【西部民族】地方治理視域下的民族區域自治政府績效評價

地方治理視域下的民族區域自治政府績效評價

【作者簡介】劉永剛 ，雲南師範大學歷史與行政學院副教授。

【摘要】治理理論及其所倡導的地方治理過程中治理主體的多元與治理的多向度使地方政府績效評估多了一種全新但卻極有價值的研究視角與分析路徑。在文章中闡述了作為新的研究視角的地方治理對於民族自治地方政府績效評價的價值、意義與影響，並初步構建民族自治地方以第三方為主體的政府績效評價分析體系。

【關鍵詞】政府績效；民族地區；第三部門

地方政府績效評價是自上世紀80年代興起的地方政府治理的新工具，頗受政府、學界的重視。同時，「治理」（governance）、「地方治理」在當下政治學與行政學的研究中是個時髦的辭彙。「但是，直至20世紀90年代中期，治理才真正進入其『第三次生命階段』，並且進入公共政策分析領域。」 地方治理理論所追求的治理主體的多元與治理的多向度使得在地方政府績效評價中又多了一種新的研究視角，即地方治理的視角。但就這一問題，學界將地方治理與地方政府績效評價結合或從地方治理視角研究地方政府績效評價的研究並不多見。本文旨在詮釋作為新的研究視角的地方治理對於民族自治地方政府績效評價的價值、意義與影響，並初步構建民族自治地方第三方政府績效評價的地方治理分析體系。

一、民族自治地方政府績效評價的研究現狀

我國自20世紀80年代引入地方政府績效評價理論以及90年代政府將目標管理、績效評價作為政府改革的突破口之後，政、學兩界均對地方政府績效評價給予了高度的重視。相關研究無論從研究的層次、質量及數量均有了較大的發展。就目前學界的研究而言，主要集中在「對國外政府績效評價理論與實踐經驗的介紹」、「政府績效評價理念」、「政府績效評價組成系統」、「政府績效評價的價值取向」、「政府績效評價指標體系」、「政府績效評價主體」、「政府績效評價的法律、制度」以及「政府績效評價的時間模式」等領域研究。「學者對政府績效評價理論體系的每一個方面都有所研究，並取得了一些成果。」

通過中國知網（cnki）檢索，時限從1979年至2011年，以「政府績效評價」為關鍵詞的學術期刊文章共2300餘篇；再以關鍵詞「民族地方」二次檢索所得文章僅為9篇，改用關鍵詞「民族」二次檢索所得也僅為15篇，剔除重複、無關項，僅有11篇。其中碩士論文1篇，以《西北少數民族地區政府績效與公民權保障》為題，探討了西北民族地區政府績效管理、評價與公民權的保障間的關係，認為在西北民族地區民族關係、生態環境、宗教權利的保護和宗教事務的管理、少數民族人才培養應該成為需要強調的衡量當地政府績效的標準。同文作者在另一文章中就以上四個標準還進行了較深入的探討。內蒙古自治區高校的幾位學者分別從民族區域自治地方政府績效評估與對策、評估體系的構建趨向、民族自治地方縣級政府績效評估指標體系構建的特殊性等方面進行了研究，試圖揭示民族自治地方政府績效評價過程、生態環境、指標體系的特殊性。此外，中南民族大學的謝冰教授認為民族地區的民生問題有其自身的特點,當前民族自治政府的績效評價從內容到方法都存在不盡完善之處,因此,應在科學發展觀的統領下,努力建設公共服務型政府,不斷優化政府績效考評的內容與形式,探索基於民生問題的民族地區績效管理途徑。也有學者就西藏地方的特殊性，試圖闡明並構建適合西藏地區的地方政府績效評價體系。在所見相關研究中，謝冰教授的新作《多視角下的民族區域自治地方政府績效評價研究》依據政府績效評價相關理論，結合民族區域自治地方政府開展績效評價的實踐，從多個視角審視了民族區域自治地方政府的職能及其作用發揮，使得沉寂的民族自治地方政府績效評價研究終於有了值的突破。但就總體而言，在當下政府績效評價研究全方位展開的同時，作為人口眾多、面積廣大、行政環境特殊的民族自治地方政府績效評價並沒有得到應有的重視。

二、地方治理：民族自治地方政府績效評價的新視角

很少有人相信我們可以不需要政府,但是更少有人知道怎樣使政府富有成效地開展工作。伴隨著傳統公共行政向新公共管理的轉變，人們對於政府工作成效的認識也經歷了從「效率」到「績效」的轉變。對之起到關鍵作用的是新公共管理理論所倡導的「打破傳統公共行政的效率觀，將公共行政建立在民主、公正的價值取向上」。用「績效」取代「效率」所凸顯的正是新公共管理追求的既關注行為過程，同時更關注行政結果的新公共行政。與新公共行政理論的興起以及相伴而生的以治理理論為基礎的多元化管理成為新世紀世界各國行政改革的主要趨勢。政府績效評價研究要解決為什麼要評價、評價什麼、誰來評價以及如何評價四個問題，其中的「誰來評價」就是評價主體的問題。在理論上，任何政府活動的「利益相關者」都可以作為評價主體而存在。西方企業社會績效評價主體確定時依據的利益相關者理論對政府績效評價主體的選擇提供了有價值的指引。開展政府績效評價時，主體的選擇與組合要做到既經濟又科學，使各主體能充分發揮自身的優勢同時又能互相彌補不足。總體上，以多元化主體代替傳統的單一主體是政府績效評價主體構成的發展方向。

就概念而言，「地方治理」就是在次級行政區劃和地理空間內以政府組織和諸種非政府組織及個人合作，處理地方公共事務，解決地方公共問題，並實現公共服務和公共利益的網路體系、方式與過程。其目的在於「達成以公民發展為中心，面向公民需要的、積極回應外部環境變化的、促使地方富有發展活力的新型社會與公共事務管理體系」。「政府績效」是指政府在社會管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力。政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產出、中期成果與最終成果所反映的績效進行評價和劃分等級。政府績效評價就是要解決政府的能力與效率，提高政府績效既是公共管理追求的目標，也是政府化解「身份危機」，維護政府統治合法的重要依據。地方治理所主張的公民社會、第三部門對於地方管理的參與與介入正是提高政府效率、化解地方政府「身份危機」獲得合法統治的最好方式。

可知，無論政府績效評價還是地方治理，其最終目的是通過以政府為核心的地方多主體參與實現地方公共服務、公共利益分配的過程與結果的最優配置。正是因為「政府並不完全壟斷一切合法的權利，政府之外，社會上還有一些其它機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會的調節」。隨著當前國家從建設型向發展型的轉變，地方治理的地理空間、社會空間、公共空間均有了巨大的變化。所以，我們可以肯定的說，倡導多中心的地方治理既是有效政府管理的基礎更是合理補充。就民族自治地方而言，通過地方治理理論展開地方政府績效評價具有更廣泛積極地意義。這既是全球化進程中地方公共事務管理的需求，更是由民族地方特殊的政治、行政及文化環境決定的。

1.從民族自治地方所處的地緣環境來看，我國絕大多數民族自治地方處於祖國的邊疆並多與他國毗鄰。邊疆的穩定與和諧關涉國家的地緣安全與政治穩定。當前我國正處於國家轉型時期，從國家發展的角度看，需要解決的問題呈叢生狀態。對於邊疆民族地區最為緊要的就是邊疆民族群眾的國家觀念與認同。「少數民族的國家認同,其本質是少數民族成員對自己與國家共同體同一性關係的確認。」就民族自治地方政治過程看，增強少數民族成員國家認同的最好方式莫過於其對於地方政府所代表的國家政治生活長期、有效地參與。地方治理理論的引入及其體系的建立，不僅在參與決策過程和社會儀式上「對公平分配社會財富至關重要，而且因為參與作為一種重要的社會——心理功能，有助於加強個人與集體身份之間關係的認同」。所以，在當前我國民族自治地方政府正推行的政府績效評價過程中，適時、適當引入地方治理理論並建立地方治理體系，積極吸納第三方民間的外部政府績效評價組織，對於增強少數民族成員的國家認同具有積極地意義。

2.民族區域自治地方政府特殊的地位與政府職能決定了民族地方多元、靈活的社會管理與公共服務供給機制。與中央政府相比，地方政府具有權力的非主權性、許可權的局限性和職責的社會性等特徵。然而，相對於非民族自治地方而言，民族自治政府具有「民族立法權」、「變通執行權」、「財政經濟自主權」、「文化、語言文字自主權」、「組織公安部隊權」、「少數民族幹部任用優先權」等自治權力。同時，就民族自治地方政府的功能而言，雖然社會事務管理與內地相同分為「城鎮管理」和「農村管理」。但是所不同的是，民族自治地方政府所面對的是數量更多、面積更廣、文化更為複雜、影響更為深廣的少數民族聚居村寨。特殊的文化習俗、宗教信仰、民族政治體系、與異國千絲萬縷的聯繫均要求民族自治政府在管理社會事務時較之非民族地區更靈活、更慎重。「政府統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執行。治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從。」無疑，引入地方治理理論並建立地方治理體系，吸納民族地區廣泛存在並有重大影響的民族團體參與到自治地方的社會管理與公共服務供給上來，既能有效化解自治政府潛在的「身份危機」，同時政府外部的第三方政府績效評價組織的存在，對於當前地方政府改革所追求的過程效率與結果公正具有積極意義。

3.以「人民當家作主」和「自治權」為核心的憲政體製為多中心的地方治理體系的建立提供了法律制度保障。地方治理理論所倡導的公民參與和多中心的治理模式也為民族區域自治的憲政體系提供了有力的理論支撐。對如何改善、提升政府績效，就西方國家經驗，學者們提出了不少具體的有針對性的方針和措施。如許多學者從制度設計角度來研究如何提高公共部門績效。他們認為，「集權和分權這兩種制度本身並不能帶來高績效，而一種單一的制度形式在提供某種特定服務上往往不是一種有效的方法，只有弄清不同制度的優勢並區別不同的服務類型，然後將二者進行匹配，才能實現高效。」就我國民族自治地方而言，其制度的大背景是憲法所規定的民族區域自治制度，以自治權為核心的民族區域自治制度保證了民族地方較之非民族自治地方政府較為自由、靈活的社會管理權與公共物品的提供方式，同時，也更明確的賦予了民族自治地方公民對於地方事務管理與公共服務的參與和監督。正如有學者指出的在當前政府改革的大背景下，「創建與自治權力相銜接的政府管理體制就成為民族自治地方政府管理創新的基本任務」。自治權的完善既包括政府層面的特殊職能的發揮，也包括民營組織、社會組織、民間公民組織對地方公共事務管理的有效參與和監督。同理，也正是因為自治權的存在使得民族自治地區公民對於自治政府績效的評價較之非自治地方少了很多制度上的瓶頸。可知，引入地方治理理論，以政府之外的第三方民間組織對民族自治政府績效進行評價具有一定的制度基礎。其意義正在於通過「一種包括市場、政府和社會的新的互動方式，它回應日益增加的社會複雜性、多樣性和變動性及其政策事件和問題」。

三、民族自治地方外部政府績效評價的治理路徑

民族地方自治政府與非民族自治政府最大的區別在於自治機關的民族化與自治權。民族化是自治機關的表現形式與標誌，而自治權則是核心與實質。就當前地方政府改革來看，以政府內部為著眼點，績效評價作為管理改革的措施，體現了放鬆規制和市場化的取向，是一種以結果為本的控制；從政府與外部的關係而言，它是改善政府公共部門與社會公眾的關係、加強社會公眾對政府信任的措施，體現了服務和顧客至上的理念。我們以地方治理路徑來評價、優化民族區域自治政府績效應從以下幾方面進行思考。

1.民族自治地方外部政府績效評價的主體

從政府績效評估的理論基礎來看，存在著系統理論與利益相關者理論。其中尤以利益相關者理論最為重要。就當前我國在2004年人事部公布的政府績效評估體系而言，存在著黨政領導幹部經濟責任審計、目標責任制考核、公民評議政府績效和公共部門績效評估等方式。其中，公民評價政府績效體現的正是利益相關理念。在當前我國政府績效評估的主體多為政府內部的考核，政府對於自身利益的追逐並使之最大化使得政府在評估自身時，避重就輕，政府績效評估的權威往往受到質疑。而公民評議政府績效正是針對以上政府評價自身中存在的諸多弊病引進第三方（公民）來評價政府績效，公民評價政府績效的主要依據是政府已提供過的公共物品和公共服務情況，以公民的滿意度作為衡量政府績效的標準。作為政府提供的公共政策消費者的公民對於政府績效的評價，將直接推動地方政府職能轉變。從政府系統的邏輯模型(LogicModel)分析出發，可以將公民評議政府績效歸納為簡單的理想治理模型：

社會的需求→政治互動→政府→政策選擇→實施→反饋

引入以公民團體為主體的第三方政府績效評價機制，對於自治地方政府而言，在於更好的體現憲法和《民族區域自治法》賦予自治地方的自治權。由於民族自治地方政府較之非民族地方的政治許可權、經濟結構與發展水平、民族文化與風俗、宗教信仰均存在較大差異，所以，在民族自治地方政府績效評價中，僅從第一方評價（自我評價）和第二方評價（上級評價）著手，很顯然既不能完全保障民族自治地方政府全面履行自治權維護少數民族群眾的平等權益，也不利於民族地方公民組織有效監督自治政府，更不符合治理理論所倡導的地方治理主體的多元與治理的多向度。所以，從民族自治地方政府績效評價的主體來看，應包括：自治機關上級政府、自治機關（政府機關與人大系統）、自治地方公民團體與第三部門。

就民族自治地方而言，目前存在且在不斷壯大的第三部門，主要有民族宗教組織、民族經濟組織、民族文化組織與民族環保組織。此四類組織均可成為公民評議政府績效的主體成員。

2.民族自治地方外部政府績效評價的組織

關於地方政府績效評價的模式而言，現在學界主要圍繞著評價主體、評價管理者、評價組織者和被評價者展開討論，其核心是評價組織權問題。就目前所見的關於地方政府績效評價的組織而言，其組織者以上級機關與地方政府為主體，在較發達地區間有少量的民間組織委託評價。就民族自治地方而言，公民社會的發育程度顯然並不充分。然而，民族地區的社會管理的內容與對象卻呈日益多元且複雜的狀況。所以，必須有超越自治政府又能夠有效聯繫民族社會的機構來組織自治政府績效評價。從我國的政治體制及當前的狀況而言，這一組織者以民族自治地方各級人民代表大會最為適合。從國家的憲政安排來看，民族地方各級人民代表大會是地方的權力機關，並負有對民族自治政府的質詢、監督責任。同時，民族地方各級人民代表大會的代表從民族地方選舉產生並向選民負責。在《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》明確「保障少數民族的權利」是地方各級政府的基本職責。所以，目前需進一步完善並充實民族自治地方各級人民代表大會權力機關的職責、履行其監督政府的職能，使之成為民族區域自治政府績效評價的真正組織者。正如有學者指出的「在政府能強制進行價值分配的地方，治理就能用非強制但行之有效的方式分配它們」，只有發揮民族區域自治地方各級人大鏈接自治政府與自治公民的橋樑作用，並真正成為民族區域自治政府績效評價的組織者，引入以民族宗教組織、民族經濟組織、民族文化組織與民族環保組織為核心的公民評議政府績效機制，以多元、多中心為追求的地方治理體系方能實現。

3.民族自治地方外部政府績效評價的內容

價值取向構成了地方政府績效評價體系和績效評價行為的深層結構，是「要一個什麼樣的政府或者要建成一個什麼樣的政府」是這一根本目的的體現。價值取向有一股無形的力量，影響和制約著地方政府績效評價。在科學發展觀的指導下，在構建和諧社會過程中，政府正朝著法治政府、服務政府、責任政府、效能政府的建設目標邁進，政府績效評價應該追求公平、正義、民主、秩序等價值。所以現代政府治理變革的基本路徑是以「績效途徑」代替「效率途徑」，以「績效評價」取代「效率測量」，以及與這種變化相聯繫的結果為本、顧客導向等管理理念的樹立。對於民族地區自治政府而言，由於其大多處於欠發展與邊疆地區，其政府績效評價的內容除與非民族自治政府相同外，還具有重要的特殊性。首先，由於民族區域自治地方多地處邊疆，政治穩定是其評價的首要指標。政治穩定的二級指標則又有社會穩定、人民滿意、政府建設等二級指標。其次，政治穩定的基礎在於民族團結與經濟社會發展。所以民族團結與經濟社會發展構成了民族自治政府績效評價的另外兩個指標；分別由民族幹部管理、尊重民族習俗與經濟發展速度、發展質量等二級指標構成。最後，才是各類地方政府績效普遍共有的人民幸福等指標。

4.民族自治地方外部政府績效評價的法律制度保障

就目前我國地方政府變革而言，學界存在著「經濟」、「國家中心」、「社會中心」和「能動者」四種研究路徑，但是影響最廣的莫過於治理分析框架。治理（governance）與政府(government)最為根本的區別在於前者強調的是管理的過程，而後者則強調的是制度結構。從目前民族區域自治政府而言，以自治權為核心的地方公共事務管理職能的發揮既體現了一種現代民主憲政的制度安排，同時也賦予了自治機關處理地方事務過程中的靈活與主動。同時，在《中國人民共和國民族區域自治法》第五十一條中明確規定，「民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。」就地方治理而言，打破單中心，對於地方事務的多中心治理主體正好在民族自治地方找到了可資利用的法律保障與制度安排。由於民族地方特殊的文化宗教、社會結構與行政環境使得該地區較之非民族地區具有明顯的利益取向，在國家政治制度上的特殊安排正是源於這種特殊背景。以民族地區普遍存在的宗教組織、經濟組織、文化組織及環保組織等以第三方身份對民族自治政府績效進行評價既完全符合《民族區域自治法》的規定，也更利於民族自治地方的科學發展與社會和諧。

四、餘論

從地方治理理論出發，將政府內部績效評價與外部績效評價相結合，並凸顯民族自治地方普遍存在的民族宗教組織、民族經濟組織、民族文化組織與民族環保組織等公民團體在自治地方政府績效評價的重要作用，其關鍵點在於進一步轉變權力觀念，明確民族自治地方的自治權並非只是自治機關的自治權，民族自治地方的自治民族、自治區域公民通過各級人民代表大會及其代表也同樣擁有憲法賦予的自治權。同時，從法理上看，民族自治地方政府的自治權力直接來自於國家授予，間接則根源於國家公民授權。民族地區公民對當地事務的參與既是現代民主國家的基本特徵，更是完善民族自治地方政府績效評價機制、實現民族地區科學發展與和諧社會建設的內在要求。圍繞著民族自治地方自治權的中央與地方公民的雙重授權的事實，切實落實自治地方的自治權，通過地方政府績效的政府內部評價與外部評價相結合的方式將最終實現民族自治地方的治理乃至善治。

編輯說明：文章來源於原文發表於《北方民族大學學報（哲學社會科學版）》2012年第5期，篇幅原因，注釋從簡。原文和圖片版權歸原單位和作者所有。

編 輯：李智環 李聯廉

編輯助理：張 宇 鄭少君