趙弘：全面小康決勝階段 城市建設如何衝刺？

趙弘：全面小康決勝階段 城市建設如何衝刺？

2015-11-22 宣講家網 趙弘 北京市社會科學院副院長

核心提示：十八屆五中全會針對「十三五」時期的經濟發展和全面建成小康社會提出了五大發展理念，但是，對於北京的發展而言，關鍵在於如何將這些發展理念切實運用於城市建設中去。推動京津冀地區的協同發展，不僅是河北和天津發展的需要，更是北京解決日益嚴重的城市病、實現健康和可持續發展的必由之路。

趙弘北京市社會科學院副院長

今天我會就十八屆五中全會的內容談一談我的學習體會，特別是將現在北京全面治理「大城市病」、落實城市戰略定位、推動京津冀協同發展的這些熱點話題和十八屆五中全會的精神結合起來，給大家做一些分析和介紹。

今天的內容包括兩個部分，第一部分是就十八屆五中全會的核心要點給大家做一些介紹，第二部分是北京在落實五中全會精神方面應該有四個著力點，或者說是四個關鍵點，我會進行具體的分析。

一、十八屆五中全會的核心要點

2015年10月26日至29日，十八屆五中全會在北京召開。習近平總書記親自做了關於五中全會報告的介紹，系統闡述了報告的內容，並在這次報告當中特別提出了創新、協調、綠色、開放、共享五個發展理念，科學地回答了事關黨和國家在未來五年甚至更長遠的發展時期內的一系列重大理論和實踐問題。「十三五」時期，也就是從2015年到2020年的這五年時間，恰好是見證「兩個一百年」中的第一個百年奮鬥目標的時候，所以這次會議也受到了海內外和全社會的關注。那麼，在這個規劃中，未來到底怎麼發展？五中全會到底講了哪些亮點、重點？下面，我給大家做一個簡單的介紹，也就是十八屆五中全會精神的核心要點。

在十八屆五中全會的核心要點裡面，關鍵詞有很多個：協調、改革、環境、機制、創新等。但是，「全面建成小康社會」是這次主要的、最熱點的關鍵詞。下面，我通過這樣幾個部分來介紹。

（一）十八屆五中全會提出全面建成小康社會的宏偉目標

十八屆五中全會對於未來發展環境做出了一個基本的判定，提出全面建設小康社會的宏偉目標。《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》對國際、國內形勢進行了分析。目前在國際上，認為新一輪科技革命已經到來，各個國家正在謀劃怎麼迎接這次科技革命帶來的挑戰。從全球來看，既存在著貿易保護主義的抬頭、地緣政治關係複雜化、全球經濟增長乏力等不利因素，但同時，發展中國家也作為一個群體，力量正在增強，逐漸打破了以美國、歐洲為兩極的這種單極化發展格局，國際力量正在趨於平衡。總體來講，國際環境對我們的發展是有利的。

在國內，我們取得了很好的成績，但也確實面臨著很多的困難。其中，困難主要有以下幾個方面。

1.發展方式比較粗放

我們談了很多年的創新驅動發展，但實際上，我們的創新能力還不強，部分行業產業過剩，特別是一些傳統產業困難重重，產品賣不掉，積壓很嚴重，很多設備的開工率比較低。一般認為設備開工率低於80%就非常嚴重了，而我們只有70%多。區域之間不平衡、不協調的矛盾也比較突出。在社會領域，收入差距比較大，社會矛盾比較凸顯，消除貧困的任務十分艱巨。按照李克強總理在幾次會議上的講話，我們正面臨著中等收入陷阱的挑戰。所謂中等收入陷阱，就是指發展中國家和地區，在發展初期，往往憑藉自己各種要素成本比較低的優勢實現經濟起飛，承接了發達國家的產業轉移，並以出口加工為導向的這樣一種發展。但是，隨著經濟的發展，當人均GDP達到6000美金的時候，就進入到世界上所謂的中等收入水平，那麼這個時候就會出現新的矛盾。原來的優勢沒有了。隨著社會的發展，勞動力的工資越來越高，各種開支越來越大，很多產業的利潤空間被壓縮，甚至因無法發展而被迫轉移到成本更低的地方，很多企業被淘汰關閉。由此也造成了稅收減少，那麼政府的收入也就減少了。這是一個問題。

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2.中等收入陷阱

在幾十年的發展過程中，社會福利開支在政府的公共服務開支中所佔比例居高不下。其實，福利跟工資是一樣的，一旦漲上去就很難降下來，因此政府捉襟見肘——收入減少了，支出卻不能減少。政府沒有錢來治理國家、治理城市，所以就出現了很多生態問題、環境問題、社會治安問題等。比如，拉丁美洲的阿根廷、巴西、墨西哥等很多國家都跌入中等收入陷阱。

我親自到阿根廷考察過，這個國家陷入中等收入陷阱的困擾當中達五十年之久。當年，美國和阿根廷的人均GDP只差幾十美金，可以說是不相上下。但是後來，美國持續創新，他的產業具有持續盈利能力，就進入了發達國家。而現在，阿根廷的人均GDP只有美國的四分之一。這麼多年，阿根廷都沒有辦法發展、沒有錢，怎麼辦？政府就開始印鈔票。所以阿根廷在很多年裡的通貨膨脹率都在百分之百以上，最高的時候達到400%。這就使得富人很快變成了窮人，窮人變得赤貧。所以，很多人移民是因為覺得在他的國家發展沒有前途。有錢的人進行投資移民，有技術的、有文化的人進行技術移民。阿根廷全國有3700萬人口，但科研人員卻只有5000人，留在海外的科研人員竟達5萬人之多。整個國家貧富差距達40多倍。可見，中等收入陷阱不是那麼容易跨越的。

我們通過研究發現，全世界能夠成功跨越中等收入陷阱的國家所佔比例只有12.9%，也就是說，100個國家中，只有12.9個國家能夠跨越中等收入陷阱。亞洲的馬來西亞、泰國等都還處在中等收入陷阱的範圍中，而新加坡、韓國都已經成功跨越。我們國家當前的GDP達到6千美金，恰好處於跨越中等收入陷阱的爬坡期。

總的來說，通過分析國際國內形勢，習總書記的結論是，我們現在仍然處於大有可為的戰略機遇期。雖然矛盾疊加，風險增多，存在著嚴峻的挑戰，但是我們是可以駕馭的，可以有更好的發展。所以我們要把發展作為主要的、基本的方向，集中力量把自己的事情辦好，不斷開拓發展的新境界，準備著，努力地去跨越中等收入陷阱。這是我們在這個時期非常重要的一個任務。

「十三五」時期的發展目標，就是到2020年全面建成小康社會，經濟保持中高速增長，在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。我們看到，「小康」的內涵發生了變化。過去，我們只是提出國內生產總值比2010年翻一番，但是這次提出把城鄉居民收入也要翻一番，把經濟增長和老百姓的收入緊密掛鉤，體現了黨中央的「發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享」這樣一個基本的思想。這是第一個方面：審視了整個形勢，提出了發展的主題，同時還要建成小康社會，而且這種社會是我們共享的。

（二）五大發展理念是對國家發展的深刻總結

五大發展理念是通過對國家發展經驗、教訓的深刻總結而提出的重要目標。這五大發展分別是是創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展。這次是習總書記在「四個全面「戰略框架下第一次提出五個完整的發展理念，反映出黨對執政規律的新認識。這是第二個要掌握的核心觀點——五大發展理念。

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（三）五大發展理念統領和布局「十三五」時期的工作

五大發展理念對未來的整個工作進行統領，包括這次五中全會的報告，也是用五個理念來布局謀篇的，並沒有像過去那樣分成經濟、社會、生態幾個部分，而是用五大發展理念來統籌。而這五大發展理念之間又是相互聯繫的：創新發展是第一動力。所有的發展中，最核心、最關鍵的在於創新能力。協調發展是內在要求。如果不協調，地區之間的矛盾太大，就發展不下去了，因此協調發展是內在要求。綠色發展是必要條件。如果像以前那樣，我們的發展影響了生態環境，給老百姓帶來的不是更宜居的環境而是污染，就不符合發展的基本宗旨，因此綠色發展是必要條件。開放發展是必由之路。我們的改革還不夠深入，國內的各個區域之間、行業之間、部門之間還存在很多的壁壘；同時，我們的國際開放程度也還不夠，因此需要更加開放的發展。共享發展是本質要求。這一點和我們黨的宗旨是完全一致的，就是要讓老百姓共享發展成果。以上是要掌握的第三個部分。

（四）「十三五」規劃的亮點在於共享發展，關注民生

這次「十三五」規劃的亮點就是突出關注民生，將共享發展的理念落到實處，所以大家會看到這次報告也有令人振奮之處。一方面是對戰略布局很振奮，另一方面是對很多實實在在的工作很振奮。第一，是建成小康社會不僅要看總量，而且要看人均收入，要把這兩個聯繫起來。第二，是貧困縣「摘帽」。這次會議明確提出，未來五年，全國的貧困縣要全部摘掉「帽子」，這對貧困地區來說是一個非常重要的好消息。第三，是普及高中教育。過去是九年義務教育，就是到初中為止，都是國家強制性地讓你上學，而且國家還會免除學雜費，到了高中就要自己掏錢。但是這次規劃把普及的年限又加了三年，即高中也要普及，不能初中畢業就不上學了。在高中階段，要對家庭困難的學生進行困難補助，實現資助的全覆蓋。第四，是全面參保，這也是強制性的。這樣一來，老百姓得了大病，以及養老等問題就得到了解決，這也是社會安定的必要條件。第五，是二孩政策。對於放開生育兩個孩子的政策，社會輿論是比較多的。最後，是健康中國。要深化醫藥衛生體制改革，理順藥品價格，實行醫療、醫保、醫藥聯動，讓老百姓能夠看得起病，解決「看病難、看病貴」的問題。這些都是實實在在為老百姓著想的亮點。

（五）改革統領「十三五」的發展

在「十三五」規劃中，以改革統領「十三五」時期的發展，而且強調黨的全面戰略領導。在規劃中，雖然沒有單獨的一章說改革，但是改革已經滲透到五個發展中去了。所以說，「改革」貫穿了整個「十三五」的指導意見和思想。比如，在培育發展新動力、拓展發展新空間方面就提出了優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素的配製，要消除任何形式的行政壁壘、區域封鎖和市場分割。也就是說，圍繞著某個領域怎麼改、改什麼，都已經明確地提出來了。

另外一個角度是強調黨的全面戰略領導。十八屆五中全會是習總書記親自做的指導意見的報告，而過去都是由總理來做的，因此這也體現了黨對經濟社會的全面戰略領導。那麼，黨該怎樣來領導經濟社會工作呢？一方面，黨要參與這些規劃，主導這些規劃；另一方面，要加強黨自身的建設，尤其是廉政建設。「打鐵還需自身硬」，從黨的建設本身來保證黨有力量、有能力來領導國家的經濟社會發展。

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二、以十八屆五中全會精神為指導，解決北京發展的核心問題

北京落實十八屆五中全會精神不應該只停留在文件政策上，而要結合北京的實際。因為北京正處在落實《京津冀協同發展規劃綱要》的特殊時期，市委市政府提出要全力打好治理「大城市病」的攻堅戰。所以，我們應該以五中全會的精神為指導，具體來解決北京在發展中的核心問題、瓶頸問題。

（一）保持戰略定力，堅持首都城市戰略定位不動搖

2014年2月25日，習總書記到北京視察，對北京的工作既提出了肯定，也指出了北京存在的問題。他說，北京人口過多，交通擁堵，房價高漲，藍天難見，繁星無影，河水斷流，地下水超采，地面沉降，患上了相當程度的「城市病」，必須下決心動手治理，不把難題都留給後人。這體現出總書記敢於擔當、敢於碰硬的個人做法。總書記第一次提出「城市病」，而且「城市病」這三個詞被寫進了我們黨的文件中。其實，「城市病」這個詞是一個老詞，這個詞在經濟學領域、在城市規劃領域已經被用了很多年了，只是我們國家過去不用，認為資本主義制度下才有「城市病」。其實，這是一個中性詞，它是在描述一個城市在發展過程中沒有處理好經濟、人口、資源、環境的先後關係，從而出現各種矛盾交織在一起的現象，對城市發展造成困擾，是一種複合的概念。

從全世界來看，「城市病」最早描述的是英國倫敦。在當年的工業化時期，倫敦出現了嚴重的交通擁堵，環境污染加劇，霧霾持續好幾個月，最長的一次毒霧持續了5天，導致4000多人死亡。後來，倫敦將40多萬居民遷出中心城區，一批工業企業外遷，並加快軌道交通建設，加快周邊衛星城和新城的建設，逐漸治理好了「城市病」。2015年年初，我去倫敦待了幾天，那裡沒有出現霧霾天氣，環境非常優美，建築非常漂亮，綠化也非常好，確實是一個宜居的大都市。

再比如美國的紐約。當年，有1100多萬人從世界各地涌到紐約去淘金，尋求發展的機會。當時正是工業化時期，紐約的環境污染同樣非常嚴重。1910年，紐約市能活到60歲的人只佔5%，有五分之一的幼兒活不到5歲，貧富懸殊，醫療資源短缺，交通擁堵，犯罪率居高不下。後來，紐約經過治理，發展公共交通，尤其是軌道交通，24小時不停運，推行郊區化，將人口向郊區、周邊的衛星城疏解分散。到了今天，紐約也是全世界公認的宜居都市。

再比如洛杉磯。當年，洛杉磯也可以稱為「霧都」，每天從天而降的灰塵多達400噸，連續多天的霧霾，使得空氣都變得稀缺。後來，洛杉磯經過治理，成為了有標誌性美國文化的城市，我們所知道的好萊塢大片、迪士尼樂園，都來自於這個城市。

北京在過去也有過這種「城市病」。大家知道，在解放以前，北京是純消費城市，解放以後也走過一段彎路。當時對於國情的認識是，沒有強大的工業，就沒有強大的國防，就難以保衛新生的政權。所以，北京可謂是「近水樓台先得月」，很多大的工業項目都落戶在了北京。比如，朝陽區從北到南就有四大工業基地：酒仙橋和798地區，就是由蘇聯和德國援建的我國第一個電子工業基地，被稱為「中國電子工業的搖籃」，中國的「兩彈一星」和很多大的國防裝備的電子設備、器械都來自於這個地區；再往南一點，在朝陽路一帶，是紡織工業基地；再往南走，勁松路周邊是機械工業基地；往東偏一點的垡頭地區，是化工基地。再加上石景山的鋼鐵和重工業基地、房山的燕山石化基地等，北京市至少有六大工業基地。當時，北京的重工業占工業的比重高達64%，這個比例僅次於全國最大的重工業基地遼寧省，排在全國第二位。

經歷過那個時期的人都知道，當時，大量的原材料、能源運進運出，環境污染比現在還要嚴重，只不過沒有PM2.5的檢測而已。後來，國務院三次批複北京，不能再搞污染擾民的重化工業，所以北京才開始「退二進三」，大量的企業外遷，發展中關村，發展CBD，發展金融街。逐漸地，第三產業發展起來了。可以這樣說，在那個時期，以環境污染為突出特徵的「城市病」已經得到治理，北京現在的「城市病」處在新的階段。

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第二類「城市病」主要是針對陷入中等收入陷阱國家而言的。

墨西哥的首都墨西哥城有2000萬左右的人口，卻有500多個貧民窟，400多萬的窮人，佔總人口的五分之一。整個首都交通擁堵，空氣污染嚴重，垃圾圍城，高犯罪率，所以墨西哥城是全球通勤痛苦指數排在第一位的地區。

再比如巴西，既有別墅區、富人區，但在不遠處就是250多個貧民窟。窮人生存不下去了，就偷盜、搶劫，所以，僅2010年，里約熱內盧就有5000人在暴力衝突中喪生。

在阿根廷的首都布宜諾斯艾利斯，有的地方的寫字樓非常漂亮，類似於北京的CBD，但是在不遠處就是貧民窟。阿根廷的貧富相差46倍，很多人都移民到國外。這就是我們所說的「城市病」。所以，總書記講，北京的「城市病」不同於別的國家，而是具有北京的特色。

1.北京「城市病」產生的原因

那麼，北京的「城市病」怎麼來的？媒體上解釋「城市病」出現的原因有很多，我們用了十個月的時間把北京市的方方面面進行了一個全面的調研，特別是對照國外城市的發展歷程，總結了北京出現「城市病」的三條原因。

（1）功能過多

首先，北京的「城市病」既有著同國內很多大城市一樣，由於快速城市化，因此吸納人口過快增長的共性原因，又有著北京作為一個特殊的首都城市，對於人口具有很強的吸引力的特殊原因。中國的城市化來得很迅猛。城市化率從30%到70%，法國用了120年的時間，美國用了100年的時間，日本用了60年的時間，而中國大概只用了40年的時間。也就是說，中國用40年走過了別人100年的路程，由此可以看出，中國的城市人口增長是很快的。為什麼會這麼快？這與中國長期實行二元經濟結構政策有關。廣大農民被束縛在土地上。受農業生產率和農業組織化程度的影響，再加上不合理的農產品價格體系，即使辛勤勞作，農民也很難富起來。過去由於對戶口的嚴格控制，所以大家沒有辦法，只能待在農村。現在，只要到了城市裡就能有收入和就業，就可以租房子，等有錢了還可以買房子。因此，農民就要離開農村進入城市。這個過程中就需要城市不斷地提高接納能力，包括教育、醫療、交通等。但是，如果某一個時期，城市的供給能力小於或者慢於整個社會的需求，那就會出現「城市病」。

這種情況在全國都是比較普遍的。現在，上海、廣州、深圳等，幾乎所有的一、二線城市都出現了嚴重的「城市病」，這就是共性。而北京出現「城市病」的原因可能還要特殊，因為北京是首都城市。

我們通過研究發現，全世界的首都大概分為兩類。第一類是單一功能的首都，比如美國的華盛頓、加拿大的渥太華、澳大利亞的堪培拉等。這些都是聯邦制國家，在建國初期，首都該設在哪裡，各地區之間存在很大的分歧。為了不丟選票，就划出一片專門的區域作為首都。因此，美國就劃在了南北分界線上，澳大利亞的首都就設在了堪培拉。

我曾經去堪培拉考察過。堪培拉的國會大廈在冬天和夏天都不用開空調，天花板是玻璃的，被評為全世界最節能、最綠色的建築。堪培拉的總面積是2395平方公里，但是，人口只有36萬，整個城市的50%以上是綠地、公園。北京無論怎麼努力都不可能建成這樣的城市。

對於北京而言，更具有借鑒意義的是東京、倫敦和巴黎，就是在一個歷史悠久的城市的基礎上，再增加一個新的功能——首都功能。作為城市來講，肯定要有經濟功能、文化功能、科技功能、醫療功能、教育功能和有居住功能等，但是作為國家的首都，不僅要有政治功能，也要有交往功能。我們國家在建國初期是計劃經濟時代，北京可謂是「近水樓台先得月」，很多教育、醫療資源都彙集到了北京。比如學院路上有八大院校，在別的國家一般不會這麼安排。所以北京的教育資源、醫療資源、科技資源都過度發達，這都與北京作為國家首都有關。

因此，有的學者就說，北京有這麼多的總部，所以金融功能相當於紐約；政治功能相當於華盛頓；又有這麼多的大學，所以教育資源相當于波士頓；有這麼豐富的文化，就相當於洛杉磯；還有中關村的高科技，相當於舊金山。也就是說，北京把美國五個最優秀、最有特色的城市的優勢集於一身，所以肯定功能過多。而且，每一個功能的背後都有一批人在支撐。無論是搞科研的還是搞文藝的，都到北京來，因為這裡代表了高水平。比如，很多文藝工作者就住在地下室、吃著速食麵，生活非常辛苦，但他們總希望有名家指點，能夠有機會成名，甚至走向全國、走向世界。這是一種夢想。在北京，追求類似夢想的有一批人。我們所說的「北漂」，都是有追求、有夢想的人。中國的13億人里，有夢想的人太多了，所以有一句話就是：有夢到北京。這就是北京吸納人口的很重要的原因。

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第二，北京具有行政資源的優勢。中國從計劃經濟走向市場經濟，但行政資源在資源配置中還是起了很大的作用，所以國家提出來要加速政治體制改革。但是，在改革成功之前，很顯然，有很多的機構還是很看重北京的行政資源的。全國有三十個省市在北京有辦事處，比如我們走在街上可以看到安徽大廈、福建大廈、浙江大廈等。實際上，這是他們在創造一些渠道、途徑，讓省市的部、委、廳、局和國家的有關部門對接，來獲取發展中的資源。不但每個省有，就連每個地級市也有辦事處，甚至一些有實力的縣市區在北京都有辦事處。這些辦事處多數設在居民樓里，我們所說的辦事處主任，就是這種性質的工作。同樣，很多企業在北京都要設總部、設辦事處，希望在第一時間獲取最直接的信息，進而對企業有一定的幫助。

第三，北京作為首都，但同時又是一個城市，那麼，這個城市該用什麼樣的手段和措施來控制人口的過快增長，這一點在理論上、道義上、法律上都缺乏依據。

比如，在理論上，清華大學有一位教授，通過研究全世界的首都，得出了兩條結論：第一，除了那幾個聯邦制國家的首都之外，其他的首都在這個國家裡面的城市首位度都是最高的。首位度最高也說明它的人口是最多的。比如倫敦有佔全國12%的人口，第二位的伯明翰只佔1.6%。第二，東方國家，比如日本、韓國、中國等，他們的人口往往更傾向於向首都集聚，比如首爾就佔了全國21%的人口。所以，這個教授的結論就是，我們找不見任何一個理論說北京不吸納人口。按照最保守的估計，其它國家的首都吸納10%、20%的人口，如果北京吸納5%，那完全是不多吧。但是中國有13億人，這麼一算就是6000萬。所以，他認為北京吸納6000萬人口並不奇怪，因為在理論上找不見北京不吸納人口的理由。

在道義上，如果有老百姓在網上發點消息，說我們孩子的一個班有四五十個人，影響孩子的學習質量，那你的聲音會很微弱，因為反對的聲音比你強很多，大家會說，北京是全中國的首都，不是北京人的首都，我為什麼不能去？

在法律上，憲法中並沒有說北京可以採取什麼特殊的手段讓人們不要往北京集聚。在過去只有一個手段——戶口，但是現在已經失靈。近十年，北京戶籍人口增長是1.1%，但是非戶籍人口增長卻是它的10倍，所以整個城市的人口增長的規模趨勢變化是由非戶籍人口決定的。

那麼，問大家一個問題，近幾年北京的人口增長一直很快，但為什麼在2010年突然就慢下來了呢？因為2010年國家出台了住房限購政策。在過去，只要有錢就可以到北京來，就像我剛才說的兩句話：第一句是有夢到北京，第二句是有錢到北京。全國有錢的人太多了，他們到北京來買房，一下子就把全款都交了。所以，這麼多年來，北京蓋的商品房，將近60%是賣給外地人的，是沒有北京戶口的人，只有40%多是賣給北京人的。所以我們說，僅「有夢到北京」和「有錢到北京」這兩條理由，我們就抵擋不住人口過快增長的趨勢。直到2014年總書記提到要嚴格控制北京、上海等特大型城市人口過快增長，才把人們的爭論減弱。但是，我們現在依然沒有特別管用的手段來控制人口的過快增長。這是第一個問題。

（7）

（2）城市的空間結構與交通結構不合理

那麼，是不是北京有這麼多的人口，就應該產生這麼嚴重的「城市病」？其實也不盡然。北京的「城市病」產生的原因除了剛才說的第一個外（而且已經得到了大家的共識），第二個原因則在於北京的空間結構與交通結構不合理，這兩點雙重疊加，使得北京的「城市病」提早爆發。也就是說，如果空間結構和交通結構合理的話，就不會出現「城市病」。

第一，空間結構不合理。對中國而言，城市化是一個新的話題。在改革開放之前，我們的城市是很少發展的，快速發展是近十幾年的事。那麼，城市裡有什麼規律？集聚有什麼規律？

我們通過研究之後發現，城市如果要發展的話，首先需要解決的就是集聚和效率的矛盾。剛才我們說，有錢到北京，有夢到北京，這都是集聚的需求。但是，怎麼才能讓這個城市有效率呢？這是政府要解決的問題。

國外的城市理論研究認為，要把城市科學布局，過去認為是建設田園城市，後來比較主流的是組成衛星城的格局。如果城市不是這樣的格局的話，再加上它的集聚的力量又很強，就會形成「攤大餅」的格局，就像現在的北京一樣——從二環到三環，從三環到四環，從四環到五環，從五環到六環。如果再繼續下去，還會有七環、八環。城市越大，越沒有效率。我們講規模經濟，就是指的規模太小沒有經濟效率，規模過大也會失去效率。所以，我們要保持適度的規模。

那麼關於城市的建設，國外的經驗是用綠色隔離帶把城市圈定在一個合適的空間範圍內。過去，北京提出要建設13個衛星城，後來又提出建設14個，要把主城圈定在四環以內。這個思路是非常好的——四環以內是北京的主城，四環以外是綠化隔離帶，永遠不能侵佔。那麼集聚的需求怎麼滿足呢？要把這些需求向周邊分散，建設若干個衛星城，這樣就滿足了集聚和效率的關係。

那麼這個思路是很好的，北京也是這麼做的。但是，我們從1983年到2004年，用了20年的時間來建衛星城，成效卻非常微弱，基本上沒有成功。為什麼沒有成功？並不是理論錯了，也不是規劃錯了，而是我們沒有抓住衛星城建設的關鍵環節和根本著力點。

通過研究之後，我們得出四條結論：第一，距離。衛星城不能離主城太近，不能建在主城的內部。最早我們把衛星城建在方庄，後來又在望京、芍藥居、天通苑、回龍觀。這些衛星城離主城都太近了，起不到分散資源的作用。如果要建，就要建在30公里以外，這樣才能起到分散的作用。

第二，通道。衛星城和主城之間一定不能簡單地修一條公路或者高速來解決問題，必須要通過建立大容量、高速化、一站式、低票價的市郊鐵路，把衛星城和主城連起來。

15年前，我到加拿大的多倫多去，就看到，在8點鐘左右，有很多人從火車站出來，換乘地鐵，很快就都不見了。我問導遊，他們這麼多人是幹什麼的？導遊說，他們住在郊區的衛星城，是坐火車來上班的。在多倫多，這樣的鐵路班車每天會在上班和下班時間密集發送幾趟，這樣的話，大家一出辦公室的門，就可以坐地鐵到火車站去坐火車，十幾分鐘就回到了自己的衛星城，然後再坐別的交通工具回家，前後只用一小時的時間。

那麼，為什麼要建軌道交通而不是公路？因為公路的效率太低了。清華大學交通研究所提供的數據表明，各種交通鞏固的單位等量空間的資源運輸能力是不一樣的，小汽車一小時能運3千人，公共汽車能運3千至6千人，軌道交通，也就是我說的市郊鐵路能運1萬至3萬人，呈網路狀的地鐵能運3萬人以上。城市的人口多，交通需求大，就必須用軌道交通來作為城市的主要交通載體。這並不是說小汽車沒有用，而是說小汽車不佔主導，主導的應該是軌道交通。但是，我們建了20年的衛星城，卻沒有建一公里的市郊鐵路。我們修公路，公路上跑兩種車，第一，公共汽車，太慢；第二，小汽車，太堵。一個衛星城一般要容納幾萬人，甚至十幾萬人，比較好的規模應該是容納20萬人左右。假如有一半人在主城就業，那也有10萬人，通過公路的話，就會被堵在路上。

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第三，規模。按照這個思路設計城市，那麼主城的規模一定不能太大，如果太大的話，大家從衛星城到達主城，再坐地鐵換來換去，到辦公地點就需要很長的時間。而衛星城的數量可以多，但規模不能太大，太大的話人們從家裡到火車站就要用很長時間，這就失去了一小時出行的基本要求。所以，早期專家認為衛星城的規模應該控制在5萬人，後來認為是10萬，再後來認為是20萬，但最多不能突破30萬。

第四，順序。我曾經到瑞典考察，他們是怎麼做的呢？先建市郊鐵路、火車站，然後建醫院、學校、超市和一定的就業空間，比如說辦公樓、寫字樓等，最後再建住宅。住宅一旦建起來就會很有吸引力。交通這麼便捷，公共服務這麼完善，價格還便宜，人們為什麼不去呢？而我們正好相反，先建住宅，住宅建好之後發現教育不配套、交通出行困難，人們就都不願意去。沒有錢的人被迫去了以後，還得再咬牙買個車，否則上班實在太遠，大家都買了車就會都堵在路上。

先建市郊鐵路還有一個好處，就是成本比較低，因為很少涉及到拆遷的問題。而且，火車站修好以後，住宅可以按照火車站來合理布局，人們出家門就不用換任何交通工具，只需步行就能到達火車站。我在瑞典就發現，它的百分之七八十的住宅距離火車站都只需要十分鐘的路程，根本不用乘坐交通工具。所以，在這個問題上我們沒有做到，因此我們的衛星城也沒有成功。

到了2004年，北京市又提出新的規劃思路，叫做「兩軸-兩帶-多中心」。這個思路應該說也是很好的，總之要讓城市多中心布局，不要單中心。但怎麼才能夠實現多中心？看看東京是怎麼做的。東京出現了單中心的「城市病」之後，第一步，在1958年搞了三個城市副中心，一下搞了24年。當它在一個新的空間下飽和了，第二步，把城市往相反的方向拉，又搞了三個城市副中心。到了1987年，搞了臨海副中心。這樣，東京就變成了「一主七副」，而且這個「主」並不突出，等於變成了8個分散化的中心。

這裡面有兩條值得學習。第一是概念。東京叫副中心，這一下子就明確了它的定位，副中心是僅次於主中心的，但它比周邊的新城、社區中心還有鎮域中心高，很顯然它具有更強的集聚能力，那麼很快就會見到效果。它一旦集聚了比較多的人口、功能比較多的時候，它的服務就比較完備，就形成了反磁力中心，人家就不到主中心去了，在這個地方就能夠滿足了，就起到了分解壓力的作用。這是第一個定位。我們叫做新城。新城和老城是一對時間範疇，體現的是建設時間不一樣，但是定位體現不出來。這是我們的第一個缺陷。

第二是數量。人家一下子建三個，建完了以後，再建三個。如果一下子建七個，肯定也建不起來，周邊沒有什麼吸引力。那麼，人家一下子建三個，然後再分步走。而我們一下子建11個新城，同時建了8個功能性中心，還有十幾個衛星城，我們要發展的點有20多個。你都想發展，就等於自然發展，該怎麼發展就怎麼發展。所以，我的總結是：多中心等於沒中心，十年之後還是單中心。我們沒有發揮政府規劃引導作用，把資源在某些區域上快速集聚，形成反磁力中心的作用。同時，我們也沒有修市郊鐵路，交通還是不方便。雖然規劃說得很好——「兩軸-兩帶-多中心」，但是實現不了。

那麼，在這種情況下，問題就出來了。北京的很多優質資源，特別是服務業，都在二環、三環、四環以內。我們的城市，一種趨勢是在「攤大餅」，突破了四環，到五環、六環；另一種趨勢是內部見縫插針，把北京市原來留下的生態空間都變成了住宅樓、寫字樓，密密麻麻的，沒有了品質；第三種趨勢是，沿著高速往外疏散人口。你看，八達嶺高速，京開高速，雖然堵車，但總歸能進來，所以我們的人口很快就出去了一部分。

人口為什麼能出去？因為人口出去的條件比較簡單，有三條：第一，購買力。物價便宜，這是很重要的因素。第二，交通。雖然堵車，雖然很辛苦，但一個半小時還能夠來上班。第三，那有房子可買。這三條具備，人口就可以分散出去了。但是產業就很難出去，特別是服務業。

為什麼產業不能隨著出去呢？產業分兩大類：第一類，製造業。製造業以成本為導向，我們很多工廠搬遷了。第二類是服務業。服務業就很難出去，為什麼服務業出不去？特別是生產性服務業。那麼北京的結果是什麼呢？結果就是近郊區的人口集聚得很快，但產業集聚得很慢。比如，昌平吸納居住人口是它吸納就業人口的17倍，通州是9倍，大興是3倍，所以這就出現了「潮汐式」交通——上班進不來，下班回不去。我們整個產業的公共服務與居住空間是互相不匹配的。過去，有錢的人會想辦法把孩子送到中心城來接受好的醫療資源、教育資源，結果就會出現大量的交通需求。這是第一個問題：空間結構不合理。主要是集中在中心城的內部，因為我們的承載力太弱了。

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第二，交通結構不合理。像北京這樣的城市應該建立怎樣的交通結構體系，這是非常重要的戰略問題，但是在過去，我們對它並不重視，也沒有研究。

在研究了東京、倫敦、巴黎之後，可以發現這樣的規律。第一，以軌道交通作為主要交通出行載體的佔百分之七八十，甚至比百分之八十還要高。這是第一個發現。第二，軌道交通呈現這樣一種分布：15公里以內，以密集的地鐵為主。因為地鐵一公里左右就有一站，而且為了增加覆蓋面，地鐵本身還拐了彎。15公里大概有20多站，所以地鐵不能修太遠，太遠的話沒有效率。15公里到30公里以快線鐵路為主，是指的那種在地面上走，很快的鐵路。30公里到70公里的地區就是剛才所說的衛星城，修建市郊鐵路，要一站式到達，中間不能過多停留，站與站之間相隔十幾分鐘。70公里以外是城市之間的城際鐵路。通過這樣的關係，大家應該明白了，北京為什麼堵車，東京為什麼不堵車。

東京地鐵的密度是很大的，如果從橫截面來看的話，他們為了加快每條線上地鐵的運行速度，把地鐵修到了地下三、四層，這一層地鐵在這幾站停，那一層地鐵在那幾站停。地面上每隔五六百米就可以看到地鐵口，而且地鐵的速度很快，保證人們高速安全的出行。我到東京去考察，發現無論向東西南北任意方向走，都可以很快看到地鐵口，徒步10分鐘可以走到地鐵口和軌道車站的人數佔到90%。

而北京的地鐵，第一，總量不足；第二，密度不夠；第三，把地鐵修到郊區還是值得商榷的。按照最新的設計，從平谷到四惠最快的話大概也要四五十分鐘，而從家裡到平谷的車站還要半個小時，再從四惠換成地鐵到中關村、金融街還需要一個多小時，這樣前後加起來的時間有兩個半小時。所以，修完地鐵以後人們能住在平谷到市區來上班嗎？這就還是起不到分散人流的作用。因此，如果要修地鐵，就要在五環以內，而且修得越密越好。五環以外就要一站式到達，並且能夠把懷柔、平谷、密雲都連起來，這才符合城市的規律。東京的小汽車比北京多240萬輛，但是他們每一年的出行里程還不到北京的一半，也就是說他們的小汽車是用來在節假日使用的，平時上班都是乘坐地鐵，而且他們的地鐵很快。相比較而言，我們的地鐵比較慢，換乘也不是很方便，所以人們自然就不選擇了。這也是最根本的原因。

有人說中國人多、北京人多，所以不可能像西方國家那樣。但我認為關鍵不在於人多人少，而在於整個城市的規劃理念。瑞典的首都斯德哥爾摩只有200萬人口，中心城區只有80萬人口，但是它從50年代就開始修地鐵，直到現在，雖然中心城只有80多萬人，但卻有六條地鐵線和100多個車站，可以算是非常密集。而且，它在郊區還有6個衛星城，有若干個大型居住區，每一個居住區和衛星城都通達著市郊鐵路，所以，雖然整個瑞典有200多萬人，但是其中75%的人是乘坐地鐵和公交出行的，只有少數人開車，這就是可持續的城市。也許再過10年、20年，它還是這個樣子，很高效，又非常優美。所以，城市是否擁堵、是否舒適，不在於城市的大小，而在於建設理念。

對比一下國際上的大都市，倫敦的軌道交通占整個公共交通的75%，紐約佔60%到70%，東京佔94%，北京的六環以內佔42%，但就全市來說大概只佔20%多，不到30%。這也可以看出我們的城市的根本性缺陷所在——我們沒有把軌道交通儘可能早地作為城市發展的必需戰略來考慮，而一直是被動式的、補課式的。但無論你怎麼補，差距還是很大。2015年，北京的軌道是660公里，也僅相當於東京的28%，這就是差距所在。而市郊鐵路的差距則更大。倫敦有3650公里的市郊鐵路，紐約有3000公里，東京有2031公里，巴黎是1867公里，北京是0公里。雖然北京的地鐵是最長的，有527公里，但是別的城市是地鐵和市郊鐵路混合在一起使用，叫做無縫銜接、快速換乘，而我們恰恰沒有。所以，北京這個城市，到了這個階段，必須用軌道體系來替代一般的公交出行和小汽車出行。這麼多年，我們一直在強調發展公共交通，要公交優先，但這個並不十分準確。提倡公交優先與提倡發展私人小汽車相比是進步的，但是對於北京來講，公共汽車解決不了問題，滿足不了如此多的人在這麼短的時間內、在這麼大的空間里快速出行的需求；同時也不能指望自行車，因為自行車的有效距離是3公里以內，北京這麼大範圍，很多都是超過了3公里的。所以說，公共汽車不行，摩托車不行，小汽車擁堵也不行，那麼唯一的出路就是軌道體系。

近十年來，北京新增的人口中，集聚在朝陽區的佔了五分之一，昌平區的七分之一，海淀區佔了15.5%，丰台區佔了11.3%，大興區佔了11.1%，通州區佔了7.4%，這六個區加起來一共佔了83.5%。門頭溝區不在計算範圍內，因為門頭溝的98.5%是山區，只有1.5%的平原，它沒有承擔人口的能力，所以不做要求。但在北京市的其它地區，比如延慶、平谷和密雲，都有很廣闊的平原，但是延慶吸納的人口只佔0.4%，平谷佔0.7%，密雲佔0.9%，這三個區加起來不到2%。為什麼人們沒有均衡地布局在北京？我首先來解釋一下一些人的疑問。

有的人就提出，把河北的張家口、承德地區劃給北京市，讓北京帶著張家口和承德協同發展？那麼究竟能不能協同發展呢？不能。我們連平谷、延慶都沒有帶動起來，怎麼帶動張家口和承德？還有人說把北京、天津、河北三個省市合併，並統一領導，這樣就協同發展了。其實也不盡然。北京的16個區縣過去都是在統一的領導下的，協調發展了嗎？沒有。所以，協調發展是要創造條件的，當這個條件不具備的時候，簡單的行政合併解決不了問題。如果北京的市郊鐵路通到了延慶、平谷、密雲，那麼人肯定都在那邊住著，就不會出現現在這個問題。

所以，我的結論是，城市空間結構不合理和交通結構不合理這兩個根本性缺陷相疊加，使得北京的「城市病」提早爆發。

（10）

（3）體制機制的掣肘是「城市病」產生的深層次原因

體制機制的概念很廣，我覺得有兩條值得說一下。第一，財稅體制。我國實行的分稅制財政體制，以行政單位為單元來進行經濟社會的組織。這個體制最大的好處就是激發各地政府的積極性，缺陷在於如果沒有嚴格的體制機製做約束的話，就容易形成粗放式、攀比式的追求GDP的盲目發展。這是體制不足的地方。第二，規劃。我們的規劃往往沒有像西方國家的規劃那麼嚴肅，它不斷被突破、被修改，甚至領導的權力在影響規劃的實施。1998年，北京提出首都經濟概念，其本質是知識經濟，核心是高薪技術產業。北京的「十二五」規劃中提出了高端、高效、高輻射，後來總書記又提出了高精尖經濟結構，這些概念對於北京的發展來說都是非常好的。但是，我們通過調查研究就會發現，到了區縣和鄉鎮這一級的時候，很難把這些思路真正落實到位，因為他們有他們的任務。這麼多人涌到北京來，面對城鎮化的需求，就要發展醫院、學校，怎麼辦呢？只能有高端就發展高端；沒有高端，低端也得發展。不難看出，近十年來，北京新增的外來人口中有三分之二集中在批發零售業、製造業、餐飲業和建築業這四大領域裡面，但是，這四個行業不應該是北京大力發展的行業，最後卻發展得很快。類似於動物園、大紅門等地區的大規模集貿市場在北京有很多，各個利益主體都是為了自己的發展需要。現在，北京市從事批發零售的從業人員佔全市總就業人口的比重高達13%，也就是說，每100個人裡面就有13個人從事批發零售。所以，北京的很多功能不僅僅是為北京服務，而是為了全國，這也使得北京成了一個面向全國服務的商貿城市。

我舉一個例子，北京的新發地有農產品、果品的批發，肯定是為北京服務的，結果裡面卻有一個「三七」——30%供應北京，70%面向東北、華北、西北，成為他們的採購基地。大量的蔬菜從山東運到新發地之後，又通過交易，被採購到內蒙、陝西、河北。可以看出，北京的這種低端功能過多，且已經超過了其本身的需求，這也是造成北京交通擁堵、各方面資源集聚的一個很重要的方面。

所以，華盛頓為什麼兩百年不得「城市病」？是因為它是單一功能的首都嗎？可為什麼它兩百年都不能從單一功能變成多功能？通過研究我們發現兩點：第一，規劃。華盛頓的規劃非常嚴格，首先不能突破華盛頓的邊界。因為外邊是州政府的地，中間是國家的地，所以不能往外擴。其次，如果規劃的是綠地、草坪，就不能把草坪搞成開發區、住宅、或者寫字樓。最後，樓不能蓋得很高，最高不能超過國會大廈的94米。所以，華盛頓這個城市是有序的，是按照規划去發展的。第二，華盛頓的財稅體制非常特殊。我曾經問過華盛頓政府的官員，我說十年前來華盛頓和十年後再來華盛頓，發現它的變化不大。它並不像我們國家的城市那樣，到處都是寫字樓、住宅樓和腳手架，整個城市都在建設當中。我就問他們，你們沒有發展經濟的願望嗎？他們說並沒有這樣的壓力。城市建設需要多少人工費、道路維護費、公園維護費，都會向聯邦政府做預算，國會批複以後會交給財政部，財政部有一個司會監督華盛頓對經費的使用。因此，在這種情況下，它就不用那麼拚命地發展以獲取財政支持，我覺得這是值得我們學習的。

我認為，中國的「城市病」太普遍了，不僅僅是北京存在，全國600個城市，幾乎沒有不堵車的。一些地級市都開始堵車，包括北京周邊的保定、衡水、廊坊，上班高峰都會堵車。那麼，我們就要反思，為什麼中國的城市都得同一個「病」？我認為，是因為我們沒有確立「可持續城市」這樣的一個概念。一個城市要發展，首先，在空間布局上要可持續。城市布局不能「攤大餅」，「攤」到一定程度就一定會擁堵。要給中心城劃定邊界，並且在周邊建衛星城。比如，這二十年建幾個，再過二十年再建幾個，這樣一來，即使再過一百年、二百年，也依然有發展的空間，整個城市仍然是一個高效率的城市。

第二，交通結構要可持續。不能簡單地將公路作為主要交通，而是應該通過大容量、低碳化的軌道交通來實現。

第三，生態環境可持續。如果按照前面的思路來建設的話，我們可以留下足夠的生態空間，主城和衛星城之間的幾十公里都是生態資源。瑞典首都從郊區的衛星城到市區，中間有十幾、二十幾公里，卻連一座樓都沒有，整個城市被環繞在田野、綠樹當中。可是我們的綠化只是作為點綴而已，沒有很大的生態空間。

第四，經濟發展可持續。作為城市，一定要發展經濟，發展產業，不能通過出讓土地、搞房地產來支撐城市的發展。

（11）

2.北京的「出路」

關於未來的發展，在這次規劃中也提出了三點內容。

（1）強化戰略定位，疏解非首都功能

這次規劃中指出了四類疏解的對象：第一類是製造業。污染嚴重的就地淘汰，有轉移價值的就轉移到河北和天津去。第二類是第三產業。那些佔用人力多的，像數據中心、呼叫中心，以及佔用空間多的，像物流等，都要往外轉移。第三類是教育、醫療等公共服務。在醫療方面，每天大概有70萬人到北京來就醫，很多專科醫院的70%以上的患者都來自外地，所以要把這些功能移到周邊的城市。第四類是行政資源。北京市的部分行政資源要遷到通州區。這次規劃給北京提出很嚴格的要求，到2020年，北京市人口嚴格控制在2300萬，城六區常住人口要凈減少15%人口。這是給北京划出的兩條紅線，通過疏解來控制人口增長。

（2）強化創新，構建高精尖的經濟結構

關於首都財政，過去經濟學界早就提出，由於我們沒有控制人口的手段，所以只能遏制各個區縣、鄉鎮盲目追求GDP排名的衝動。因為如果不提供就業崗位，那麼很多人就沒有辦法就業，人口也就會慢慢減少。因此，要按照總書記所說的，構建高精尖的經濟結構。要把速度降下來，把質量提上去，用儘可能少的人口資源來創造能滿足城市運行的財政收入。對北京而言，經濟發展不是目的，是手段。這個手段要服務於首都的定位，並不是把經濟的體量搞的越大就越好，更不要跟上海去比體量、比規模、比增速，而是要把精力放在服務老百姓的宜居城市建設上。

比如說，我們現在的很多做法不一定科學。各個區縣、委辦局給企業各種補貼，造成北京的負擔很重，適當減少這些補貼，我們的財力也會撐過去。

因此，關鍵是各區縣之間要進行差異化定位。一個區縣為了招攬企業，會給企業提供各種補貼、優惠、減免，另外一個區給出的補貼也許會更多，這就是鷸蚌相爭，漁翁得利。所以，各區縣之間要差異定位，不要再對GDP進行排名，不要再追求GDP的增速，而是要考核每個區縣單位GDP的能耗、水耗。

（3）強化規劃的約束性，優化城市空間布局

這次國家規劃裡面明確提出，北京要建設行政副中心，北京的行政資源要向通州轉移。這個更加體現出北京市的決心，因為行政資源有很強的示範性，對其它資源有很強的帶動作用。

（12）

（二）落實京津冀協同發展規劃，推動區域協調發展

此次五中全會特彆強調協調發展，我認為對於解決「城市病」也是非常重要的。

現在，京津冀協同發展已經成為一個熱門話題，大家談論的也比較多。實際上，當年李瑞環同志在天津做市長的時候，就發起了環渤海地區經濟聯合市長會議這種機制。現在，習近平總書記又給京津冀的發展提出了7點要求，並且已經制訂了京津冀規劃。那麼，京津冀這個地區為什麼發展的不是很理想？為什麼大家覺得不是很滿意？

1.京津冀地區發展不理想的原因

（1）各個省份的發展階段不同，經濟社會落差較大

大家可以看到，北京已經進入後工業社會，天津是工業化的後期，而河北省還在工業化的初期，其中很多城市的農業仍然佔了很大比重。由於三個地區的經濟發展水平不同、產業盈利能力不同、工人的工資待遇也有很大的差距，政府的財政收入水平也不一樣。在這種情況下，政府對於公共服務的投入也不一樣，這樣就出現了「馬太效應」：北京的經濟發展水平高，財政實力強，對於公共服務的投入比較多，因此公共服務水平就比較高，而河北則正好相反。在這種情況下，客觀上對河北就形成了一個「虹吸效應」，也就是把河北的人才都吸引過來了。

我們在調查中發現，河北霸州有一個企業，一年招聘兩三百人，但是人才流失卻非常大，第一年就跑掉40%，兩年內共流失了70%。我們到曹妃甸和一家企業座談，他就談到，在他們企業當中，只有一小部分的碩士畢業生和一本畢業生，剩下的多數都是二本和三本畢業的學生，並且多數都是河北本地學校畢業的學生。但是他們進到企業，看到這裡的收入水平不高、城市面貌一般，特別是小學和幼兒園的教育水平不高，所以這些應聘者不希望自己的子孫後代永遠在這裡生活，他們中的大部分就為了夢想來到了北京。而對於企業來講，沒有人才怎麼發展，這就是現在的一個最大的問題。所以說，北京周邊有22個國家級貧困縣，230萬貧困人口，而這些貧困人口又有相當一部分聚集到了北京。比如，河北籍人口在北京外來人口當中所佔比重是最高的，佔到22.1%，有156萬人。這是第一個問題。

（2）民營經濟不發達，缺乏完整的產業鏈和產業集群，產業的配套成本較高

在京津冀地區，國有工業的資產佔全國比重高達62.8%，但是對於民營經濟來說，能進入500強的只有44家，而長三角地區有249家。我們對上市公司對地區的發展所起的帶動作用做了調查，得出兩個結論：第一，北京對全國的帶動作用要大於上海對全國的帶動作用，但是上海對本地的帶動作用要強於北京對本地的帶動作用。第二，關於上市公司投資後的收益率，北京在全國的平均收益率要高於在本地區的收益率，而上海在本地區的收益率要高於在全國的收益率。由此可以看出，北京的高科技資源雖然豐富，但是卻很少有留在本地的，反倒是在浙江和江蘇的技術合同書超過了天津和河北的總和。中關村的技術合同簽到廣東的，佔了所有簽到京外合同的6%，而簽到河北省和天津的加起來只有4.2%。

所以北京的科技優勢沒有轉化成整個區域經濟發展的優勢。河北人要生存發展，高科技發展不了，只能發展傳統產業，所以鋼鐵、煤炭、建材、化工佔了主導地位。這些產業能耗高、污染大。京津冀地區一年消耗3.5億噸煤炭，北京消耗7%，河北消耗80%，天津消耗13%。所以，京津冀協同發展困難不少，污染一體化就能通過這種產業結構體系體現出來。

（3）體制機制存在障礙

在政府之間的合作上，稅收怎麼分、GDP怎麼算等問題，在體制上都存在障礙。

（4）軌道交通體系沒有形成

我們連北京的郊區都沒有聯動起來，再想要聯動河北就更困難了，沒有交通軌道作支撐，北京的資源就輻射不出去，也帶動不了河北的發展。

（5）自然條件差

京津冀地區乾旱、刮北風，太行山脈等山區地形佔了很大的比重。從自然條件上，和「魚米之鄉」的長三角地區也是無法相比的。

總之，我覺得京津冀地區總體上比較落後的原因是方方面面的，所以要全面的分析，不要作簡單的比較。

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2.深入落實《京津冀協調發展規劃綱要》

第一，應該按照市場經濟和法治社會的要求來推進區域治理理念的創新。今天面臨著大的環境——市場經濟、法治社會。過去很多奏效的手段沒法用了，即使用了也沒有效果。比如說，計劃經濟時代的「三線工程」，當時國家一聲令下，1100多個工礦企業從沿海大城市到了四川、重慶、貴州、雲南，很多科研院所、大專院校過去了。清一色的計劃經濟，每個人檔案、戶口、布票、糧票、學校、醫院、住房全部由機構包攬了，人家搬家你就得跟著搬。但是今天不一樣了，我剛才說，北京有很多很大的知名工業企業在結構調整中、在「退二進三」中基本上以失敗告終——為什麼失敗？就是沒有找到規律。「總部經濟」是我研究了六年在國內率先提出來的，八十年代沒有這個概念，企業是不分總部還是製造廠，全部都要搬。「總部經濟」的思想就是把企業看作兩個模塊：一是總部功能——研發設計、高端人才集聚的功能；二是生產功能。很顯然，北京適合做總部，而不適合生產；外地適合做生產，但不適合做總部，因為沒有人才。「總部經濟」把總部和生產分開，各自尋找最有優勢的區域來布局，這樣企業就可以得到很好的發展。以前沒有這個思想，很多企業搬到唐山，搬到曹妃甸等等，去了以後要買土地、建廠房、買設備，兩三年之後建起來了，等到真正要搬的時候，人才都跳槽走了，特別是總部的人才都走了。最後不搬的話，「死」在北京，因為成本太高；搬的話，「死」在外地，因為方法不對。

這裡有一個首鋼的例子，我覺得值得講一講，它就是以總部經濟模式來搬的遷。大家都知道，2002年朱繼民任首鋼董事長，之前是羅冰生。羅冰生在任10年是「首鋼不限鋼，轉型搞非鋼」。機器人、晶元、自行車等，搞了很多種，但是都不太成功。2001年的時候，一個搞機電開發的副總跟我講，他說首鋼充滿鋼鐵文化，人人開口必談鋼鐵，但是對高科技，基本上是「科盲」。高科技要求快速決策，但在首鋼快不了。你要給主管處長們講這個技術國內如何、國際如何、投入多少、產出多少，就好像在講類人猿怎麼變成猴、怎麼變成人。而且不但要給處長講，還要給董事講。2002年奧運會申辦下來，當時賈慶林書記提出了振興現代製造業決策。我們院做了一個課題，我就提出來北京要發展製造業。不發展製造業就沒有GDP，沒有稅收，但是要發展製造業，到今天這個階段，必須通過總部經濟模式來做。朱繼民就說，總部經濟對我的啟發很大，對首鋼的影響應該會很大。果不其然，2004年首鋼就是以總部經濟模式搬遷的，它的總部留下來。這樣它的品牌保住了，銷售渠道保住了，特別是創新能力保下來了，人也不用到曹妃甸去。把現代化的工程放在曹妃甸，萬噸級的貨輪在那，鐵礦石直接運到煉鐵廠，煉鐵廠用鐵水直接鍊鋼，鋼材出來以後直接運走，循環經濟，成本大大降低。而且按照這種模式進行擴張，在全國投資、併購。首鋼在北京最輝煌的時候年產量是800萬噸，並且在奧運會之前全部關閉了，現在年產是3000萬噸，前幾年還進到了世界500強。所以可以看到，方法對了，尊重了城市規律、經濟規律，搬遷就能成功了。今天，我們治理「城市病」、推動京津冀協同發展也要有這種理念，不能是簡單的行政命令式的搬遷。

第二，優化空間格局，集中建設一批特色新城或者衛星城。「十三五」規劃、京津冀協同發展規劃對整個京津冀提出了「一核、雙城、三軸、四區、多節點」的空間結構。這個規劃很好，下一步關鍵是要集中力量重點建設一批和北京靠得比較近的衛星城。只有重點建設才能重點修建市郊鐵路，市郊鐵路修通了，醫院、學校才能夠集中疏解。否則的話，距離北京這麼遠，醫生、老師就可能會跳槽，好的學校到那以後可能就變得不好了。教育、醫療資源集中疏解以後，這些地區吸引力就提高了，很多產業就可以過去。我們要把功能產業搬出去，要出得去、留得下，發展得好。如果最後人又回到北京了，就沒有起到疏解的作用。同時，要建設軌道交通體系，形成一小時交通圈。

第三，要集中解決京津冀發展中幾個突出的問題。經過調查研究，發現京津冀協同發展規劃落地面臨幾個困難和問題。第一，土地指標。北京的產業要出去，人家沒有土地指標。土地指標全省統籌，各個地市下達，到了縣以後指標很小，項目佔地很大，就沒有辦法落地。第二，排放指標。各地都在壓縮排放。沒有統籌的話，環保部門就過不了關。第三，高科技政策。如果都繳納15%的所得稅，河北也要執行這個政策，但是需要認證。認證需要提供三年完整的資料，言外之意就是，三年之內你不能享受這個政策，但是三年之後能不能認證還不知道。第四，區域之間的利益機制。既然要合作，就要共贏，就要解決合作的體制和機制問題。

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（三）突出創新引領，加快建設全國科技創新中心

這次總書記到北京市來講話，明確加大了這麼一個定位——全國科技創新中心。因為我們現在確實需要創新驅動。北京市有這麼多的資源，應該發揮巨大的作用。這次五中全會明確提出，要不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面的創新，貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。

北京市現在以中關村為代表的高科技園區已經基本上初步形成了大眾創業、萬眾創新的局面。北京市今年的前三季度新增科技型企業就有1.8萬家，前年是1.3萬家，可以看到這種加速發展的趨勢。每一年，中關村都要向外地輸出2千多億的各種技術合同。所以，在北京市這麼多年的發展中，中關村起到了很大的作用，每一撥都走在前面，從早期的計算機網路、門戶網站到新一代的互聯網，每一項技術中關村都走在前面。

（四）突出民生改善，著力提高社會治理能力和現代化水平

五中全會特彆強調共享發展。我們現在的發展當中還存在著很多沒有給老百姓帶來實惠的東西，比如說高房價，就給老百姓造成很多痛苦；還有就是股市，起伏跌宕，使很多人也遭受到了重創；再一個就是貧富懸殊等。在制度上，我們沒有使改革更好地惠顧老百姓；在財富的再分配環節上，政府沒有更多地通過制度設計讓老百姓得益。這都是政府特別關注的地方。因此，這次會議特別把共享發展放在突出位置。

現在，北京市也存在這個問題。城鄉差別還比較大，大概差了2.17倍，廣大的農村地區還是比較貧窮的。所以，北京現在還存在兩個不協調：一個是中心城區和郊區不協調，第二個是北京市和周邊不協調。這兩個不協調體現出城鄉差別，體現出地區差別。所以，今後在這個過程中，北京要走在改革的前列。

要深入推進教育、醫療、養老、就業等民生領域的改革，按照健康中國的標準來改進醫藥分開、分級診療等機制。總之，我們要通過一系列的制度創新，把北京市的公共服務搞好。

北京市在全國的發展中具有典型意義，是最早轉型的城市。同時，北京也是最早遭遇「城市病」的城市，現在北京正在著力解決「城市病」。一旦解決了，對全國就是示範，因為全國的「城市病」已經呈現出普遍化、常態化。其實，中國的「城市病」才剛剛開始，北京在這方面的做法對全國也是一個借鑒。社會治理也是一樣，大城市怎麼治理，怎麼把我們的城市發展和老百姓的利益緊密地結合起來，在這方面北京市也在探索。如果做得好，對全國也是示範，也是經驗。

由於時間關係，我用了兩個小時的時間，給大家簡單講了這些內容，謝謝大家！