傳統與現代的新型國家治理體系。

這些發展中國家治理體系現代化的過程實質上是在西方發達國家主導的全球化時代探尋本國政治—社會秩序制度化的過程，也是政治、市場和社會三大領域邊界不斷協調的過程，儘管這三大領域邊界的不斷調整本身已經成為時代特徵。中國改革開放以來三十多年的實踐構成了發展中國家治理體系現代化進程的重要組成部分。

鄧小平在南方談話中曾經提到，「恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。」這是鄧小平作為國家領導人，按照中國的經濟社會發展狀況從國家發展的戰略層面做出的論斷。而中國的實踐也表明，到目前為止，中國仍然處於一種制度化的進程當中。中國政治發展的長遠目標是在中國既有的傳統和文化基礎上探索出一種超大規模國家各個領域協調發展的社會主義民主政治。以治理能力的現代化推進國家治理體系的現代化，事實上構成了中國政治發展長遠目標中的階段性目標或分領域目標。按照鄧小平的戰略設想，到2022年左右，中國完成國家治理體系現代化和國家治理能力的大幅度提升。這體現在兩個方面：一方面是提高執政黨的執政能力，以順應社會經濟變化的要求，這是一個合法的問題。另一方面就是提升政府的政治管理能力，動員和利用社會資源彌補社會統治的不足和缺陷。這兩個方面綜合起來，就是提高發展經濟的能力和社會整合的能力，而途徑則是執政黨與政府改革能力的提升。這個過程同時也意味著社會公眾選擇權的拓展以及執政黨和政府對此所應做出的回應的制度化，或者說核心是公民共同體法治問題。然則，制度化不僅意味著把某種行為表述為制度條文，更意味著完整的行為—結果—激勵制度鏈條基礎之上的執行性。因此，即便有人為的精巧設計與忠實地執行，制度化也需要在不斷的修正與調適中經曆數十年乃至百年的過程。

中國國家治理能力現代化面臨的挑戰

中國走的國家治理體系和治理能力現代化道路，不同於發達國家曾經走過的路，也不同於第二次世界大戰之後中國的近鄰、巴西、南非、俄羅斯等走過的路。在中國的改革開放進程中，向先行者和後來者學習並總結經驗教訓，是提升治理績效或者說追求善治的重要途徑。在學習和創新的基礎上，中國取得了經濟上舉世矚目的成就。但在國家治理方面，在當前各國都面臨著不同的治理難題的背景下，中國國家治理能力的現代化其實面臨著從治理技術學習到治理理念超越的挑戰，而這個超越又受制於三個領域的潛在風險。

一、中國的經濟增長方式仍面臨著不可持續的風險

20世紀70年代石油危機爆發時，世界上有一種觀點認為，從整個世界範圍內來看，石油驅動的工業化發展和經濟增長相對來說是不可持續的。然而，後來能源領域和其他領域方面的變革又進一步推動了經濟的增長。現在全世界又面臨這樣一個節點，尤其是包括中國在內的發展中國家，都存在著程度不同的產業結構不合理和經濟結構調整困境問題，以及與之相關的環境問題。於是，類似的追問又被提出來：以石油為基礎的能源體系還能支撐多久。儘管頁岩氣革命和信息技術似乎正在為發展提供續航能力，但這些變革是機會，同時也是風險。

二、治理體系現代化能與經濟社會的發展進程相配合

儘管中國在憲法框架下形成了現代政府的延續性治理，但這並不意味著國家治理體系同經濟增長相匹配和已經完成現代化進程。由於同時經歷著經濟增長、社會結構調整的快速變遷過程，加之交通通訊和信息技術的變革對發達世界和發展中世界經濟、社會、政治和價值觀的傳播與碰撞，中國還需要打破早期現代化理論的線性發展魔咒，正視現代化途徑和道路多元這一事實，結合經濟社會的發展進程對國家治理體系進行相配合的必要改革。

三、社會問題隨現代化變革的加深而累積並愈發尖銳

經濟增長不僅僅帶來物質的豐富，還帶來一系列社會後果，顯性的是貧富差距、區域差距擴大和失業率、犯罪率上升等問題，但隱性的是社會比較心理帶來的主觀感受落差和由此產生的社會行為失范。從內部看，工業化進程、後工業化進程、信息化進程、城鎮化進程、老齡化加速等各種問題疊加在一起，構成了中國發展當中的複合風險，很難預測哪一點會成為扇動颶風的蝴蝶的翅膀。而從外部看，國際空間的競爭烈度提升，地方性衝突以及由於恐怖行為帶來的衝突可能性在大增。各方面的複雜因素糅合在一起，使中國的現代化進程面臨著非常複雜的局面。

這樣一來，中國國家發展戰略的實現，對外需要一個一致而又全面的和平崛起形象，來增強國際上的吸引力；對內需要一個團結的形象，來凝聚整個社會的力量和共識。因此，當前中國面臨這樣一種治理能力現代化的任務，這個任務就是要「以治理的方式」推進國家治理能力現代化。這就意味著中國不能像發達國家和二戰之後那一段時期發展中國家所採取的策略那樣，全部由國家或者政府控制去推動各領域治理的完成。中國現在需要的是執政黨、政府、社會、市場各種主體一起來努力，也就是說政府需要在有限責任領域內自己能力強，憑著自己的能力去推動和撬動經濟社會發展，同時政府需要借力，借市場的力、借社會的力，來使國家的治理能力達到現代化的水平。

中國國家治理能力現代化的重點

中國的國家治理能力在當下或者在兩個一百年目標的第一個百年目標實現過程中更多地需要在國家治理體系現代化基礎之上來增強，核心就是制度化問題。中國能夠多大程度上使制度化的進程趕上經濟發展的需要，取決於中國發展經濟的能力、整合能力和改革能力，而這三方面能力也各有重點。

一、發展經濟的能力

對於當下的中國來說，發展經濟的能力,首先就是市場起決定性作用的能力，從政府角度說就是簡政放權的能力。只要政府行政審批改革繼續進行，「法無明文規定不可為」成為限制政府權力的邊界，政府在監管中加強執行，中國政府發展經濟的能力就不會弱化。其次還需要監測市場監管中的執行能力。因為簡政放權，放開了行政審批，隨之而來的就是監管力量能不能跟上的問題。監管能力能不能跟上，主要是一個執行的問題。在執行當中，是不是政府的執行力量就下沉到了基層，下沉到了直接觸摸到市場的各種主體和市場的流通各個環節以及市場的運行機制當中，從而來發揮國家和市場之間的合力，這是中國發展經濟的能力的兩個重點。

二、整合能力

相較於發展經濟的能力和改革能力，整合能力是重中之重。因為整合能力既涉及到矛盾的調處，又涉及到社會總體力量的提升。它包括兩大方面：政治整合和社會整合。

政治整合能力中首要的是政黨整合。政黨是聯繫政治和社會的橋樑。應當說，中國執政黨的政治吸納渠道是開放的，從「三個代表」提出到十六大對黨章的修改，實現了社會各階層入黨的無差別化。全能主義國家退出後，市場得以發展壯大，社會組織、社區組織的產生和蓬勃發展也是政府退出來後社會公共領域孕育的結果。市場和社會發展壯大的同時，執政黨的力量也深入其中，所以呈現出社會建設中的「政退党進」現象。比如在非公經濟、社會組織中都要建立起黨的基層組織，但是基層黨組織怎麼樣發揮整合作用，目前來看各地探索情況不一樣。具體怎麼使黨在基層、在社區、在社會組織和非公經濟中發揮作用，目前還處於探索過程中。其次是政府整合。實行公務員制度之後，公務員的招募逢進必考已經得到了廣泛承認。人大代表的城鄉同比選舉也已經開始實施，政協委員精英網羅的作用也發揮得比較明顯。當前的反腐敗行動在一定程度上也起到了政治整合的作用。但是，政府的這種整合一方面受制於職業化水平不足的影響，另一方面依賴於政府對社會公眾需求的有效回應。

社會整合，主要是減少社會排斥，凝聚整個社會的共識。而這恰恰是中國在快速的城鎮化過程當中必須去面對的，是不可迴避的。例如，在中國戶籍制度改革是非常艱難的，但是戶籍制度改革必須要推下去。在推下去的過程當中，怎麼樣減少社會的排斥，怎麼樣使老市民和原來是在農村地區生活的新市民能夠實現無縫融合，形成一家人的社區共識，這是非常重要的。這實則是個凝聚共識的問題，單靠利益凝聚的共識是不可持續的，靠社會核心價值觀凝聚起來的共識才是長久的。所以，社會整合更考驗國家的整合能力，它需要國家跟公眾以及社會每一個人之間形成合力。

三、改革能力

改革不僅僅是執政黨和政府的事，國家治理中的改革能力在當前乃至今後一段時期更多體現為執政黨和政府對社會公眾政治參與的包容和吸納。

一是既有的政治參與渠道的暢通和激活，其中包括民意代表相關制度的完善和民意代表的選舉。從民意代表候選人的產生到選區的劃分等還都缺乏周密的程序性安排，技術性的操作現在還比較粗糙。民意代表跟選民之間的聯繫機制，目前還沒有普遍地建立起來。與選舉的代表同時產生的就是非選舉的民意代表意見的表達與採納，簡單地說就是意見領袖或者輿論推手等，他們在社會的很多議題的設置方面，影響力非常大，特別在一些公共事務的議程設置方面影響力非常大，呼應了互聯網時代權力從政府向社會流散的事實。

二是社會組織交流和有序表達功能需要激活。民政部的數據顯示，截至2014年年底在民政部登記的有六十多萬個社會組織，此外還有大量在街道備案的社區社會組織。其實任何一個社會組織，都有一個促進社會組織內部成員彼此之間平等交流的功能，同時還有對外有序表達的功能。這樣的功能，不能迴避，需要激活。近年來，社會組織的去行政化步伐在加快，政府向社會組織購買服務的力度在加大，政府的一些職能在開始歸還或者轉移給社會組織。但另一方面，現在相當大一部分社會組織的能力是不足以去承擔獨立運營和有序表達功能的，怎樣把這部分社會組織盤活，是需要黨和政府著力推動的。除此之外，人民團體的存量並沒有發揮社會基礎的作用。八大人民團體在全國範圍內的基層組織數量超過680萬，這批存量採取何種措施才能夠改革自身並助推改革，也是中國國家治理能力提升需要通過制度化、規範化和程序化來解決的問題。

三是目前相對比較薄弱的社區自治化參與。在很多地方，社區的黨支部書記，甚至一些社區居委會的主任，往往不是社區的居民，這就形成社區自治組織與社區居民之間「兩張皮」的狀態，無法使社區成為一個生活共同體。另外，不少地方業主委員會的資產保值增值等部分經濟功能和社區委員會作為公共服務提供者、發現者、保障者的服務功能之間沒有進行界分，還反而形成了業主委員會與居委會之間的衝突。其實，社區中的業主委員會與居委會都是自治組織，其職能應該相互剝離，並在此基礎之上形成有機的社區自治，而這樣改革的主要按鈕是在黨和政府手裡，並由此決定國家與社會合力形成。