全球化背景下的公共行政研究取向

全球化背景下的公共行政研究取向 2015-02-25 09:49　來源：中國行政管理　 2015-02-25 09:49:06來源：中國行政管理作者：責任編輯：康慧珍

　　作者：南京大學服務型政府研究所所長，教授、博士生導師　張康之

　　[摘要]我們正處在全球化、後工業化進程中，社會治理的變革已經成為我們必須通過積極行動去加以解決的問題。其中，公共行政研究擔負著這樣的使命。對於所有國家的公共行政者而言，在這樣一個變革的時代，都面臨著維護近代以來所建構起來的科學話語還是開拓創新的選擇。我們認為，正確的選擇應當是超越工業社會的思維模式，致力於解決全球化、後工業化呈現出來的全新的社會治理問題。在我國當前的公共行政研究中，則糾結於學習、本土化和創新這三個問題上。我們認為，中國公共行政研究起步較晚，學習的任務尚未完成，所以，學習是必要的，而且我們也有著開放的學習態度。但僅僅學習是不夠的，還需要致力於本土問題的觀察和思考，以便提出解決本土問題的正確方案。但是，對於本土化的問題，不能作出簡單化的理解，而是需要在對全球化背景下的人類共同問題的解決中去實現本土化。全球化背景下的本土化所包含的核心內涵是中國公共行政研究者對世界的貢獻。

　　[關鍵詞]全球化;後工業化;公共行政研究;實證主義;後現代主義

　　[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)02-0065-07

　　［基金項目］南京大學人文社會科學「985工程三期」改革型項目資助研究

　　法默爾說：「一個學科如若是首先把焦點集中在一個國家，那它必定會與國外的優秀思想失之交臂，甚至會貶低自己先輩的思想。」[1] 這無疑是至理名言，特別是在全球化的條件下，關注他國，特別是發達國家公共行政學的研究成果和公共行政的實踐經驗，是非常必要的。如果我們僅僅局限於對自己當下所遇到的問題的思考，就會變得眼界狹隘，甚至無法找到較好的解決問題的途徑。當然，法默爾在說這段話的時候是要告誡美國學者，讓他們不應有自大的心態。對於中國學者來說，這是不成問題的，我們有著足夠的開放意識。反而，我們需要防止的是不顧中國現實的盲目崇外。但是，另一種盲目排外的傾向也還是需要時刻警惕的，任何以中國現實的特殊性為理由而對發達國家公共行政學理論及其實踐經驗表達輕視，都是不足取的。特別是在全球化的背景下，自覺的相互學習和借鑒是無可迴避的行為導向。全球化意味著人類所遇到的共同問題多於一國自身的問題，即便是在量上並不顯得很多，而就問題的性質而言，也是必須引起高度重視的。事實上，在全球化的背景下，一切關起門來去解決所謂本國自身問題的做法都變得不可能了，經濟、政治以及社會的發展都受到來自國外的影響，從而要求政府在解決幾乎所有問題時，都必須擁有國際視野，需要充分考慮所要解決之問題與國際社會的關聯性以及可能產生的國際影響。如果希望政府做到這一點的話，就需要公共行政的研究者能夠首先把自身的研究工作放在全球化的背景下，關注全球化對社會治理造成的挑戰，發現並從理論上去優先解決那些在全球化進程中出現的新問題，並通過這些問題的解決，去實現對傳統問題的全面解決，或者說，實現對傳統問題的超越。

　　一、需要實現自我超越

　　全鍾燮在談到20世紀的公共行政研究時評價說：「公共行政在尋求其管理知識和概念的過程中，反映出其主流思想根植於認識論的實證主義和功能主義傳統。但是，真正理解社會現實和人類關係，需要超越工具理性的途徑，需要不斷探詢人類的知識。公共行政過多地強調了行政管理執行和管理項目及功能的一面，而忽視了其社會創新與想像力的一面。」[2] 20世紀後期以來，人類走上了全球化、後工業化的征程，然而，在公共行政的研究中，各國學者所關注的往往是本國政府，許多在全球化背景下產生的新問題也往往被納入到傳統問題的解釋框架中去了，更多地囿於一國內部去觀察和思考這些問題，並用傳統的觀點去解釋這些問題和用傳統的方法去解決這些問題。如果說在認識和解決這些問題時也受到了他國理論和方法的影響的話，所表現出來的也是對某種話語霸權的依附，即把他國認識問題和解決問題的理論和方法搬到本國來。在實質上，這依然是一國視野的應用，並不是對全球化的適應與回應。正是由於這一原因，20世紀在西方國家成長起來的公共行政工具理性思維以及實證方法得到了普遍應用，而現實問題則對這種思維方式以及解決問題的方法提出挑戰。從邏輯上看，使用在他國中發展起來並已經變得成熟了的理論和方法去解決問題，是包含著一個所有問題都具有普遍性的預設的。那就是認為，本國所產生的那些問題與他國曾經出現的問題具有同質性，因而，他國認識和解決問題的理論與方法也是具有普遍適應性的，是可以加以學習和照搬的。如果不是這樣，而是在全球化這一新的歷史背景下去開展研究工作，就會謀求對新出現的問題的具體觀察和認識，就會根據每一問題的具體性去尋求解決方法，就會把創新放在第一位。全球化決不意味著普遍性走出國家的邊界而在全球展現自身，也不意味著在任何一個國家和地區得到增強，反而是普遍性的削弱。全球化背景下的所有問題，都需要在具體性的意義上去加以認識和把握，需要在具體的創新過程中去尋求解決方案。

　　弗利南德和阿爾弗德指出，「那些把社會因素從其研究中最徹底地排除的理論，主張工具理性的個人概念，認為這類個人在雜亂的交換中進行的選擇是形成社會安排的首要原因。公共選擇理論、代理理論、理性行動者模型、新制度經濟學都持有這樣的預設。」[3] 在弗利南德和阿爾弗德看來，所有這些理論都持有了一種根源於新古典經濟學的分析路線，那就是把制度分析邊緣化，總是對社會構成要素加以抽象，試圖從中發現超歷史的因素，並把這些因素作為理論建構的材料。其實，脫離開具體的制度文化體系，這些被抽象出來的因素雖然能夠對某種理論建構提供支持，而對於社會變革的實踐，卻是無益的甚至是有害的。比如，「如果在成本—收益的基礎上進行分析，選舉投票行為對於經濟學家而言是一種非理性行為，而工作決策是一種理性行為。但是，我們認為這種分析是有問題的，因為工作在給工作者提供麵包的同時，也會給工作者提供某種身份;一個人參與市場，是想獲得他需要的物質性東西，但同樣是對其身份的一種表達。」[4] 就這個問題而言，還不僅是一個理性與非理性的問題，而是社會地和歷史地建構的結果，是根源於社會生活的需要的，是通過人的自主選擇的方式去對社會生活之需要做出的詮釋和證明。

　　當然，個人的自主選擇會以某種偏好的形式出現，人們甚至可以以極端的方式去表達其偏好，還可能採取過激的方式要求他人、社會承認他的偏好的合理性和合法性。但其效用則受到特定的制度、文化等社會因素的規定，從而表現出被決定的狀況，這一點至少在理論上是清晰可見的。所以，在社會地和歷史地建構起來的制度和文化體系之中，對於個人的行動，是不能作出抽象的理解的，反而是需要在既定的社會背景中去加以認識，需要放在特定的制度、文化等社會因素的影響和共振中來加以理解。也就是說，關於人的行為的理解，並不僅僅是一個理性還是非理性的問題，在很多情況下，其實是一個超理性的社會系統問題。在實踐中，我們發現，組織的運行把工具理性轉化為了標準化設置，而標準化又是以紀律的形式出現的，「正如標準化被應用到工作過程和設備當中一樣，它也可以被應用到人身上，其方法包括選拔制度、培訓和教育、考核以及遵守、懲罰出軌的激勵系統等。同樣強大但卻微妙的『預處理』就發生在我們的職業培訓學校和大學的研究生院。有抱負的專業人士在那裡接受特定變數或者概念(同時忽視其他概念)的訓練，學習運用標準程序進行分析，以及使用程序化模式進行寫作或陳述。」[5] 由於標準化的追求誕生於近代早期以來的理性傳統，特別是理性經過閹割而成為工具理性之後，就完全轉化成了標準化追求。也正是因為標準化與理性間的這種關係，韋伯是用「合理性」這個概念來描述標準化的。公共行政有著這樣一個傳統，並在這一傳統所指示的路徑中開展研究，所以，表現出了工具理性思維佔主導地位的狀況。

　　當然，在工業社會的歷史條件下，之所以公共行政研究中表現出了對工具理懷的衷情，是因為工具理性可以為人們提供這樣一種承諾，那就是，「再沒有什麼神秘莫測、無法計算的力量在起作用，人們可以通過計算掌握一切。而這就意味著為世界除魅。」[6] 無論是在公共行政的研究中還是在官僚制組織的運行中，我們都清楚地看到，工具理性否認組織運行中的人格因素，要求杜絕情感因素在組織行為中發揮作用，而合作理性卻充分關注人的人格和情感因素，要求組織行為人格化，鼓勵情感因素髮揮積極作用。在工具理性、技術理性攫取了統治地位後，現代社會在培育出個體的人的同時又消滅了它，「在私人情感的牢籠之內，所有的宗教、藝術以及個人的愛都被抑制了，同時所有理性的思想也都由之而被放逐了。作為一種本領，理性的狹隘觀念與其說是專註於私人生活，還不如說是專註於公眾;與其說是專註於目的，還不如說是專註於手段;與其說是專註於價值，還不如說是專註於事實;與其說是專註於實質，還不如說是專註於形式;這兩種狹隘的觀念必然伴隨著內在的虔誠的狂熱崇拜以及審美與道德等既不能觸摸，亦無法用語言來描述的東西。自我被劈成了兩半，每一半都先是發現另一半無法理解，然後氣急敗壞地發狂。如此，心智正常和瘋狂之標準的被顛覆，就是這些情緒前進的後果。」[7] 面對外部世界，面對強加於他的秩序，無論是默默地承受、順從還反抗，都會導向一種無奈或毀滅自我。事實上，在工具理性的統治下，個人的任何努力都無法使自己避免作為工具的命運;在技術理性的支配下，個人無論是被動的還是積極的抵制或反抗行動，都枉然無功。結果，個人也就只能在制度為其提供的空間中相互你爭我奪，並在心靈深入放棄了對外部世界以及秩序的抗爭和鬥爭。最終，使得共有的生存條件惡化，每個人在取得競爭收益的同時，也都使自我與他人一樣受到某些未知因素的傷害。從20世紀公共行政的發展中可以看到，由於形成了對工具理性的路徑依賴，使實證主義思維獲得了霸權地位。本來，社會科學興起之時是懷抱著某種雄心壯志的，它試圖去把握完整的社會以及社會的每一個具體的方面，從事公共行政研究的學者也相信，「通過那些用來規定處於各種關係中人的正常或被希望的行為的制度，就一定能描述社會結構。一個特定地區社會生活的結構特點，是由處於制度關係中的個人所有那些代代相傳的配置所組成的，而通過總體上構成社會生活的行動和相互行動可以發現該社會的制度關係」。[8] 但是，實證主義的方法並不支持社會學家的這一嚮往，而是在一切微觀的和細枝末節的問題上去炫耀科學的無所不能。結果，社會科學在科學的追求中不再擁有世界的觀念，在為一切微觀問題的解決開出了切實可行的方案時，卻把整個人類引入了風險社會，任由危機事件頻繁發生。其中，公共行政研究所作出的這種消極貢獻也是巨大的。在全球化的背景下，也許我們只有從根本上超越了實證主義的方法時，才能在從人的行為到制度再到制度關係等各個層面上把握它們的結構、功能和總體圖景。對此，全鍾燮批評道，「傳統公共行政傾向於把我們的思維方式和各種關係限制在實證主義和科層制的框架內，因此阻礙了我們理解社會現實、使用社會知識和發展民主的可能性，這些東西都根植於我們的文化、社會和政治背景之中。」[9]

　　今天，在全球化運動中，「如果公共行政依舊將關注點聚焦在行政和管理上，依舊將公眾的作用視為可有可無的東西的話;如果公共行政依舊維持實證主義和功能主義的取向的話，那麼，公共行政將沒有可能運用公共行政的概念把握公共領域中發自於社會網路和文化建構的推動力，而社會和文化恰恰是民眾和組織產生的場所。所以，公共行政的復興勢必依賴於在公眾和社會關係中釐清學科的適當位置，同時又不忽視公共行政為促進公共服務水平所作出的傳統承諾。」[10] 其實，這就是我們所揭示的從管理行政向服務行政轉變的過程，是我們在行政改革中去進行一切行政建構方案設計時都必須牢牢把握的基本方向。也就是說，我們的立足點就是一個界碑，當我們由此而舉足前行的時候，必須走在告別管理行政和趨近於服務行政的方向上，當我們提出任何一項行政建構的意見和方案的時候，如果與這個方向相背離，那就是倒行逆施的做法。指出這一點很重要，因為在實際行動中能夠明確意識到這一點的人少之又少。儘管歷史必然性會將人類引向這樣一個必然的歸宿，但缺乏自覺走向服務行政的意識，就會在全球化、後工業化的總體進程中不可避免地在某個時期造成歷史的反覆。

　　二、並不僅僅是本土化

　　改革開放30多年後，中國社會取得了政治、經濟等各個方面的巨大發展成就。在這一背景下，社會科學研究的各個領域中都制定了本土化策略。就每一個學科都意識到西方理論和思想並不能滿足中國社會進一步發展的要求而言，是可取的。但是，我們需要同時看到的是，西方既有的理論和思想也同樣不再適應西方社會發展的要求了。儘管西方國家的政治家們依然極力推廣產生於西方的所謂「普世價值」，而學者們卻不斷地指出這些所謂「普世價值」在西方國家也遇到了諸多尷尬，不僅不能滿足西方社會發展的要求，反而在各個方面都成為棄之而不能的包袱。比如，西方學者看到，科學的發展在20世紀後期出現了「認知轉向」，「在社會科學家對於人類動機和行為的思考方式方面，也存在一種急劇的轉變。最近二十年來，社會學中出現了一種認知轉向，這是一種可與19世紀與20世紀之交理論家拒斥功利主義相比肩的廣泛而深刻的變革。這種急劇的轉變，在當前的發展則體現為從根源於西格蒙德·弗洛伊德的自我心理學的帕森斯行動理論，轉向以常人方法學和心理學中的『認知革命』為基礎的實踐行動理論。儘管組織分析者已經普遍運用這種新的行動理論研究了大量的問題，但是他們還很少認識到這種立場的變化。」[11]

　　其實，進入21世紀後，社會科學研究已經大為改觀，突破既有理論範式的努力正在對實踐的直接關注中顯現出有所進展的跡象，社會科學的研究越來越習慣於直接地對現實進行思考，而不是採用既有的某種理論去剪裁現實，也不滿足於對現實以及實踐作出合理性的解釋。顯而易見的事實是，在全球化、後工業化的歷史性社會轉型時期，所呈現出來的是前所未有的新的社會現象的與日俱增。運用既有的理論去解釋它們或剪裁它們，是很難獲得令人信服的結論的，而且會對行動造成誤導，讓人們在風險社會中做出錯誤的行為選擇。與此不同，更多的社會科學家清醒地意識到，需要直接地從現實行動的實踐出發進行思考，爭取去提煉出新的原則、新的觀念和行為準則。當然，這些還僅僅是科學研究中所呈現出的新跡象，其發展趨勢還需要用更多的時間去加以詮釋。但是，在這裡，我們還是看到了科學活動的新風氣，而且，這種新風氣必將給我們帶來造就出新的科學理論範式的結果，並對實踐產生積極影響。對於公共行政研究而言，應當踏准社會科學發展的這一節奏，應當跟上社會科學發展的這一節拍。在全球化帶來的高度複雜性和高度不確定性面前，在全球風險社會之中，公共行政的研究應當擁有告別傳統的勇氣，應當實現自我超越。特別是在工具理性已經不再能夠指引解決問題的方向時，必須大膽地將其拋棄;隨後，把根源於工具理性的實證主義研究方法也放在書案邊的廢紙簍里。這樣的話，我們就會迎來公共行政研究的新時代。

　　西方社會正遇到了選擇的困難，特別是在對西方工業社會的傳統進行局部批判還是整體批判方面，一直是一個難下決斷的問題。從社會心理以及情感上，西方世界是能夠接受局部批判的，而有洞見的學者們往往要求對整個工業文明作出整體批判。誠如昂格爾所說，當思想的建構面對一個需要加以清理的傳統時，是「對一個仍然居於支配地位的傳統所進行的局部批判，如果沒有轉化成為對那一傳統的整體批判，它就不能在更大程度上推進下去。」[12] 昂格爾舉例說，「從奧卡姆的唯名論到馬基雅弗利的政治學說，再到笛卡爾的認識論，許多運動都試圖顛覆經院形式的古典形而上學的根基。但只有在托馬斯·霍布斯及其同時代人以及他的繼承者們的作品裡，各個派別的古代政治與心理學理論才第一次作為一個整體而被批判。直到那時才完全清晰的是：理論家們依然未能將他們自己從中世紀的亞里士多德那裡解脫出來，他們在其中進行努力的思想框架一直遭受著之前未曾意識到的缺陷及附帶後果的影響，那些界定著此種思想的、關於心與社會的觀念構成了一個單一體系，以及這些學說的主體也呈現出某些形而上學的原則。」[13] 我們現在所面對的，則是霍布斯等人在反傳統的過程中確立起來的新傳統，這就是近代以來得到了不斷建構的思想框架。在整個工業社會的歷史階段中，這個思想框架為社會建構提供了強有力的支撐，實際上，整個工業社會就是基於這個思想框架建構起來的。可是，在人類走進後工業化進程時，這個傳統則是一個必須加以拋棄的東西。在各門學科中，都雨後春筍般地產生出挑戰這一傳統的思想，但所有這些，都屬於昂格爾所說的「局部的批判」，因而，並未顯現出成功的跡象，更不用說每個學科中都存在著樂意於佩戴這一傳統思想枷鎖的所謂學者。所以，現在擺在我們面前的任務將是整合出一種「整體批判」。服務型政府理論是產生於公共行政學科中的理論，屬於公共行政這個專業的範疇，但是，服務型政府理論並不滿足於對傳統思想建構起來的政府及其社會治理的局部批判，而是希望在整體上去為適應後工業社會要求的政府及其社會治理模式建構作出清理地基的工作，並在此基礎上作出理論創新。

　　當然，我們的公共行政研究時日尚短，在許多問題上，我們還有著熟悉公共行政的基本知識和原理的任務，西方國家在20世紀公共行政研究中所取得的成果，都需要我們加以進一步地消化和吸收。在公共行政的研究中，「我們應試圖理解和鑒賞他人的思想和體驗，這將給我們提供一些新的發展道路，從而提升公共物品的供給能力和改進公共行政管理的過程。」[14] 也就是說，我們需要有開放的心胸。對於中國的行政學者而言，首先需要以開放的心胸面對世界各國的思想、理論和經驗，同時，也需要以開放的心胸面對那些基於中國實際的思考。狹隘的孤芳自賞只能縛住自己的手腳，既無益於中國公共行政科學的發展，也無益於自我的進取。在中國公共行政本土化的道路上，任何排斥國外進步思想和積極經驗以及任何無視本國學者已經取得的有益成果的做法，都是無益的。但是，我們也應看到，公共行政研究是服務於政府的，是希望為政府的社會治理行動提供可行的指導方案。顯然，政府在一個國家中所扮演的地位是非常重要的，政府的每一項行為選擇都會對一個國家的經濟、社會產生廣泛的影響，特別是對政治生活有著不可小覷的影響。

　　以開放的心態面對世界，並不意味著對霸權的接受和屈服，也不意味著必然生成一種智力依附。的確，在資本主義世界化進程中生成的這個世界，是有著中心—邊緣結構的，發達國家總是居高凌下地把其創造(而且，在很多情況下並不准備使用)的東西硬塞給他們所認為的後發展國家，其目的是為了取得對他所擁有的霸權的認同，而且在客觀上也造成了智力依附。如果考慮到政治方面的問題，我們立即就看到，在某種意義上，發生在後發展國家中的反覆無常和動蕩不定是西方霸權所製造出來的。正如一位美國學者所指出的：「鑒於西方在經濟、軍事和科學領域的霸權地位，長遠趨勢預示著這些國這在本土實戰或本國敘事的維護上的病態。要理解霸權文化強迫的效果，我們沒有必要捨近求遠。一個有力的例子是印弟安土著社區在北美的命運與現狀，尤其是在美國。經過了一些調整的類似的故事則見之於中南美洲(在獨立後)的發展中——在那裡(關注個人財產權)的自由程序主義的辭令經常被用來腐蝕和瓦解土著社區。」[15] 更不用說西方國家在國際政治舞台上所施展的各種各樣的壓力和武力干預。

　　霸權就是世界無盡禍害的淵藪。在全球化的進程中，特別是在冷戰後的單極世界中，這種霸權肆無忌憚地橫行，無需理由地任意干涉其他國家的內部事務。然而，在發展中國家的內部，始終存在著對西方霸權的歡迎和排斥兩種意見，以至於西方霸權尚未表現出對它的關注時，它本身就已經打開了「內戰」。鑒於此，公共行政的研究定位於對西方國家經驗的學習和借鑒是不夠的，甚至是危險的，因為它極易走上一條對西方話語霸權加以認同的道路，極易生成智力依附，以至於放棄從本國實際情況出發，而是用西方話語敘述本國的事情，用西方的理論剪裁本國的實際。但這決不意味著另一條道路就是可行的，那就是在與西方話語對立的意義上倡導本土化。即便是提出一種與西方話語平行意義上的獨立建構，也是極其錯誤的。因為，全球化、後工業化是整個世界面對的共同課題，無論是發達國家還是發展中國家的學者，誰也不對這類問題的解決有優先權，更不用說壟斷權了。面對全球化、後工業化進程中出現的新的問題，每一個學者都可以通過獨立自主的創新而為人類作出貢獻。

　　所以，在全球化、後工業化這一歷史性的社會轉型期中，「我們應該積極地利用出現的機遇，來進行嘗試和探索，而不是藏匿在意識形態之中，或是在價值的絕對性之中進行正面的角逐，只有這樣，我們才能夠卓有成效地對各種挑戰作出回應。」[16] 當西方國家批評你的政治不民主的時候，你極力去論證自己如何民主，或聲言處在民主化進程中;當西方國家批評你存在「人權問題」時，你反唇相譏，去極力證明自己比批評者的人權狀況更好……所有這些「在價值的絕對性之中進行正面的角逐」，對於迎接全球化、後工業化的挑戰而言，都是毫無意義的無聊之舉。這不是具有科學價值的本土化做法，反而恰恰是屈服於西方話語霸權的一種表現，是用對立的方式所表達出來的一種話語上的屈服。在全球化、後工業化的背景下，正確的科學研究取向是直面全球化、後工業化進程中出現的新問題，並加以解決。這是一種歷史性的超越，可以看作是在「本土化」的論題中所作的文章，也可以說是對本土化要求的超越。比如，中國公共行政研究中所提出的服務型政府建設課題，就不能簡單地視為公共行政本土化的表現，而是站在人類社會治理從管理行政向服務行政轉變的宏觀視野中提出的新課題。三、解構與重建的任務

　　行政學的研究必須提煉出行政文化的全部精華：其一，人類行政管理經歷了幾千年的歷史演進，現代公共行政是作為長期的歷史演進的結果而出現的，凝聚了人類行政管理的文化遺產。特別是在全球化的進程中，不同民族和國家的行政管理之間在學習和借鑒的過程中已經形成了共通的行政管理文化，這種文化既與各個國家和民族的文化相聯繫，又有著全球的統合性，成為一個相對獨立的文化系統。行政學的研究需要對這一文化進行總結、提升和作出明確系統的闡釋。其二，行政學還需要根據人類社會正在向後工業社會邁進的歷史現實，自覺地建構起能夠適應後工業社會社會治理需要的文化體系，將其加予政府及其行政管理過程。特別是要對於行政管理中的公共精神進行刷新，使其在公共行政的變革過程中發揮引導的作用。其三，在現代公共行政效率文化的基礎上探尋全面理性即實踐理性文化的建構途徑，擴展行政文化的科學內涵，使其與倫理精神相融合，形成工具理性與實質理性相統一的行政文化。

　　法默爾通過對西蒙的《行政行為》進行解構的例子來闡述後現代性的解構原則，他所形成的結論是：「西蒙的《行政行為》是堅固地建立在現代性的框架上的，因而把現實原則視作是理所當然的;他所關心的是促進現實的生產，以理性的方式將手段和目的結合在一起，以獲得實際的結果。他的指涉對象就是現實;他就處於現實原則的範圍之內。現在，後現代性出現了，隨之而來的是現實原則的終結。」[17] 當然，對於解構解構者的再解構追求來說，導向對現實原則的否定是可以理解的，甚至是合乎現代性的邏輯的。但是，當我們審視現代性的時候，即使我們把已有的公共行政理論全部拋棄了，而現實性的原則還是要保留下來的。近代以來的科學只是科學史的低級階段，它不是科學的全部，它的實證主義的形式更是它不甚光鮮的一個面相，我們的工作只是將已有的科學作為一個起點，加以超越，而不是全盤否定。所以，我們懷有的依然是科學態度而不是遊戲心境，我們所需要的恰恰是從現實出發，然後再返回現實。對既存科學的超越，只是對它把握現實的片面化的超越，所要實現的是更全面、更準確的綜合性和總體性的把握。反對實證主義的科學研究方法，決不意味著對實證主義研究所取得的成績視而不見，相反，我們恰恰需要對實證主義研究所具有的全部優勢作出充分的評估，才能超越它。只有抱著這樣的心態去閱讀《行政行為》，才能理解它所代表的這一整個時代的行政學理論是積極的和有價值的，是這個時代的產物，也是這個時代的學術成就。唯有如此，對它的解構才能結出豐碩成果。

　　後現代主義作為研究對象的是那些用來觀察和理解「事實」的理論。比如，從它的提問方式中可以清楚地看到這一點：「何謂我的眼鏡的本質向我透露了我通過它們來構建的世界的本質?何謂它向我透露了我『必須』通過它們來構建的世界的本質?如果我要更換鏡片……結果又會如何?我的眼鏡看起來像是什麼?如果……我更換『我用於看我使用的眼鏡的眼鏡去看世界』，我的眼鏡看起來像是什麼?將這一系列的提問依次作一個轉譯，可得出：公共行政理論的本質能就那已經構成的公共行政事實的本質向我們說些什麼?如果我們從一套公共行政理論轉向另一套公共行政理論，結果又會如何?公共行政理論看起來像是什麼?而從不同的角度看……它又像是什麼?」[18] 這種研究方法可能是出於避免知識論的真理陷阱之需要，因為，現代社會科學中的技術主義基本上都是源於知識論的。後現代主義這樣做可能屬於不得已而為之，但是，逃避「事實」而轉向對理論自身的一種不顧「事實」是什麼樣子的純粹理論審查，如何能對「事實」的改造和建構發揮作用呢?的確，到了工業社會發展的鼎盛時期，理論紛呈、莫衷一是的狀況令人對理論產生厭倦。但是，如果我們有一個歷史的視角，就會看到這種理論上的紛亂現象其實是可以分別旋轉在歷史縱軸的不同位置上的，它們並不是在邏輯上可以在同一時代中橫列的。雖然都是在同一個歷史時期產生的，但有些理論是陳舊的，甫一提出，就顯得陳腐不堪;有的理論是對現實的直觀反映，力求從事實出發而直接提出解決方案;而有的理論則是從當下的事實中去發現走向未來的趨勢，試圖在面向未來的建構中實現對現實的超越，也同時希望在這種超越中去解決作為事實的各種各樣問題。在一些具體的領域中，比如在公共行政這一領域，如果在歷史的序列中去排列出不同的理論，能夠讓人回憶起的，往往是那些關於公共行政系統性思考的理論。它們中的每一個在提出的時候，都是出於當時的公共行政的理解和建構的需要，無論它的真理性狀況如何，但在當時都是具有合理性的，是有價值的理論建構。歷史序列中的每一種理論都是如此。所以，在我們的公共行政研究中，既使需要轉換視角，也不應是向舊的理論的回歸，而是根據公共行政新的「事實」創建新的理論，轉變到新的理論視角上來。只有這樣，解構才能轉化為積極的建構。

　　通過這一分析，我們傾向於認為，在哲學、文學藝術等領域很成功的後現代主義方法被引入到公共行政學的領域中來可能是不適用的。根據後現代主義的觀點，「有關人或社會行為的科學，如公共行政學，所要做的就是理解行動，這是自然而然的。」[19] 然而，在我們看來，哲學、文學藝術等學科可能較多地滿足於理解人的行為，而公共行政卻並不滿足於理解。公共行政學所要求的是把理解的目的放在付諸於行動上。理解行動是一回事，而讓理解服務於行動則是另一回事。任何理解只有能夠轉化為行動或有益於行動，才有價值。一旦我們的視線被放置在了行動上，就突出顯示出了行動者的角色。無論行動者是以組織的形式出現還是作為個體的人，都必須被歸結為人。這樣一來，即使我們假設後現代主義方法在公共行政學的研究中有著良好的前景，那也意味著需要在引進這一方法的時候做出大量的改進工作，需要針對公共行政學這門學科的特點而把哲學後現代主義的理論解構轉化為「事實」解構。如果這樣做的話，又需要與19世紀以及20世紀的許多批判理論區別開來。因為，那些批判理論就是直接針對「事實」的批判。所以，如果後現代主義不能完成或不願意去完成這樣的批判工作的話，就需要我們去承擔起這樣的任務。即便如此，後現代主義在公共行政的研究領域中所作的清理地基的工作還是值得肯定的，特別是它關於「想像」之功能的論證，對我們重塑公共行政模式是具有很大的啟發意義的。

　　對公共行政的重建來說，最為重要的還是突出人的主體性地位，只有當人成了技術性工具的應用者而不是受奴役者，才能說公共行政的發展找到了正確的方向。全鍾燮說：「為了更有效率和更有效能地使用工具，那些使用工具的人們不僅需要擁有技術技能，而且必須了解人類的技能，這樣，他們才能意識到自己的偏見和他人的價值觀。」[20] 「公共行政人員不是而且也不應該是執行一項他們所沒有參與制定的公共政策的『中立』機器人。他們的工作不像是裁判員或仲裁者的工作。事實上，他們是參與競賽的運動員。他們是受聘執行公共意志的專家。」[21] 所以，他們需要擁有對公共事業的忠誠，需要把服務於公共利益作為其一切行為選擇的基準。為此，公共行政研究就需要提供充分的智力支持。在全球化、後工業化的歷史背景下，政府及其社會治理模式面對的是根本性變革的要求，公共行政研究需要擔負起在理論上尋求這一新型的社會治理模式的任務。在這一新型的社會治理模式中，人的地位將被突出出來。具體地說，行政人員以及公共管理者將實現從執行者向行動者的角色轉換。對於執行者而言，所應擁有的是工具理性，需要照章辦事，需要嚴格地遵從紀律，而公共行政的研究重心也就是對工具理性及其一切物化設置的科學設計。當行政人員以及公共管理者轉化為行動者的時候，他的自主性、道德意識、應變能力以及面對複雜問題的隨機性行為選擇品質等，都是必須加以不斷強化的因素。公共行政研究恰恰需要圍繞這些方面去提供科學支持。

　　可以相信，隨著中國迅速崛起，要不了多少年，世界就會變得樂意於傾聽中國的聲音。但是，當世界準備傾聽來自中國的聲音時，我們準備說些什麼?或者，我們說過了什麼?是把無數次重複西方近代幾百年說過的話再度翻譯成英文嗎?顯然不應是這樣的，中國的聲音所傳達的應當是中國人的意願，是中國人對世界的認識，是中國人對未來社會的描繪和設計。所以，中國的現實以及世界的未來，才是我們思考的重心。當我們思考這些問題時，所應確立的應是不一種不同於西方已經完成了的思維方式。我們處在一個全新的時代，全球化、後工業化是西方歷史上也沒有遇到過的全新的歷史現象，這是人類在近些年來共同面對的社會現實。我們如果自覺地把握住全球化、後工業化給予我們的新契機，實際上，我們也就實現了對近代以來的整個思維方式的超越。這樣的話，我們解決中國問題時，我們在建構中國的思想和實踐模式時，就會擁有全球視野，就能夠在全球範圍內汲取思想素材，就可以在全球範圍內審視社會治理成功或失敗的經驗和教訓，從而做到在人類全球化、後工業化的運動中瞻望社會治理變革的前景。做到了這一點，即便是談論中國現實的話題，在理論追求上，也能夠賦予其全球價值。所以，在全球化背景下，中國的公共行政研究者首先需要擁有的就是這種意識，只有首先擁有了這種意識，才能擔負起開拓人類社會治理未來的使命。

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