國土資源報數字報：如何正確行便土地攸潰串的制止全

　　□潘輝盧志強

　　長期以來，如何有效地制止土地違法行為都是一個困擾國土執法人員的難題。根據《土地管理法》的規定，對於違法新建的建築物或其他設施，要麼拆除，要麼沒收，但無論是拆除還是沒收，都會給當事人造成極大的損失。

　　在動態巡查和查處土地違法案件中，國土資源管理部門如能及時有效地制止當事人的違法行為，不僅可以減少當事人的損失，也會降低違法既成事實後強制執行的難度和成本。如何才能做到這一點呢?關鍵是制止。現行的法律法規雖未賦予國土資源管理部門強制執行權，但規定了其在查處土地違法案件中的制止權。正確行使制止權，對及時遏制違法行為，減少相對人損失，顯得至關重要。

　　□依法採取證據先行保存措施，固化證據;□對於已經採取查封、扣押措施，仍然施工的，應移交公安機關進行治安處罰;□可向法院申請處罰前的證據保全。

　　案情

　　村民孫某，從親戚處得知橡膠項目前景好，便四處找地建房，準備上項目。由於用地成本高，便決定不再辦理用地手續，直接使用自家承包的耕地建廠。2003年4月，孫某開始動工建房，縣國土局執法人員接到群眾舉報後趕至現場，向孫某宣傳用地審批程序，孫某未停止施工。當日，執法人員向孫某送達了責令停止違法行為通知書。在當地村幹部的協助下，執法人員繼續反覆做孫某的工作，孫某仍不聽勸阻繼續施工。為防止違法事實進一步擴大，縣國土局向當地法院申請了證據保全。法院核實情況後，作出行政裁定書，裁定孫某立即停止施工，保持土地現狀。孫某在法律的威懾下停止了施工。

　　評析

　　有的地方法規並未作出類似於浙江省、山東省的規定，當地土地主管部門對於繼續施工搶建的似乎只能聽之任之。其實不然，我們可以充分利用現有法律資源，切實有效制止土地違法行為。如《行政處罰法》第三十七條第二款規定，行政機關在證據可能滅失或者以後難以取得的情況下，經行政機關負責人批准，可以先行登記保存，並應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。土地主管部門作為行政機關，自然可以依法行使證據先行保存的權力。土地主管部門在進行土地違法案件的調查中，所涉及的土地地貌、違法建築物和其他設施、建築材料、施工設備都可視為證明違法事實的證據，如果當事人在被責令停止施工後繼續施工，即屬於「證據可能滅失或者以後難以取得的情況」。在這種情況下，應迅速採取證據先行保存措施，以起到固化證據的作用，在證據保存期間敦促當事人配合調查，及時採取勘測、拍照、錄像、鑒定等方法對證據進行轉化，需要其他部門配合的，及時協調有關部門配合。

　　由於證據保存期限為七日，且存在七日內無法完成取證工作或當事人仍然繼續施工的情況，所以僅依靠證據先行登記保存往往解決不了問題，還要同時採取其他措施。對於證據保存期間，或對於已經採取查封、扣押措施，仍然施工的，應移交公安機關進行治安處罰。《治安處罰法》第六十條第一項和第二項規定，隱藏、轉移、變賣或者損毀行政執法機關依法扣押、查封、凍結的財物的，偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情，影響行政執法機關依法辦案的，處五日以上十日以下拘留，並處二百元以上五百元以下罰款。土地主管部門應依據此項規定，加強與公安部門的聯合辦案機制，對搶建的及時採取措施予以制止。

　　除對繼續施工的進行治安處罰外，也還有別的途徑進行進一步的制止，那就是向法院申請證據保全。在採取證據先行保存這一緊急措施後，應抓緊時間，向法院申請處罰前的證據保全。由法院及時裁定立即停止施工，保持土地現狀，並及時將裁定書送達當事人。同時，要抓緊按行政執法程序進行案件處理工作，在最短的時間內對土地違法行為作出應有的處理。

　　□根據地方法規的相關規定，採取查封、扣押施工設備、建築材料等措施;□根據地方法規的相關規定，強制拆除搶建部分的建築物和其他設施;□根據法院的相關規定，申請人民法院對違法建設行為採取強制制止措施。

　　案情

　　2006年，某市擬修建外環路，並對道路兩側進行開發。當地農民聞訊後，紛紛在外環路兩側自家承包耕地里搞起各種建設，以獲取高額補償。王某等9戶村民於2006年春開始建住宅。市國土部門發現後，立即下達了責令停止違法行為通知書，但王某等商量後認為法不責眾，繼續搶建。這一行為帶動了本村及附近村莊其他村民相繼實施了違法建房行為。為有效制止搶建行為，市國土部門張貼公告，告之違法行為所應承擔的後果，同時將此苗頭性問題上報市政府。市政府立即責成政法委、公安、法院、國土部門等組成拆違領導小組，依法進行處理。當進入強制執行程序後，村民已建成20000平方米違法建築。拆違領導小組分三批對違法建築物進行了強制拆除，村民稱損失合計達5000萬元。王某等9戶村民多次提出申訴，認為市國土部門履行職責不到位，發現土地違法行為後僅嘴上說說，發了幾張紙，並沒有採取真正的制止措施，使他們損失慘重。同時抱怨市政府布下「口袋陣」讓老百姓往裡鑽，開始建設的時候不拆，非要等建成了才拆。

　　評析

　　《土地管理法實施條例》第三十二條第三項規定，土地行政主管部門履行監督檢查職責，除採取《土地管理法》第六十七條規定的措施外，還可以責令當事人停止正在進行的土地違法行為。這就賦予了土地主管部門對正在進行的土地違法行為予以制止的權力。土地主管部門在發現正在進行的土地違法行為後，應依據此項規定，及時發出責令停止違法行為通知書，控制違法行為的發展。如果當事人按通知要求，停止了違法活動，土地主管部門可進一步開展調查活動，對違法行為妥善處理。但有時當事人對責令停止違法行為的通知不予理睬，繼續施工。在這種情況下如何處理呢?實踐中主要有這樣幾種做法:

　　一是聽之任之，或者不斷下達責令停止違法行為通知書，直至做出行政處罰決定後，再申請法院強制執行。這是較為普遍的做法，主要原因是土地管理法律法規只是規定土地行政主管部門有權責令當事人停止正在進行的違法行為。如果當事人拒不停止怎麼辦?法律法規並沒有規定可以採取什麼樣的措施。但是，這種做法不利於做到早發現、早制止，不利於把違法行為消滅在萌芽狀態，不利於把損失減少到最大限度。

　　二是採取查封、扣押施工設備、建築材料等措施。如《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第四十四條第二款規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查中，發現非法佔用土地或者超過批准的標準多佔土地進行建設的，應當責令其停止建設;對拒不停止、繼續施工的，經縣級以上人民政府土地行政主管部門負責人批准，可以查封、暫扣用於施工的工具、設備、建築材料。《山東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第五十條也規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監督檢查職責時，發現非法佔用土地進行建設的，必須責令其停止施工;對拒不停止、繼續施工的，可以採取查封、扣押施工設備、建築材料等措施予以制止。

　　三是強制拆除搶建部分的建築物和其他設施。如《杭州市土地管理規定》第三十八條進一步明確，對繼續違法搶建部分的建築物和其他設施，土地行政主管部門有權予以拆除，拆除費用由違法行為人承擔。筆者認為這類規定是對《土地管理法》制止權所作出的具體規定，更有操作性，彌補了《土地管理法》原則性規定的不足，與上位法相吻合。下達停建通知後對搶建部分的強制拆除，不但可以防止違法行為的擴大，也是對違法當事人的有力震懾，能夠對周圍群眾起到良好的教育作用。因此，在有明確規定的地方，土地主管部門可以依此對違法搶建部分的建築物和其他設施予以拆除。

　　四是申請人民法院強制執行。如江蘇無錫、泰州等地法院規定，土地主管部門依法責令停工後，發現當事人仍繼續實施違法行為的，可以申請人民法院對違法建設行為採取強制制止措施。人民法院審查後，作出准許執行的裁定，並送達當事人。當事人如果繼續實施違法行為，移送執行部門執行。如果當事人拒不履行裁定的，人民法院可以依照《民事訴訟法》及其他關於執行的相關法律規定，對其採取司法措施。

　　土地主管部門要認真履行土地違法案件報告職責，將違法行為發現和調查處理情況及時報告當地政府，在政府的領導或統一指揮下行使制止權，並得到政府的批准和明確授權。協調公安機關維持現場秩序。

　　案情

　　李某是某縣城城鄉接合部某村支書，準備建飼料加工廠。由於該縣城周圍多為基本農田，2007年7月，在未經批准的情況下，李某開始佔用基本農田動工建廠，並硬化了地面，修建了部分建築物。縣國土局執法人員多次制止，李某拒不聽從。後縣國土局下達行政處罰決定，責令李某限期拆除建築物，恢複種植條件，處以罰款。李某接到行政處罰決定後，仍繼續施工搶建。縣國土局依據本省有關規定，對其建築材料和施工設備進行了查封、扣押。

　　評析

　　由於在行使制止權中存在的爭議和一些具體原因，下達處罰決定前未能制止住違法行為，往往在下達處罰決定後非法佔用土地的行為仍在進行。《土地管理法》第八十三條規定，依照本法規定，責令限期拆除在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。這裡再次強調了土地主管部門的制止權。對於這種制止權的行使，國家也沒有具體規定，地方法規的規定也不盡一致，有的則未作出具體規定。《河北省土地管理條例》第六十條規定，對於依法受到責令限期拆除在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施的處罰拒不執行並繼續施工的，土地行政主管部門可以查封、扣押其實施違法行為的設備和建築材料。《河南省土地監察條例》第三十條也規定，依法受到限期拆除新建建築物和其他設施處罰的單位和個人，繼續施工的，土地管理部門有權制止，對繼續施工的設備、建築材料予以查封。此類規定有利於明確制止權，維護政府部門行政執法的權威性，是《土地管理法》的第八十三條規定的具體化。依據此類規定，對於已經作出處罰決定但違法行為沒有停止的，當地土地主管部門應當採取查封扣押措施，而後可依法定程序督促違法當事人自動履行處罰決定，或申請法院強制執行。

　　需要注意的是，證據保存、查封扣押等屬於行政強制措施，由於土地違法的特殊性，動輒影響社會穩定和經濟發展環境等全局性重大事項，而且容易出現激烈衝突，土地主管部門無力承擔可能出現的後果。《土地管理法》第三條規定，各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法佔用土地的行為。保護耕地資源和土地市場秩序，是各級政府的責任，制止非法佔用土地的行為，責任主體也理應是各級政府。為避免出現影響全局工作的情況，土地主管部門作為政府管理土地的部門要認真履行土地違法案件報告職責，要將違法行為發現和調查處理情況及時報告當地政府，在行使制止權的時候要在政府的領導或統一指揮下進行，在得到政府批准和明確授權的情況下行使，在採取異地保存、拆除搶建部分等措施時，還要協調公安機關維持現場秩序，確保執法人員人身安全。

　　(作者單位:國土資源部執法監察局　河北省衡水市國土資源局)

　　1973年秋，A公社(後改為鎮政府)與B村約定，使用B村土地95畝建窯場，免除了B村部分農業稅並支付每畝240元補償費。1982年8月，經A公社批准，窯場又與B村簽訂協議，使用土地75畝，並按每畝420元進行補償。1995年窯場倒閉、建築物被拆除後，A鎮將窯場土地以每年每畝500元的價格出租給他人建廠。2008年初，鎮政府又將其中1.3畝土地轉讓給他人建設商品房，遭到B村部分村民阻撓。隨後，A鎮向縣政府提出確定原窯場土地權屬的申請，縣政府未予受理。

　　評析

　　對於該確權申請能否受理?縣國土資源局在進行審查時，產生了兩種不同意見:

　　第一種意見認為，A鎮將窯場土地出租給他人建廠，並將其中1.3畝土地轉讓給他人建設商品房的行為，違反了《土地管理法》有關規定，屬違法用地，該確權申請暫且不能受理。

　　第二種意見認為，A鎮建窯場所使用的土地，給過補償，又簽訂過協議，現鎮政府申請確權，應當予以受理。

　　一宗集體土地，申請確權，卻又存在違法用地行為。處置程序怎麼走～～～

　　筆者同意第一種意見。《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。按照現行規定，農民集體土地使用權是不可以出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的，就是企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的，也都要在符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的情況下，才能轉讓、出租。本案中，窯場屬鎮辦企業，未取得用地手續，A鎮與他人簽訂協議，將其土地出租，承租人未經批准，在承租土地上建廠，顯然違反了《土地管理法》的規定，當屬擅自出租集體土地使用權和非法用地行為。此後該地塊未經徵收和出讓程序，其中的1.3畝土地的使用權就被A鎮轉讓給他人建設商品住宅樓，其轉讓顯然是非法的。對於違法用地行為，按照原國家土地管理局《土地違法案件查處辦法》及相關規章規定，應由國土部門作為土地違法案件予以立案。

　　國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條明確規定，土地違法案件不作為土地權屬爭議案件受理。因此，本案中，A鎮的確權申請儘管有事實根據，但也不能按土地權屬爭議案件予以受理。

　　A鎮的確權申請，在什麼情況下才能作為爭議案件受理呢?根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十三條「一九八七年《土地管理法》施行後違法佔用