新刊首發 關曉紅 | 清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（一）

作者為中山大學歷史系教授，原文載《近代史研究》2015年第6期，注釋從略·專題論文·

清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（一）關曉紅　　清季政制轉型，引入西方文官制度成為配合仿行憲政的重要舉措。限於資料缺乏與觀念偏差，既往關於中國引入西方文官考試製度的研究，大多集中於民初，對於清季文官考試的發軔及其曲折，或語焉不詳，或僅作為背景簡略提及。在科舉停罷、學堂考試尚不足以承擔掄才重任的情況下，清廷醞釀並嘗試引進西方文官考試製度。此事與新政、憲政關係密切，牽動各方權利，其後又成為民初文官考試的重要參考，因此，有必要在系統爬梳材料的基礎上深入探究。　　咸同以降，清廷為應對內憂外患，求才不拘常格，導致科舉、保舉與捐納多途並進，加劇仕途擁堵、吏治腐敗。1905年立停科舉後，由於新舊人才的選拔皆處於過渡交替狀態，官員的錄取及任用不斷突破既有規制的藩籬，情況日趨複雜：一方面，掄取新人才之責轉至主持新式學務的學部，因各方渴求西學專門人才，新式學堂畢業生供不應求，「學生將近畢業，而各省已爭先電調」。隨著《獎勵學堂出身章程》的出台，學部於考試學堂畢業生後，直接遣往各地任職，此舉打破了唐以來取士與銓選分開的傳統，自兩漢後舉士與舉官再度合二為一。另一方面，外務部、商部、巡警部、民政部等新設衙門乃至各省督撫挾新政之急需，紛紛強調各自行事的特殊性，撇開職司銓選的吏部，從不同渠道、不同地域頻繁奏調官員與留學生，舉官之權大有下移之勢。而自丁未年（1907）始，為科舉善後、疏通舊學人才而舉辦的優貢、拔貢考試以及舉貢生員考職（均由禮部主持、吏部配合），亦相繼在各地舉行，源源不斷地提供為數眾多的後備官員。　　途徑各異、標準不一的取才選官導致魚龍混雜及冗員、冗費，且未能有效地解決人才匱乏的急需。隨著新政的逐步展開，如何選才用人，怎樣制訂入仕起點與驗放標準，成為當道不得不面對的棘手難題。新舊遞嬗時期的人才標準與錄用，牽涉清代職官制度的變動，本身也是官制改革的有機組成部分。而引入西方文官考試製度，不僅涉及觀念與制度變動的中西新舊糾葛，亦受制於利益群體纏繞的人事關係。一、 丙午改官制中文官考試的醞釀　　目前所知最早向清廷奏請仿行西方文官制度的，是戴鴻慈、端方等出使各國考察政治大臣。日俄戰後，中國朝野多將日本戰勝俄國視為立憲對專制的勝利，輿論幾乎一邊倒地催促清廷立憲。五大臣出洋考察歸來，認為仿行立憲，首先需將職官改為西方立憲國家的官制。1906年8月25日，考察政治大臣戴鴻慈等呈遞《奏請改定全國官制以為立憲預備折》，指出科舉已停，取士及選官作何標準，「舉國茫然莫知所適，有志仕進者不知從何道以求進身之階，數年之後必多歧念，此不可不急為設法者也」。為此，應儘快「更定任用、升轉、懲戒、俸給、恩賞諸法及官吏體制」，藉此完成科舉停廢后的過渡銜接，並與即將更改的立憲官制相配套，即以立憲國的職官標準甄別和選拔官吏。　　以近代立憲國的標準為參照，這份奏摺特別介紹了日本的文官考試製度，強調其所學、所試、所業相結合成效顯著，呼籲清廷仿行而為選官開闢新途，「嗣後新增官職，均用新法試驗，以廣登進，學既驗其本末，人必爭自濯磨，非惟吏治可以振興，即學風亦於以丕變」。針對清代吏治不能分職久任的痼疾，強調以專門學問為入官進階，可令官員分職久任。　　戴鴻慈等上奏不久，御史吳鈁亦專折指陳「新政日繁，需材日多」與「全國學堂甫有萌芽，尚無效果」相互矛盾衝突的嚴峻現實，認為十年之內難以急就西式專門人才，而保舉則流弊甚多，亟須釐定「寬取嚴用之法」，保舉不得以泛語注考，而應「分別指定堪膺何項之選者，據實保薦」。對被保舉者應「仿日本登用筆記試驗之法，及格者再複試之，當堂抽問，使口答焉。又及格而後試之事，試可而後畀之官」。並恢復清初之「舉主連坐法」，若被舉者贓私枉法，舉主須承擔失察連坐責任。　　迄今未見資料顯示吳鈁之折與戴鴻慈等上奏的背後關聯。僅就文字內容而言，兩折均以日本文官考試為仿行對象，且反覆強調改革官員選用升轉之法的急迫性，提倡專門之學，主張學用結合，卻有異曲同工之妙。　　從後續相關報道看，清廷很快有所反應。1906年10月上旬，即戴鴻慈等上奏的一個月後，有報刊透露：釐定官制大臣會議議及職能擴展後的新機構建制，「將來高等文官均須考試，應俟內閣之庸勛局設立後，再在該局內設文官考試處，專辦奏補官之考試事宜，所有考官則臨時奏請簡派。各衙門委用官之考試等事亦歸該處稽核」。據此，文官考試已被提上議事日程，並與官制改革相銜接，即在內閣庸勛局下設文官考試處，負責辦理相關事務，至於考官臨時奏請簡派的做法，則與科舉鄉試、會試如出一轍。值得注意的是，文官考試處為內閣庸勛局下設，不屬吏部、學部，是內閣實體化新體制架構的組成部分。　　任何制度的立意和設計，要落實為具體設制並有效推行貫徹，決非輕而易舉。清季引入近代文官考試製度首先遇到的障礙，即因官制改革進程受阻，導致原有方案不得不整體擱置。內官改制原擬將軍機處、政務處、吏部與內閣合併，因招致強烈反對而作罷。丙午官制改革在內官層面，只是將隋唐以來的六部制，通過新設、合併、改設等三種方式擴展為十一部，至於中樞機制，則直到宣統三年（1911）春季仍然沿襲清初以來的多元多軌格局，無法合併劃一，不僅未減少機構，而且為仿行立憲增設了考察政治館。政出多門的中樞，原是為分權制衡，以削弱相權，確保皇權集中、各方統一，故改制絕不僅僅是機構合併與增設，而必然涉及到整個權力架構的變動，牽一髮而動全身。因內閣未變，吏部仍存，擬議的文官考試處無所附著，只能停留於紙面。　　由於文官考試處的設置無法落實，便須籌措臨時替代之法。很快有消息傳出，為了配合官制改革，奕劻與各部、院堂官擬對司員「即行考試以覘才識，分別內用外用，嚴定去留」。而吏部也議定了月選新章程，對捐納勞績人員「一律於月選時當堂考試，嚴防槍冒頂替之舊弊」。儘管新規只是針對捐納出身及勞績晉陞者，但通過考試加以甄別，而不再單憑上官隱情甚多的保舉評語，對於久為官場詬病的捐納、保舉，也不失為一種補救。吏部的積極姿態，除了迫於輿論壓力外，與西方立憲國官制架構中並無吏部，因而自身岌岌可危不無關聯。1906年12月，吏部又針對各部院推出新舉措：「各項分部人員仍擬查照向章酌定分發學習，以練專長而裨部務，……其民政、度支、陸軍、法、農工商各部一律照舊掣籤分發。惟到部後應入各部所設之學館肄業。」此招集權放事，一舉兩得：一方面可防止新設各部援引外務部、學部成立時自行奏調所需人員的成例，藉此全面掌控並強化吏部的人事權；另一方面則順水推舟，將培訓與考試甄別人才的任務交給各部，在減輕吏部自身負擔的同時，避免被裁撤。　　吏部的上述努力頗有些一廂情願，農工商部很快便以該部「所調用人員大抵皆有專門之學，與別衙門公事不同」為由，奏請「嗣後本部司員仍照成案辦理，請飭吏部毋庸簽分人員」，而且當日即獲上諭批准。「奉旨著照所請，吏部知道。」在專門人才與專門之學大行其道之時，以銓選通才為職司的吏部勢力日漸衰微，乃至最終被裁撤的結局已露端倪。二、 《考驗外官章程》的出台與實施　　由於前述京內官制全面改革的方案被擱置，吏部與中樞機構均未更改原有格局，丙午官制仿行立憲實行文官考試、任用的設想形同一紙空文。此時立停科舉後兼負培才與掄才雙重重任的學堂，尚未能解決各部院及各地對專門人才的急需。吏部對咸同以降多途並進的銓選試圖做出的一些改進，仍難以規範各級各類人才的選拔和甄別。選任官員方面，各部自行其是，人情請託、賄買的情況屢見不鮮。翰林侍講惲毓鼎所記，折射出當時人才任用的亂象：「自各新衙門之設，求進者麇集輦下，無一定之級，無一定之途，人人存速化之心，習鑽營之術。此近五年朝局大變象也。破壞廉恥，擾亂志氣，莫此為甚！世之治也，名器貴而人皆自重；世之衰也，名器賤而人愈不知足。氣浮志亂，其害及於世道，其禍必中於國家。」　　科舉停廢后，銓選舊規無法適應新變化，難以挑選能夠承辦洋務、新政等與傳統迥異的專門政務人才，而文官考試、任用新規又遲遲未能出台，各部以急需專門人才為名，自行其是，使得本來已亂象紛呈的吏治更加混亂不堪。　　甄別人才標準久不確定，也使得新設部門選用人員時左右為難。據說張元濟曾提出，考慮到外交場合需要熟悉外文與國際法，外務部應徹底換血，即以留學回國的畢業生淘汰原有司員。慶親王奕劻原擬採納施行，後來惲毓鼎向外務部尚書那桐（琴軒）提出：「舊司員雖不盡才，然尚有練達政事者，若洋學生於語言文字之外，朝章國體一無所知，萬一心術不端，通外賣國，堂官且瞠目不知所措，其弊無窮。」此說顯為偏見，愛國忠君與否，與新舊華洋並非直接關聯，可這類託辭卻最為驚悚，外務部只得放棄原有意向，只是將舊司員撥到儲才館培訓，「練習而後用之，舊員則仍而不易」。　　用舊人而行新政，對清廷而言確屬無奈。新政急求良才與仕途多路徑、無規範的矛盾，再度促使各方考慮過渡權宜之法。1907年4、5月間，袁世凱在直隸率先以日本文官試驗法為參照，設置了考驗官員處，宣布「凡初次到省，暨新選新補應行甄別人員，無論何項出身，除道府大員由本部堂延見考問外，余須經該處考驗，方能出具勘語，分別委以差缺。此外，有自願呈請考驗，或指交考驗之員，亦由該處一律辦理」。　　直隸所定考驗官員的科目，分為五項：1.閱歷，以曾辦何事、有無成績為考驗內容；2.批判（即公文寫作），如公牘文字，考其學識；3.律例，包括新舊法律及對各國憲法的了解；4.行止，如舉動靜躁，是否有吸食鴉片等不良嗜好；5.口才，即面試時表達是否簡明流暢、有無條理等。五項考驗內容，由考驗官員處逐項填注，連同課卷，呈請總督藩司核定。考試時間不固定，根據應考人數的情況，或每十天到半月一次不等。　　直隸的做法以日本文官試驗法為藍本，不僅面試與口試相結合，將履歷與學識、品行及能力俱列入考察範圍，且增加了對新法律及各國憲法了解的內容，並作為入仕為官的必經之途，較之既往的考驗辦法，更能適應新時勢的要求。其規定凡初次到省者，無論何項出身，均須參加各項考試，不再強調正途、異途，至少在程序設計上體現了公平、公正的原則。1907年5月《盛京時報》以《選官察吏新法》為題，報道了直隸新進官員「皆當試以中外法律及政治等學，必考驗合格乃得予以差缺」的情況。　　身兼北洋大臣的直隸總督，掌首輔之區，為督撫之首。直隸舉辦新政一向頗具示範效應，常為樞機和封疆大吏們所關注。面對御史接二連三奏報仕途冗濫、危害吏治的情形，清廷對考驗外官一事極為重視，決定在各省推廣直隸的做法，藉以發揮澄清吏治的作用。　　以直隸設置官員考驗處為契機，1907年11月3日清廷頒布上諭，強調：「近年捐納、保舉流品冗濫，以候補人員為尤甚。迭經降旨飭令各省督撫，於各員到省時考試甄別，乃於數年來分發選缺到省各員，經督撫考試黜革開缺暨咨回原省者甚不多覯。一味虛應故事，濫容闒冗，是並無揚清激濁之誠，殊屬不成事體。著憲政編查館會同吏部，詳訂切實考驗外官章程，請旨飭下各省督撫，將所屬地方候補選缺到省各人員認真考驗，嚴定去留，並條列實績，咨報吏部查核，以清仕途而端治本。」諭旨表明，在前述內閣下設文官考試處的方案擱淺後，清廷試圖通過推廣直隸的做法尋求新的突破。不過，原擬自上而下的變革路徑變為自下而上的嘗試，即先由各省試行，再至京師各部。　　內官改制後，吏部在選官銓敘問題上，對京師各部院尚書咄咄逼人、強調錄用專才而擅自奏調的情形無可奈何，但對各省督撫發號施令則遊刃有餘，加之上諭明示軌則，尚方寶劍在手，以外官為突破口相對較易。同時直隸的做法也給了吏部一個轉圜機會，以直隸經驗為先導，在外官中試行官員考試之法，不僅可先避開改制阻力較大的京師各部，減少紛爭摩擦，亦可根據實施情況伺機推進。故吏部尚書在兩宮召見時表態，將積極與憲政館一道擬定考驗外官章程，並建言在實施環節，應發揮諮議局的監督作用，「由諮議局隨時考驗州縣之優劣，一面由督撫操縱其中，則真情不難畢現」。（未完待續）
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